強(qiáng)化依法監(jiān)管 確保食品安全——以云南為例

作者簡(jiǎn)介:楊惟欽，女，云南大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要從事民商法、經(jīng)濟(jì)法研究。

摘要:食品安全關(guān)乎民生，決定著人民群眾的身心健康與食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而云南的食品安全監(jiān)管工作面臨食品行業(yè)整體水平不高、食品產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員受教育程度普遍偏低、法律意識(shí)不強(qiáng)、傳統(tǒng)飲食習(xí)慣的多樣性與邊貿(mào)互市增加了食品安全監(jiān)管難度等問(wèn)題，必須通過(guò)建立健全食品安全監(jiān)管體系、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、完善法律法規(guī)體系等舉措，不斷提高食品安全監(jiān)管的社會(huì)實(shí)效，共鑄食品安全監(jiān)管的社會(huì)共治合力。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

文章編號(hào):1006－723X( 2015) 07－0070－06

一、新時(shí)期對(duì)食品安全的再認(rèn)識(shí)

民以食為天、食以安為先，食品安全問(wèn)題是基本民生問(wèn)題，關(guān)乎國(guó)民生命健康與綜合國(guó)力的提高，亦關(guān)乎食品產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。黨的十八大確定了全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)，習(xí)近平總書記把讓人民過(guò)上更好的生活作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容，而食品安全的確保亦是保障人民生活水平的重要方面;同時(shí)食品安全保障體系完善與否是衡量國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的重要指標(biāo)。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’?！?①

(一)對(duì)“食品安全”概念的認(rèn)識(shí)

食品安全早已成為全社會(huì)廣泛關(guān)注的問(wèn)題，亦經(jīng)常成為各種媒體報(bào)道討論的焦點(diǎn)?！妒澜缂Z食安全國(guó)際約定》 ②中首次將“食品安全”一詞作為正式法律概念提出。其后，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，尤其是生產(chǎn)方式的變革，“食品安全”的社會(huì)理解與認(rèn)知也隨即發(fā)生了巨大的變化。對(duì)食品安全的關(guān)注已經(jīng)不再停留于供給量的充足與質(zhì)量的無(wú)毒無(wú)害，而是進(jìn)入到了全面性、系統(tǒng)性、綜合性、潛在性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的食品安全認(rèn)知階段。這一階段我們不僅要對(duì)治關(guān)乎食品安全的“質(zhì)量性問(wèn)題”，即確保食品的無(wú)毒無(wú)害;亦要對(duì)治食品安全的“營(yíng)養(yǎng)性問(wèn)題”，即確保食品對(duì)人體健康的良性影響;更要對(duì)治食品安全的“長(zhǎng)效性問(wèn)題”，即確保食品長(zhǎng)期性、潛在安全風(fēng)險(xiǎn)的不存在，以保障國(guó)民遠(yuǎn)期身體素質(zhì)的提高。“食品安全”在我國(guó)法律規(guī)制層面被廣泛適用是20世紀(jì)90年代末的事情，雖然各種專業(yè)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)與規(guī)范性文件給出的定義并不一致，但基本都包含了衛(wèi)生安全、質(zhì)量安全、營(yíng)養(yǎng)安全的要素。 ［1］( P45)根據(jù)我國(guó)最新的《食品安全法》，“食品”，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！笆称钒踩敝?“食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。” ③這樣的定義是進(jìn)步而周延的，其中，食品的定義與之前的《食品衛(wèi)生法》基本一致，而食品安全的定義強(qiáng)調(diào)了其是涵蓋“衛(wèi)生安全”、“質(zhì)量安全”與“營(yíng)養(yǎng)安全”的綜合性系統(tǒng)。

(二)新時(shí)代背景下對(duì)食品安全問(wèn)題的思考

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，當(dāng)前面臨的最大食品問(wèn)題是“安全短缺”的挑戰(zhàn)。 ［2］( P1)監(jiān)管工作應(yīng)該更加著力于“營(yíng)養(yǎng)安全”與“長(zhǎng)效性安全”的確保。因?yàn)闋I(yíng)養(yǎng)安全與長(zhǎng)效性安全根本性地決定著消費(fèi)者的身體健康與國(guó)民身體素質(zhì)遠(yuǎn)期發(fā)展水平，從而決定著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與綜合國(guó)力建設(shè)。然而，近些年來(lái)，食品安全問(wèn)題已然成為困擾各國(guó)的難題，食品安全事件在世界范圍內(nèi)頻頻發(fā)生，無(wú)數(shù)的學(xué)者投入到食品安全規(guī)制的研究中。我國(guó)近些年也多次出現(xiàn)如三鹿奶粉這樣的重大食品安全事件，所涉問(wèn)題包括食品添加劑問(wèn)題、農(nóng)藥、化肥的違法、違科學(xué)使用問(wèn)題、食源性疾病問(wèn)題、新技術(shù)推廣使用中的潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題等等。這些問(wèn)題牽涉面廣，涉及食品產(chǎn)業(yè)的所有環(huán)節(jié)，如種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)，甚至是消費(fèi)環(huán)節(jié)等，所有問(wèn)題皆說(shuō)明我國(guó)食品安全形勢(shì)的嚴(yán)峻，同樣也為云南省食品安全監(jiān)管工作帶來(lái)新挑戰(zhàn)。

二、食品安全監(jiān)管體制改革與云南省的具體情況

(一)改革前的食品安全監(jiān)管體制

1.監(jiān)管職能部門、監(jiān)管職權(quán)的劃分與評(píng)析

在改革以前，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制實(shí)行多部門、分階段管理模式，涉及的行政職能部門有食藥、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生環(huán)保、農(nóng)業(yè)等，“分段為主，品種為輔”是各部門間職權(quán)劃分的主要依據(jù)。所謂“分階段管理”是指將食品生產(chǎn)的整個(gè)過(guò)程按照不同的生產(chǎn)階段分為各個(gè)部分，即農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的種養(yǎng)殖階段、工業(yè)生產(chǎn)加工階段、消費(fèi)流通階段等，在不同的階段上賦予不同的職能部門監(jiān)管權(quán)限進(jìn)行管理。這一監(jiān)管模式表面上十分周密，屬于全覆蓋式的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)多部門的聯(lián)動(dòng)配合。但從監(jiān)管的實(shí)效性上看，此種模式弊端頗多，往往由于法律規(guī)范的不完善，時(shí)常出現(xiàn)監(jiān)管權(quán)責(zé)的劃分不清、責(zé)任不明，導(dǎo)致監(jiān)管盲點(diǎn)的出現(xiàn)，交叉監(jiān)管、推諉監(jiān)管時(shí)有發(fā)生，加之職能部門執(zhí)法力量的不足及部門利益沖突的因素的存在，更是加劇了以上現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管的實(shí)際效果有待改善。

2.“食品安全委員會(huì)”的建立與評(píng)析

《食品安全法》宣布設(shè)立“食品安全委員會(huì)”，其目的主要在于加強(qiáng)、完善多部門聯(lián)合監(jiān)管。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕6號(hào))，“國(guó)家食品安全委員會(huì)”是國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)在于分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作;提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施;督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。從以上法律規(guī)定和規(guī)范性文件可知，食品安全委員會(huì)的建立旨在通過(guò)其綜合協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，整合各種監(jiān)管資源與力量，從而增強(qiáng)各職能機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中的實(shí)效，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)的無(wú)縫。但從運(yùn)行的效果看，由于該機(jī)構(gòu)對(duì)其他行政職能部門并不具有有約束力的管理權(quán)限，亦不形成垂直管理系統(tǒng)，因此協(xié)調(diào)作用與力度十分有限。食品安全委員會(huì)到底應(yīng)該如何發(fā)揮其在監(jiān)管中的應(yīng)有作用值得深入研究和思考。

(二)改革后的食品安全監(jiān)管體制與云南省的情況

1.現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制

當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行新一輪的食品安全監(jiān)管體制改革，按中央要求成立新的食品藥品監(jiān)督管理局，將之前分散于食藥部門、工商部門及食品安全辦公室等部門的食品安全監(jiān)管職權(quán)整合主要由新食品藥品監(jiān)督管理局集中行使，相關(guān)資源、設(shè)備、人員也劃歸食藥部門，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。這樣的改革將分段監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槿淌奖O(jiān)管。需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)產(chǎn)品的種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的安全問(wèn)題依然由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。改革后的監(jiān)管體系與監(jiān)管格局強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)了監(jiān)管力量，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，使監(jiān)管資源得以最大限度地優(yōu)化，確保了監(jiān)管實(shí)效。根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，精簡(jiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、集中監(jiān)管職權(quán)的改革，一定程度上可以減少多部門監(jiān)管導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義行為并有效預(yù)防監(jiān)管漏洞和空隙的出現(xiàn)。 ［3］( P156)

2.云南省的基本情況

云南省已經(jīng)基本完成省、市、縣三級(jí)食品監(jiān)管體制改革工作，整合了工商、質(zhì)監(jiān)部門中原來(lái)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作的部門，將其并入食品藥品監(jiān)督管理局，相應(yīng)的職責(zé)、人員、財(cái)物已經(jīng)基本移交到位。并將食品安全委員會(huì)辦公室設(shè)于食品藥品監(jiān)督管理局。各個(gè)地州、市加強(qiáng)了食品安全基層監(jiān)管體系建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)，在各州、市和滇中產(chǎn)業(yè)新區(qū)按鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)置了食品藥品監(jiān)管所，并在村委會(huì)、居委會(huì)普遍配置了食品安全協(xié)管員和信息員，夯實(shí)了基層監(jiān)管能力，有利于共治合力的形成。在新的監(jiān)管體制之下，云南省食品安全監(jiān)管工作正有序進(jìn)行，監(jiān)管治理能力有效提升。但在國(guó)家尚未通過(guò)規(guī)范性文件切實(shí)加強(qiáng)食品安全委員會(huì)職權(quán)的強(qiáng)效性與明確性的現(xiàn)實(shí)下，云南省食品安全委員會(huì)在監(jiān)管工作中的實(shí)效還有待提升。

三、云南省食品安全法律規(guī)制分析

(一)云南省食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀概觀

隨著云南省食品安全監(jiān)管體制改革的完成，各項(xiàng)后續(xù)性工作的穩(wěn)步推進(jìn)，監(jiān)管體系不斷完善，監(jiān)管隊(duì)伍不斷加強(qiáng)，監(jiān)管能力不斷提升，監(jiān)管機(jī)制不斷創(chuàng)新。針對(duì)食品安全領(lǐng)域影響大、群眾高度關(guān)注的重要問(wèn)題，2014年在全省范圍內(nèi)開展了農(nóng)村食品市場(chǎng)、校園及周邊食品安全、肉及肉制品、邊民互市進(jìn)境預(yù)包裝食品、米線等多個(gè)專項(xiàng)整治行動(dòng)，同時(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)場(chǎng)所重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管和排查，取得了很好的治理效果，使市場(chǎng)秩序進(jìn)一步規(guī)范、明確了主體責(zé)任，提振了老百姓對(duì)云南省食品安全的信心，同時(shí)，基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)初步建成。但由于食品安全監(jiān)管工作具有艱巨性與長(zhǎng)期性等特征，云南省面臨的食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。由于云南省地處邊疆，食品工業(yè)與發(fā)達(dá)省份和地區(qū)相比較為落后，食品行業(yè)從業(yè)人員受教育程度不高，法律意識(shí)不強(qiáng);食品生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域的小生產(chǎn)商、小作坊、小攤販的比例較高，這大大增加了監(jiān)管的難度，同時(shí)，云南省的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)還在進(jìn)一步的建設(shè)中，監(jiān)管力量與監(jiān)管任務(wù)不匹配，支撐監(jiān)管方式改革的技術(shù)體系還在建設(shè)、完善中，特別是縣鄉(xiāng)一級(jí)的技術(shù)體系建設(shè)才剛剛起步。目前的監(jiān)管工作仍然必須以“堅(jiān)守住不發(fā)生重大食品安全問(wèn)題的底線，鞏固穩(wěn)中向好的食品安全形勢(shì)，服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”為目標(biāo)，進(jìn)一步完善監(jiān)管體系。

(二)云南省食品安全法律監(jiān)管工作面臨的困局

1.云南省食品行業(yè)整體水平不高，“多、小、散、亂、差”問(wèn)題依然存在，生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施水平較低下，食品供應(yīng)產(chǎn)業(yè)總體不發(fā)達(dá)，行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，機(jī)構(gòu)改革后食品生產(chǎn)流通企業(yè)和小作坊接近33萬(wàn)戶，以上特征增加了監(jiān)管的難度

近年來(lái)，云南省經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，食品產(chǎn)業(yè)也不斷發(fā)展，食品工業(yè)技術(shù)水平不斷提升。但與發(fā)達(dá)省、市和地區(qū)相比，云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上處于工業(yè)化中前期水平，食品行業(yè)在技術(shù)裝備、市場(chǎng)化程度、產(chǎn)品開發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷等方面整體水平仍然不高，農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部大量存在無(wú)證經(jīng)營(yíng)的小作坊、小攤販，街頭、夜市無(wú)證經(jīng)營(yíng)較普遍，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不可控程度較高。大量存在的低技術(shù)水平、管理能力食品企業(yè)自身不具有規(guī)范的質(zhì)量控制系統(tǒng)與健全的質(zhì)量管理體系，難以形成完善的食品安全自我管理，這成為監(jiān)管困難的重要因素。加大了市場(chǎng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，亦增加了行政職能部門的管理成本與難度。

2.云南省食品產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員受教育程度普遍偏低、法律意識(shí)不強(qiáng)

食品行業(yè)從業(yè)人員流動(dòng)性大，受教育程度普遍偏低，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)人員中文盲及具有初小文化程度的人約占40%，食品加工業(yè)和餐飲行業(yè)中超80%的人員是受教育程度較低的進(jìn)城務(wù)工人員，相應(yīng)的行業(yè)準(zhǔn)入制度尚未得到規(guī)范執(zhí)行。受教育事業(yè)發(fā)展水平的制約，以及食品企業(yè)規(guī)模小、不穩(wěn)定、收入低等因素，在高素質(zhì)人員向省外發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)趨勢(shì)日益明顯的今天，云南省食品企業(yè)在人力資源管理方面陷入兩難境地，待遇偏低留不住高素質(zhì)人員，而低素質(zhì)人員又難以推動(dòng)企業(yè)的發(fā)展，應(yīng)付式的人員使用現(xiàn)狀使云南省食品從業(yè)人員很難具備相應(yīng)的文化素養(yǎng)和法律觀念，缺乏自我約束的意識(shí)和能力。

3.傳統(tǒng)飲食習(xí)慣的多樣性增加了監(jiān)管的難度

云南省是一個(gè)多少數(shù)民族省份，傳統(tǒng)飲食、特色小吃豐富，點(diǎn)多面廣、分散經(jīng)營(yíng)，地域特征明顯，使得一般性的行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)既難以普遍建立更難以執(zhí)行。從市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)踐層面來(lái)看，越復(fù)雜越小眾的監(jiān)管要求，投入的監(jiān)管成本越高，越難以達(dá)到預(yù)期效果，加之不同地區(qū)的飲食習(xí)慣、氣候、自然環(huán)境不同，即便是相同產(chǎn)品在不同地區(qū)的監(jiān)管技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)也很難一致，甚至?xí)霈F(xiàn)此地合規(guī)而彼地違規(guī)的監(jiān)管窘境。在一定程度上，這種多樣性也是云南省食品企業(yè)發(fā)展面臨的瓶頸之一。

4.邊貿(mào)互市外來(lái)食品安全問(wèn)題存在

云南省有4061公里邊境線且都是陸地邊境，與老撾、緬甸、越南接壤，有15個(gè)國(guó)家級(jí)口岸、10個(gè)省級(jí)口岸，造成云南省互市多，邊境貿(mào)易比較繁榮的現(xiàn)實(shí)，有的一個(gè)村莊就連接三個(gè)國(guó)家。邊民與境外人民很多是同宗同源，親戚朋友來(lái)往頻繁，很多食品屬于境內(nèi)境外共有的民族民間食品。境外食品通過(guò)集市、趕街、饋贈(zèng)等方式，以人背手提等小規(guī)模運(yùn)輸途徑，既沒(méi)有通過(guò)正規(guī)渠道，甚至沒(méi)有經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)檢疫程序就流入境內(nèi)，加之包裝簡(jiǎn)易，消耗迅速，很難區(qū)別產(chǎn)地，監(jiān)管難度非常大，考慮到周邊國(guó)家發(fā)展水平比較落后，云南省邊貿(mào)呈現(xiàn)出工業(yè)品輸出較大而農(nóng)副產(chǎn)品輸入較大的現(xiàn)狀，完全禁止邊境食品流入在現(xiàn)實(shí)層面難以實(shí)施，目前風(fēng)險(xiǎn)防范手段還主要集中在“索證索票”、“加強(qiáng)監(jiān)測(cè)”、“組織送檢”等基礎(chǔ)手段上，無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全面覆蓋。帶來(lái)了食品安全方面的風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善云南省食品安全法律監(jiān)管之構(gòu)想

(一)抓緊完成云南省監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革的后續(xù)性工作

為落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求，并促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，目前應(yīng)深化改革，努力完成機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)換的相關(guān)后續(xù)性工作，使監(jiān)管體系能盡快高效運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，應(yīng)不斷調(diào)整監(jiān)管思路、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管體系的完善，以適應(yīng)新時(shí)期的要求。在新的監(jiān)管格局和監(jiān)管模式下，要充分實(shí)現(xiàn)人員、設(shè)備等各種監(jiān)管資源的高效利用與整合，從法律的層面明確部門內(nèi)部各自的職權(quán)、分工與責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的無(wú)縫對(duì)接。在監(jiān)管力量的培植與監(jiān)管方式的革新方面，應(yīng)重視基層監(jiān)管力量與能力建設(shè)，保證監(jiān)管人員、經(jīng)費(fèi)等監(jiān)管資源的充實(shí)，具體措施:可以加強(qiáng)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開展輪崗交流工作機(jī)制，從而提高執(zhí)法業(yè)務(wù)素質(zhì)，使來(lái)工作人員能盡快適應(yīng)監(jiān)管工作的新形勢(shì)、新要求;日常監(jiān)管工作的規(guī)范化建設(shè);并切實(shí)強(qiáng)化食品安全委員會(huì)在監(jiān)管工作中的實(shí)效;積極培育食品安全監(jiān)管工作中的共治合力。

(二)監(jiān)管法律體系的完善

1.現(xiàn)實(shí)的情況

健全和完善食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)應(yīng)該是食品安全監(jiān)管的第一步。改革開放幾十年來(lái)，我國(guó)先后制定了大量的與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，如《食品安全法》《食品衛(wèi)生法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及《食品安全法實(shí)施條例》等。從2009年頒布的《食品安全法》及《實(shí)施條例》看，其規(guī)定更加全面、增設(shè)了食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定及適用條款、首次提出了“懲罰性賠償規(guī)則”、一定程度上擴(kuò)大了調(diào)節(jié)面并增強(qiáng)了法律的操作性、更加重視消費(fèi)者利益的保護(hù)與行政職能部門問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立?？梢钥隙ǎ妒称钒踩ā穼?shí)施六年來(lái)，云南省的確通過(guò)該法的合理、有效適用，規(guī)范了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而有效防范了食品安全事件的發(fā)生，食品安全領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)的確為食品安全監(jiān)管工作的順利開展提供了有力的制度保障。同時(shí)，更加完善的新的《食品安全法》也已經(jīng)出臺(tái)，且將于今年10月1日正式施行。

云南省為加強(qiáng)監(jiān)管工作，正在制定《云南省食品安全條例》《云南省食品加工小作坊和食品攤販管理辦法》，近年來(lái)先后出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件有:《云南省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品投訴舉報(bào)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《云南省食品藥品監(jiān)督管理所工作規(guī)范》《云南省食品藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》《云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《云南省餐飲服務(wù)許可管理辦法實(shí)施細(xì)則》等，并編制了《食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)信息化建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》《信息化建設(shè)規(guī)劃方案》等，以上工作為云南省完備的監(jiān)管法律法規(guī)體系建設(shè)奠定了一定的基礎(chǔ)。

2.努力的方向

在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，云南省的立法工作也必須以法治思想為指導(dǎo)，秉持法治的方法，努力推進(jìn)食品安全監(jiān)管法律體系建設(shè)，具體應(yīng)以云南省實(shí)際情況為基礎(chǔ)，以國(guó)家法律法規(guī)及配套規(guī)范性法律文件為依據(jù)，借鑒發(fā)達(dá)省份和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新的《食品安全法》及云南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、食品產(chǎn)業(yè)行業(yè)特征及食品安全形勢(shì)，及時(shí)制定、修改和完善地方性法規(guī)、規(guī)章和配套的規(guī)范性文件(如《云南省食品安全條例》)，作為上位法律法規(guī)的必要補(bǔ)充;并針對(duì)云南省的特殊問(wèn)題、重點(diǎn)問(wèn)題，如五小問(wèn)題、邊貿(mào)互市的食品安全問(wèn)題、傳統(tǒng)特色食品的安全問(wèn)題等，盡快制定因地制宜、切實(shí)有效、靈活可行的地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，如《云南省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》，以完善的法律、制度保障重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)行業(yè)食品安全監(jiān)管工作的開展，如農(nóng)村自辦宴席的食品安全監(jiān)管等，以制度化保證監(jiān)管工作的法治化、規(guī)范化，增強(qiáng)法律規(guī)范對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整實(shí)效。

通過(guò)建章立制，使得云南省的食品安全監(jiān)管工作能在完備的法律法規(guī)體系下進(jìn)行，建立一個(gè)能切實(shí)、長(zhǎng)期、有效為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的完備的食品安全監(jiān)管法律體系。真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

(三)自律、誠(chéng)信體系建設(shè)

鑒于云南省食品安全監(jiān)管工作面臨的新問(wèn)題，自律體系、誠(chéng)信體系的建立就尤為重要。食品企業(yè)誠(chéng)信缺失、道德下滑是造成食品安全問(wèn)題的重要根源。食品安全的第一責(zé)任人是企業(yè)，是食品安全控制的第一關(guān)口，要培養(yǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的依法經(jīng)營(yíng)意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，從源頭上管理食品安全。通過(guò)企業(yè)食品召回機(jī)制、自查機(jī)制、食品安全可追溯體系等機(jī)制的建立，建立健全企業(yè)自身質(zhì)量安全管理規(guī)范體系，鼓勵(lì)食品企業(yè)建立嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)等，并推行食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，建立完善的企業(yè)自律體系可以引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范管理，推動(dòng)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，從源頭上控制食品安全。誠(chéng)信是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)涵，誠(chéng)信體系建設(shè)應(yīng)該是治理食品安全問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制和治本之策。 ［4］( P119)云南省應(yīng)學(xué)習(xí)其他省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)誠(chéng)信體系建設(shè)，完善相關(guān)人員信用信息，建立征信體系，并聯(lián)合銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)在貸款審批、證券市場(chǎng)融資、產(chǎn)業(yè)政策扶持、承保范圍與保費(fèi)等方面實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣;把具體責(zé)任人從業(yè)資格、行業(yè)準(zhǔn)入資格、專業(yè)技術(shù)職稱等方面與信用信息掛鉤，形成外部約束機(jī)制。［5］( P103)

(四)加快建設(shè)行業(yè)協(xié)會(huì)

食品安全的“公共性”決定了社會(huì)中間組織參與規(guī)制的合理性與必然性。行業(yè)協(xié)會(huì)作為自治性的組織，可以通過(guò)制定行業(yè)規(guī)則、準(zhǔn)入辦法等規(guī)范食品從業(yè)者的行為，激勵(lì)企業(yè)及從業(yè)者提高生產(chǎn)技術(shù)水平、服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)督的有效性，并通過(guò)反應(yīng)訴求、溝通協(xié)調(diào)、提供幫助、法規(guī)宣傳協(xié)助行政監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，減輕政府監(jiān)管壓力，發(fā)揮好橋梁、紐帶作用。

(五)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品食品安全監(jiān)管

中央農(nóng)村工作會(huì)議已經(jīng)明確，食品安全源頭在農(nóng)產(chǎn)品， ①云南省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)產(chǎn)品的安全問(wèn)題不僅關(guān)乎全省四千七百萬(wàn)人民群眾的生活，也隨著農(nóng)產(chǎn)品向省外和境外的輸出，影響著更多的人健康與安全。為保障民生，加快高原特色農(nóng)業(yè)建設(shè)的步伐，提升云南省綠色經(jīng)濟(jì)的影響力，必須抓好農(nóng)產(chǎn)品的食品安全工作。農(nóng)產(chǎn)品處在安全控制的最前端，眾多農(nóng)產(chǎn)品本來(lái)就是人民群眾最主要的日常食品，同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品還是其他食品形式的基礎(chǔ)性原材料。因此，農(nóng)產(chǎn)品的安全控制意義重大。特別是近年來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)大量存在不科學(xué)、不合法、不規(guī)范地使用化肥、農(nóng)藥、添加劑、抗生素、激素等現(xiàn)象，致使農(nóng)產(chǎn)品的安全問(wèn)題已經(jīng)非常突出。為此，我們必須加強(qiáng)云南省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)，特別是農(nóng)產(chǎn)品可追溯監(jiān)管體系的建設(shè)，以種養(yǎng)殖為監(jiān)管源頭，以市場(chǎng)進(jìn)入為監(jiān)管重點(diǎn)，強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及落實(shí)，并配合推出管理規(guī)則，健全農(nóng)產(chǎn)品安全長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制;積極制定、推行云南省“無(wú)公害”“有機(jī)”“綠色”等高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的扶持政策，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。囿于農(nóng)產(chǎn)品跨區(qū)域流通的特性，要加強(qiáng)跨地區(qū)協(xié)作監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)、信息互通機(jī)制建設(shè)，從而加強(qiáng)跨區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管。

(六)積極完善地方性食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建立

要保證人民群眾舌尖上的安全，就必需要有“最嚴(yán)謹(jǐn)”的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)既是法律規(guī)范體系的一部分，也是法律法規(guī)得以貫徹執(zhí)行的技術(shù)職稱。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的有無(wú)及標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性與可靠性直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，制定并嚴(yán)格實(shí)施食品安全標(biāo)準(zhǔn)是真正實(shí)現(xiàn)食品安全源頭治理、防患于未然的重要前提。 ［6］( P7)云南省地方傳統(tǒng)特色食品較多，如米線、臭豆腐、普洱茶、牛干巴等， ②它們是老百姓日常生活必須食品，但目前國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)幾乎不可能針對(duì)這些食品做出規(guī)范，為科學(xué)控制和評(píng)價(jià)這些地方特色食品的安全，提升產(chǎn)品質(zhì)量，故應(yīng)積極進(jìn)行地方標(biāo)準(zhǔn)的清理、整合，以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為依據(jù)，引入行業(yè)協(xié)會(huì)參與制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，加大科技力量的配合，努力制定符合云南省省情、反映地方特色食品實(shí)際情況要求的地方性食品安全標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)地方食品標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化、規(guī)范化，動(dòng)態(tài)化，彌補(bǔ)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)缺失的不足，促進(jìn)云南省優(yōu)勢(shì)特色傳統(tǒng)食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(七)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，變事后查處為主為預(yù)防為主

食品安全問(wèn)題防范于未然至關(guān)重要，發(fā)達(dá)國(guó)家皆十分重視食品安全的風(fēng)險(xiǎn)信息分析與預(yù)警機(jī)制建設(shè)。目前我們的監(jiān)管模式較側(cè)重于事后矯正與處罰。新形勢(shì)下，我們的監(jiān)管工作首先應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，注重事前預(yù)防。為此，云南省食品安全監(jiān)管工作要加大行政監(jiān)管部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估的力度，轉(zhuǎn)變“有限抽查、委托發(fā)證”為主為“主動(dòng)出擊”監(jiān)管為主。注重事前預(yù)防監(jiān)管的機(jī)制建設(shè)中，應(yīng)加強(qiáng)危害分析及關(guān)鍵控制點(diǎn)防控體系建設(shè)(該種防控體系已經(jīng)被日本、美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)廣泛使用)。

(八)落實(shí)有獎(jiǎng)舉報(bào)措施

正如科努爾指出而哈耶克也同樣認(rèn)同的，在一個(gè)健全的社會(huì)中，在商業(yè)領(lǐng)域與政府治理領(lǐng)域之間保有一個(gè)第三領(lǐng)域——獨(dú)立部門，是十分重要的。 ［7］( P344)鑒于云南省食品安全監(jiān)管的特征，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與監(jiān)管的積極性，形成共治合力。云南省已經(jīng)按照國(guó)家的《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，出臺(tái)了《云南省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》，目前應(yīng)建立健全省一級(jí)食品安全舉報(bào)中心，暢通舉報(bào)渠道、細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金、明確獎(jiǎng)金來(lái)源及獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)范圍;明確行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)舉報(bào)人隱私的保護(hù)義務(wù)及相應(yīng)責(zé)任等，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與社會(huì)治理的積極性，更好地發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的作用，落實(shí)三中全會(huì)確定的社會(huì)管理模式由“大政府、大社會(huì)”的改革方向。

(九)推進(jìn)信息化建設(shè)，建立信息公開與信息交換平臺(tái)

信息化建設(shè)關(guān)系著監(jiān)管模式的變革，當(dāng)前食品安全法律規(guī)制中信息交換平臺(tái)與信息公開平臺(tái)建設(shè)尤為重要。首先是職能部門上下層級(jí)間縱向的信息交換平臺(tái)建設(shè)及地區(qū)間橫向的信息交換平臺(tái)建設(shè)。這一層面的建設(shè)有助于行政職能部門內(nèi)部的信息共享與互通，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、排除隱患、整合監(jiān)管資源、擴(kuò)大監(jiān)管實(shí)效促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同。同時(shí)，在國(guó)家治理中，信息的公開已經(jīng)與信任的建立密不可分。因此，在食品安全的規(guī)制中亦要加強(qiáng)針對(duì)消費(fèi)者的信息公開平臺(tái)的建設(shè)，做到最大化地向消費(fèi)者公開食品安全信息，通過(guò)知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)保護(hù)消費(fèi)者的利益、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)使多元化的公共性最大化地發(fā)揮效用。為此，云南省應(yīng)該在國(guó)家的統(tǒng)一部署下，建立健全信息資源共享與保障信息公開的機(jī)制與制度，構(gòu)建權(quán)威的由省、市、縣三個(gè)行政層級(jí)為縱向，各職能部門關(guān)聯(lián)為橫向的網(wǎng)狀食品安全信息平臺(tái)，并實(shí)現(xiàn)與國(guó)家、其他省區(qū)相關(guān)信息平臺(tái)的對(duì)接，使行政職能部門信息暢通、及時(shí)、充分，為統(tǒng)一、協(xié)同開展監(jiān)管工作提供強(qiáng)有力的信息保障。并為全省消費(fèi)者建立便利的食品安全信息獲取通道，解決消費(fèi)者選擇中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，利用“聲譽(yù)機(jī)制”形成食品安全行為的良性制導(dǎo)。因?yàn)楦鶕?jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，食品安全問(wèn)題源于“信息不對(duì)稱”，屬于市場(chǎng)失靈之一種。 ［8］( P5)因此，應(yīng)在以交易、分工為核心的現(xiàn)代社會(huì)中“非人格化”的“陌生人交易形式”中注入足以做出理性選擇的消費(fèi)者需求性信息──生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的聲譽(yù)信息，使其自我決定交易與否， ［9］( P123)實(shí)現(xiàn)私人領(lǐng)域的意思自治與風(fēng)險(xiǎn)分配。

可以期待，通過(guò)落實(shí)上述工作，實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以政府監(jiān)管為核心，企業(yè)行業(yè)自律為必要，社會(huì)監(jiān)督為依托的多層次、有重點(diǎn)的云南省食品安全監(jiān)管法律體系，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的社會(huì)共治。