西方地方治理結(jié)構(gòu)變遷的趨勢〔*〕

○ 王 堃

(廣州大學(xué) 公法研究中心 ，廣東 廣州 510006)

地方治理問題是當(dāng)下許多學(xué)科研究的一個(gè)熱點(diǎn)，且成績斐然。然而我國學(xué)者的研究也存在著一些問題，主要表現(xiàn):一方面，在研究內(nèi)容上以鄉(xiāng)村治理研究為主，在治理主體上以政府為主。學(xué)者們多數(shù)強(qiáng)調(diào)政府在治理中的作用和貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)在國家和社會互動基礎(chǔ)上以公共權(quán)力運(yùn)作為中心的地方治理的構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)地方政府在治理中所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?。另一方面，在研究路徑上，地方治理的研究大體可以遵循著經(jīng)濟(jì)路徑、國家中心路徑、社會中心路徑和能動者路徑。這些研究路徑分別擷取了某一個(gè)有價(jià)值的出發(fā)點(diǎn)或者切入角度深入挖掘，而過濾了研究對象影響因子的多樣性，撇開了事物關(guān)系的復(fù)雜性。筆者認(rèn)為，僅從一個(gè)角度無法實(shí)現(xiàn)研究過程的全面性和科學(xué)性，對一種新型治理結(jié)構(gòu)的研究應(yīng)從多個(gè)維度、多種路徑來進(jìn)行，才能徹底了解地方政府在某些領(lǐng)域運(yùn)行的變化規(guī)律和具體意義。因此，無論是研究內(nèi)容還是研究路徑方面，多數(shù)學(xué)者呈現(xiàn)了一種片面主義面相，為了深刻而犧牲了全面，難以勾勒出地方治理的整體架構(gòu)，或者說“頂層設(shè)計(jì)”。

要想從整體上把握地方治理問題，需要從地方治理結(jié)構(gòu)入手進(jìn)行分析。筆者把地方治理結(jié)構(gòu)分為三個(gè)方面，分別是:地方治理主體結(jié)構(gòu)，這是包括了公權(quán)力主體和私權(quán)利主體在內(nèi)的整體結(jié)構(gòu)，主要分析在地方治理中有哪些主體參與到治理過程之中，以及此結(jié)構(gòu)如何形成整體的合力進(jìn)行治理等;地方治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，這是地方治理中公權(quán)力主體的權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)，主要分析公權(quán)力主體權(quán)力行使過程中的相互關(guān)系;地方治理權(quán)利結(jié)構(gòu)，這是地方治理中私權(quán)利主體與地方治理有關(guān)權(quán)利的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，主要分析這些權(quán)利在地方治理中的地位與作用。

西方在地方治理結(jié)構(gòu)的理論研究與實(shí)踐演進(jìn)過程中，已經(jīng)形成了較為清晰的經(jīng)驗(yàn)和趨勢;深入解讀和把握這些經(jīng)驗(yàn)和趨勢可以為我國的地方治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)提供借鑒。

一、西方地方治理主體結(jié)構(gòu):從單調(diào)到多元

(一)美國地方治理主體結(jié)構(gòu)的演進(jìn)

美國自建國伊始就有地方自治的傳統(tǒng)。由于地方政府間并不存在等級關(guān)系，加之人民對政府權(quán)力抱有一種天然的不信任，對權(quán)力集中有著高度的警惕，因此作為治理主體之一的地方政府呈現(xiàn)了扁平狀的狀態(tài)和分散化的趨勢。這些特點(diǎn)導(dǎo)致了美國在城市化發(fā)展過程中，尤其是在大都市區(qū)發(fā)展過程中面臨諸多的治理挑戰(zhàn)?！?〕

為應(yīng)對這些治理的挑戰(zhàn)，20世紀(jì)60年代，在以奧斯特羅姆夫婦、查爾斯·蒂堡特、羅伯特·沃倫、羅伯特·比什為代表的公共選擇派的帶領(lǐng)下，美國地方治理的主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，主要呈現(xiàn)出以下兩個(gè)方面的特征:

一方面，地方治理的主體由單一走向了多元。地方政府、私營部門和非營利組織等都成為了地方治理的主體，而且由于地方治理主體的形態(tài)和規(guī)模由人民選擇，其形態(tài)也因此而豐富多彩。地方政府將公共服務(wù)通過合同外包給獨(dú)立的公共服務(wù)生產(chǎn)者，使得私營企業(yè)、相鄰政府以及上一層政府都可能參與到公共服務(wù)的供給中。20世紀(jì)70年代以來隨著美國公民社會的傳統(tǒng)不斷復(fù)蘇，自90年代始，新區(qū)域主義開始興起，以應(yīng)對政治決策過程復(fù)雜性的不斷增加。新區(qū)域主義提倡公權(quán)到私權(quán)的讓渡，以問題為驅(qū)動，治理為核心，主張實(shí)行多元治理和多級治理。鼓勵(lì)政府與私營部門和非營利組織合作，積極參與區(qū)域性事務(wù)。這種新的治理主體及其組織形態(tài)打破了傳統(tǒng)政府單一主導(dǎo)的方式，彌補(bǔ)了政府體制處理區(qū)域性事務(wù)的效用不足問題，地方治理的主體結(jié)構(gòu)也從單調(diào)走向了多元。

另一方面，不同類治理主體之間存在廣泛的協(xié)同合作。在不同類別的治理主體層面，即政府、私營部門和非營利組織三者之間的協(xié)調(diào)是通過對地方特定問題進(jìn)行解決的過程中形成的，而且這種協(xié)作在廣度和深度上不斷進(jìn)步。20世紀(jì)60年代，作為一種政府干預(yù)手段，美國聯(lián)邦政府積極推行以合同形式向非政府組織購買涉及衛(wèi)生、社會服務(wù)、教育科研等多樣化的社會服務(wù)，以解決社區(qū)居民的需求。里根政府時(shí)期重塑了美國福利契約，對社會福利政策進(jìn)行了深化改革，強(qiáng)調(diào)保障非政府組織完整的獨(dú)立性和自主性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)這些組織承擔(dān)社會職能?！?〕合同便成為了協(xié)調(diào)各種政府機(jī)構(gòu)與私營企業(yè)以及非政府組織之間的一個(gè)途徑。到克林頓政府時(shí)期，非政府組織得到了政府的大力支持，已經(jīng)成為了地方治理中不可或缺的一部分。

在三類治理主體之間，政府以“掌舵者”和“協(xié)調(diào)員”的角色集合各種資源，引導(dǎo)其他更有效率的主體共同開展地方治理，這在對“棕色地帶”的治理過程中表現(xiàn)的非常突出?！?〕網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。這些都可以從聯(lián)邦政府解決公共問題時(shí)所不斷套用的幾個(gè)基本公式中得到印證?！袄?，在經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面，美國依靠管制而不是依靠政府直接擁有企業(yè)的所有權(quán)。在社會政策方面，標(biāo)準(zhǔn)的公式一直是社會保險(xiǎn)和現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目而不是直接提供服務(wù)。后一個(gè)公式主要是把教育作為一種糾正社會和經(jīng)濟(jì)不平等的手段。最后一個(gè)公式是通過資助和合同使私營部門盡可能地參與公共部門的活動，并把聯(lián)邦僅僅作為一種從私人部門、州政府以及地方政府那里籌款的‘杠桿’?！薄?〕

(二)英國地方治理主體結(jié)構(gòu)的變遷

英國也有著悠久的地方自治傳統(tǒng)，但囿于其單一制的國家形式，地方治理中政府長期是治理的核心主體。隨著20世紀(jì)80年代以來英國地方自治的發(fā)展，地方治理的主體也逐步呈現(xiàn)出多元化的趨勢，私人部門、非政府組織逐步成長為重要的地方治理主體。

在20世紀(jì)80年代，英國中央政府取消了地方政府的一些直接控制功能，鼓勵(lì)他們以合同外包的形式將服務(wù)項(xiàng)目承包給私人部門，兩者結(jié)合起來就導(dǎo)致了地方政府成為具有兩面性的“簽約當(dāng)局”?！?〕80年代末和90年代英國地方治理有了新的發(fā)展，強(qiáng)制性競爭投標(biāo)的廣泛實(shí)施使得地方政府與私人部門、非政府組織之間就公共服務(wù)展開了競爭，共同成為地方治理的主體。在政府白皮書《為質(zhì)量而競爭》中對此就有一些表述，“20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)的中央政府，對地方政府的要求模式是授權(quán)型的地方權(quán)力機(jī)構(gòu)。地方政府的任務(wù)在于分清職責(zé)、確定優(yōu)先項(xiàng)目、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并以最好的方式達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)。這意味著地方政府不再沿用那種幾乎提供所有服務(wù)的傳統(tǒng)地方政府模式而是將其服務(wù)與戰(zhàn)略職責(zé)分開來。”〔6〕

然而，競爭性投標(biāo)導(dǎo)致了地方政府的民主責(zé)任大大削減，壓制了工會，其提供服務(wù)的成本并沒有大幅降低，效率也未有顯著提高，于是工黨政府在1997年停止了競爭性投標(biāo)的施行。1997年工黨重新上臺，布萊爾政府重新定位政府公共部門、私人企業(yè)部門和非政府組織之間的關(guān)系。布萊爾政府強(qiáng)調(diào)一方面要建立起一個(gè)強(qiáng)大的、積極活動的非政府組織;另一方面政府和非政府組織要積極合作，希望非政府組織能在就業(yè)培訓(xùn)、城市重建、提高健康水平、早期教育等政府力所不及的方面發(fā)揮作用?！?〕1999年《地方政府法》將最佳價(jià)值計(jì)劃納入其中，地方政府開始考慮共同提供切實(shí)高質(zhì)量的服務(wù)，連同私營機(jī)構(gòu)和非政府組織，通過激勵(lì)、規(guī)劃、支持、推動、影響或授權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)。至此，以地方政府為主導(dǎo)，其他部門和機(jī)構(gòu)共同參與的地方治理結(jié)構(gòu)得到完善。

(三)法國地方治理主體結(jié)構(gòu)的演變

歷史上的法國是個(gè)典型的單一制中央集權(quán)的國家，中央控制各項(xiàng)權(quán)力，牢牢掌控著地方政府，地方政府僅僅作為中央政府的派出機(jī)關(guān)行使有限的權(quán)力。隨著地方自治的擴(kuò)展，法國也從上世紀(jì)80年代開始了地方自治的改革，形成了有自身特色的多元地方治理主體及其相互關(guān)系。多元的地方治理主體在西方各國都類似，法國則在它們之間的相互關(guān)系方面有著自己的特色:

第一，私營機(jī)構(gòu)與地方自治團(tuán)體(權(quán)力機(jī)構(gòu))之間的聯(lián)合與合作。全球化與歐洲一體化程度的不斷提高，導(dǎo)致了法國的地方政府開始以獨(dú)立的角色參與到國內(nèi)各級地方政府之間、歐洲他國其他地方政府之間甚至全球范圍內(nèi)地方政府之間的競爭中，加之政府在提供公共服務(wù)方面存在著效率低下等缺點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民眾日益增長的對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。法國地方政府看到了私營機(jī)構(gòu)在資源配置和效率方面的優(yōu)勢，開始尋求與其進(jìn)行合作，將私營機(jī)構(gòu)作為新的地方治理的主體納入到地方治理結(jié)構(gòu)中來。成立混合經(jīng)濟(jì)體(mixed economic society)和發(fā)展特許經(jīng)營成為私營機(jī)構(gòu)與權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的合作治理的方式。

所謂混合經(jīng)濟(jì)體實(shí)際上是合資公司，是由政府公共部門和企業(yè)共同合作組成，而且資金的大多數(shù)是由地方政府提供。混合經(jīng)濟(jì)體既有“公”的“權(quán)威性”，又有普通私營機(jī)構(gòu)的靈活性，這種新型經(jīng)濟(jì)體擺脫了公法的限制，對現(xiàn)實(shí)情況能夠靈活應(yīng)對和調(diào)整，能更好地推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足民眾的需求?！?〕上世紀(jì)80年代，混合經(jīng)濟(jì)體無論在群體數(shù)量方面還是個(gè)體規(guī)模方面都迅速增大。這種混合經(jīng)濟(jì)體不僅囊括了城市建設(shè)工程，而且還大量存在于各種設(shè)施建設(shè)中，其中包括博物館、旅游設(shè)施、交通、運(yùn)動館、會議中心、劇院、旅館等。第二種地方政府與私營機(jī)構(gòu)合作的方式是特許經(jīng)營，這種主要是通過合同約定，將政府的公用事業(yè)交給企業(yè)去經(jīng)營?！?〕“法國特許經(jīng)營制度遵循的基本原則之一就是特許經(jīng)營的發(fā)租方(地方政府)和承租方(企業(yè))之間須建立一種持久的伙伴關(guān)系，以維持服務(wù)的穩(wěn)定性。這種制度將公共部門的干預(yù)和私人部門的參與很好地結(jié)合起來，找到了一種共同投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、有效和均衡的方法較好地結(jié)合了政府的責(zé)任性和私營企業(yè)競爭的積極性，成為政府與企業(yè)互動的重要方式之一?！薄?0〕法國的地方自治團(tuán)體(權(quán)力機(jī)構(gòu))與私營機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)合與合作，一方面克服了政府作為單一服務(wù)和公共產(chǎn)品提供者時(shí)效率低下、成本過高、管理不善等諸多問題，為民眾提供了良好的產(chǎn)品和服務(wù);另一方面地方治理主體之間的聯(lián)合與合作成為了常態(tài)，使地方治理結(jié)構(gòu)走向扁平化、穩(wěn)定化。

第二，地方自治團(tuán)體(權(quán)力機(jī)構(gòu))與非政府組織之間的合作。法國非政府組織雖然成立的都比較晚，可是近幾年發(fā)展非常迅速。政府對非政府組織也開始大力扶持，通過“聯(lián)合融資”計(jì)劃對非政府組織給予支持?！?1〕在全球化和區(qū)域一體化的大潮下，法國的地方治理也逐漸展開。地方政府在權(quán)力下放和地方分權(quán)的背景下被賦予了提供全方位公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重任，其治理的能力受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在為民眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中，地方權(quán)力機(jī)構(gòu)逐漸開始認(rèn)識到與非政府組織合作的必要性。而市政行動小組在生態(tài)政策領(lǐng)域取得了巨大的成就，也表明由非政府組織的協(xié)同治理可以大大提高公共政策和公共服務(wù)的質(zhì)量。因此，非政府組織逐漸獲得了地方自治團(tuán)體的財(cái)政支持，全程參與地方政策的制定、執(zhí)行和評估的過程?！?2〕

第三，非政府組織之間的協(xié)同合作。法國非政府組織在參與地方治理過程中非常注重非政府組織之間的協(xié)同與合作，建立了力量強(qiáng)大的“協(xié)作平臺”，主要分為:綜合性平臺、主體性平臺和地理性平臺。此外，法國還有一些非政府組織以大區(qū)為名建立合作平臺，如羅納·阿爾卑斯大區(qū)發(fā)展協(xié)商小組(CADR)，有40多個(gè)成員，經(jīng)常就該區(qū)提出的有關(guān)國際團(tuán)結(jié)問題的意見進(jìn)行討論和交流?！?3〕

二、西方地方治理權(quán)力結(jié)構(gòu):從相互制約到競爭與協(xié)作并存

(一)美國地方治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的特性

美國是典型的三權(quán)分立的聯(lián)邦制國家，特別強(qiáng)調(diào)通過各種制度安排實(shí)現(xiàn)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互制約，以及聯(lián)邦權(quán)力與州權(quán)力的相互制約，以保障公民的權(quán)利不受侵害。隨著積極國家觀的擴(kuò)展，各種治理主體之間的競爭與協(xié)作關(guān)系，特別是協(xié)作關(guān)系得到了強(qiáng)調(diào)。

20世紀(jì)60年代以來，美國建立了大小地方政府同時(shí)并存的權(quán)力結(jié)構(gòu)。一方面，為了增強(qiáng)對公民不同偏好及良好的回應(yīng)性的要求，小的政府機(jī)構(gòu)得以大量建立。這便促使地方政治權(quán)力走向分散化。“這種分散化建立在公民政治參與和地方自治的基礎(chǔ)上，表現(xiàn)在中心城市的鄰里社區(qū)和郊區(qū)未建制地區(qū)，產(chǎn)生了大量的居民自治組織，為本社區(qū)居民爭取自我治理和自我服務(wù)的權(quán)力。”〔14〕另一方面，大量跨縣、跨市或跨市縣的專區(qū)(special district或譯為特別區(qū))得以建立以應(yīng)對資本密集型的、規(guī)模效應(yīng)明顯的、影響面較大的公共問題，彌補(bǔ)了大都市地區(qū)大規(guī)模公共服務(wù)不足的缺陷。這不但使得大量小規(guī)模地方政府得以存在而且促使這些小政府之間進(jìn)行有效的競爭。同時(shí)，地方層面的政府之間的合作發(fā)生得越來越普遍。這種合作既有縱向的合作也有橫向的合作，既有正式的合作也有非正式的合作。合作的形式包括:共同成立一個(gè)委員會、一種互利互助的非正式協(xié)定(消防上的互相支持)、聯(lián)合起來一道購買大家都需要的某些儀器和設(shè)備、設(shè)立政府理事會和地區(qū)規(guī)劃理事會?！?5〕

這種權(quán)力結(jié)構(gòu)從相互制約到競爭與協(xié)作并存的態(tài)勢在上世紀(jì)90年代更加突出:在橫向的政府層面，“美國的政府體制很大程度上依賴權(quán)力的非集中化，在這種體制下，關(guān)系的協(xié)調(diào)是通過同等地位的權(quán)力間的協(xié)作而不是由一個(gè)突出的單一的權(quán)力中心的主宰來實(shí)現(xiàn)的。突出的元素是存在的，但總是受到約束?！薄?6〕在縱向的政府層面，不同層級的地方政府之間和不同地區(qū)的地方政府之間主要是圍繞聯(lián)邦的項(xiàng)目展開合作和協(xié)同乃至競爭的。因?yàn)椤爸挥性谥醒氲脑椭笇?dǎo)下，充分發(fā)揮州和地方的積極力量，互相合作，才能最好地滿足人民的需要和利益。”〔17〕州政府及地方政府的活動在很多時(shí)候得到聯(lián)邦政府的財(cái)政援助，接受這些援助時(shí)，其必須執(zhí)行聯(lián)邦政府制定的政策。這樣，聯(lián)邦政府和州政府及地方政府在聯(lián)邦制度范圍內(nèi)就建立起了以財(cái)政援助為紅線的一種合作關(guān)系。大量依照法律和行政法規(guī)建立的政府理事會和大都市區(qū)規(guī)劃組織的出現(xiàn)是這種協(xié)同關(guān)系組織化和制度化的表現(xiàn)。〔18〕

(二)英國地方治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷

從20世紀(jì)60年代到今天，英國中央政府與地方政府之間的關(guān)系也可以五個(gè)關(guān)鍵詞來闡釋:從“咨詢”(consultation)開始，接著是“合作”(corporatism)，然后是“對峙”(confrontation)、“控制”(control)直至目前的“調(diào)和”(conciliation)?！?9〕中央與地方政府之間的關(guān)系不是行政隸屬關(guān)系而是一種法律關(guān)系，應(yīng)松年把這種關(guān)系稱為不甚時(shí)髦的伙伴關(guān)系。當(dāng)前這種伙伴關(guān)系是通過以下方式建立起來的:“1．建立在議會至上的基礎(chǔ)上的法制統(tǒng)一;2．借助司法體系建立的法律關(guān)系;3．通過中央與地方的分權(quán)影響地方;4．通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式影響地方;5．通過中央派駐地方的代表機(jī)構(gòu)?！薄?0〕

在橫向的政府結(jié)構(gòu)方面，英國政府間的合作成為了一種常態(tài)。由于單一層級的地方政府大量取代了原先管轄范圍較大的郡一級的地方政府，現(xiàn)有地方政府由于財(cái)力太小等方面的原因無法提供讓居民滿意的服務(wù)。單一層級地方政府間為共同提供服務(wù)而進(jìn)行的聯(lián)合與合作成為了必須。當(dāng)今英國地方政府橫向之間的合作主要有四種主要模式:一是組建聯(lián)合理事會。即依照一定的法律手段，由兩個(gè)或兩個(gè)以上議會聯(lián)合起來，在其職權(quán)范圍內(nèi)開展活動和提供服務(wù)。它們根據(jù)政府部長的命令組建，其成員和管理須經(jīng)部長批準(zhǔn)。但它們具有獨(dú)立的財(cái)政，包括運(yùn)用其法定權(quán)利進(jìn)行籌款。如在英國都市地區(qū)，主要設(shè)立了消防和公共交通的聯(lián)合理事會?！?1〕二是組建聯(lián)合委員會。這是指兩個(gè)或兩個(gè)以上地方政府之間在自愿的基礎(chǔ)上組成沒有獨(dú)立地位沒有獨(dú)立人員編制的聯(lián)合體，為聯(lián)合體成員單位的居民提供服務(wù)。三是簽訂行政合同。地方政府之間可以通過簽訂行政合同，共同購買某種服務(wù)或相互之間提供特定服務(wù)從而使資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置、效率得以提升的一種方式。如在消防和重大污染事故處理方面進(jìn)行合作。四是共同參加國際性的機(jī)構(gòu)，在國際的平臺上展開合作。如參加歐洲城市與地區(qū)理事會等自愿性國際聯(lián)合組織，為某一共同目標(biāo)而展開合作。

(三)法國地方治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的趨勢

法國于2003年3月28日通過了《關(guān)于法國國家結(jié)構(gòu)改革的憲法修正案》，對《法蘭西第五共和國憲法》進(jìn)行了修訂，將“從屬性”原則寫入了憲法，厘清了中央與地方權(quán)限的界限，〔22〕限制了中央對地方治理進(jìn)行干涉的權(quán)力。在新憲法下，法國中央政府主要通過制度層面的安排來解決與地方政府關(guān)系的問題。在權(quán)力下放和地方分權(quán)的大背景下，法國的中央政府在行政層面對地方的管控也被限制為了兩種制度安排:一為設(shè)置大區(qū)、省和專區(qū)這些“一般權(quán)限駐外機(jī)構(gòu)”。這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人中大區(qū)長和省長由總理提名、總統(tǒng)任命，專區(qū)長由副省長擔(dān)任。負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)國家在大區(qū)和省的權(quán)力下放事務(wù)，如警務(wù)、農(nóng)業(yè)、公共工程等事務(wù)。二為設(shè)置隸屬于中央各部門的派駐機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)被稱為“專門權(quán)限派駐機(jī)構(gòu)”?！?3〕為了更好地實(shí)現(xiàn)集權(quán)下的分權(quán)，在尊重中央集權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)地方自治和地方治理，法國中央政府對地方自治的監(jiān)督可以分為對地方自治機(jī)關(guān)和人員的監(jiān)督，以及對地方自治行政行為的監(jiān)督兩個(gè)方面?！?4〕前一種監(jiān)督方式分為對自治機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和對行為的監(jiān)督兩個(gè)方面，而后一種監(jiān)督主要通過行政訴訟方式?！?5〕隨著治理的深入，后一種方式逐漸在地方政府的監(jiān)督中占主導(dǎo)地位，地方治理的權(quán)限受到了最大程度的保護(hù)。與此同時(shí)，中央政府轉(zhuǎn)變了理念，開始尋求柔性的方式來處理中央與地方之間的關(guān)系，主要有調(diào)整財(cái)政制度安排、建立國家代表協(xié)調(diào)制度、與地方自治團(tuán)體訂立合同以及倡導(dǎo)共同行動?！?6〕

如上所述，地方自治團(tuán)體和中央在地方的職能部門，兩者作為地方治理主體的權(quán)限得到了明確。在此前提下，法國各級地方政府基于想要獲得歐盟的相關(guān)政策和財(cái)政支持的原因，便在同級地方政府(權(quán)力機(jī)構(gòu))之間、跨級地方政府之間展開了廣泛的合作。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)層次:

第一，在同一級別地方自治團(tuán)體(權(quán)力機(jī)構(gòu))之間的聯(lián)合與合作。在市鎮(zhèn)層級，由于法國小市鎮(zhèn)在數(shù)量上占據(jù)絕大多數(shù)，大小市鎮(zhèn)在各種能力方面存在巨大的差異。“這種結(jié)構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重的行政問題，小市鎮(zhèn)由于人力資源不足不能執(zhí)行市鎮(zhèn)的職務(wù)，無法利用現(xiàn)代的科學(xué)和技術(shù)成就。大市鎮(zhèn)由于力量雄厚，在經(jīng)濟(jì)生活和社會生活上已和周圍小市鎮(zhèn)打成一片，而行政上依然奮力，不能執(zhí)行一個(gè)一致的政策。為了補(bǔ)救這種缺點(diǎn)，法國政府制定市鎮(zhèn)合并和市鎮(zhèn)聯(lián)合法律，鼓勵(lì)市鎮(zhèn)組成較大的集體，以適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要?！薄?7〕市鎮(zhèn)合并又分為簡單的合并和聯(lián)盟式的合并兩種方式。市鎮(zhèn)聯(lián)合則主要有四種形式，包括:為共同執(zhí)行一種或多種公務(wù)而建立市政聯(lián)合會、為解決鄉(xiāng)區(qū)市鎮(zhèn)聯(lián)合而建立市鎮(zhèn)聯(lián)合區(qū)、為解決大城市及其郊區(qū)市鎮(zhèn)的聯(lián)合問題而建立城市共同體、為解決市鎮(zhèn)中新形成的居民聚居地之間合作而建立新居民聯(lián)合體。這樣在市鎮(zhèn)層級，完成了地方自治團(tuán)體(權(quán)力機(jī)構(gòu))之間的一種聯(lián)合。在省的層級，省際聯(lián)合和合作主要采取了省際會議、省際協(xié)議、混合聯(lián)合會三種方式?！?8〕在大區(qū)的層級，主要是兩個(gè)或兩個(gè)以上的大區(qū)在其職權(quán)范圍內(nèi)，簽訂區(qū)際協(xié)定或組建由理事會管理的共同利益機(jī)構(gòu)。

第二，在不同級別的地方自治團(tuán)體(權(quán)力機(jī)構(gòu))之間的聯(lián)合與合作。不同級別行政法人的組合，最主要的是混合聯(lián)合體，他們“具有法人資格，具有獨(dú)立的法律地位和獨(dú)立的財(cái)政地位，并受省長或大區(qū)長的監(jiān)督?！薄?9〕

三、西方地方治理權(quán)利結(jié)構(gòu):從有限的公民參與到深度的公民參與

(一)美國地方治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷

美國憲法修正規(guī)定了公民的基本權(quán)利，并通過各種制度安排一定程度上保障了公民的參與權(quán)利。隨著陽光政府、協(xié)商民主等理念的踐行，公民的參與意識得到提高，參與權(quán)逐漸成為重要公民權(quán)利體系中的重要權(quán)利。

隨著公民參與的日益制度化，美國的地方治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。對此王旭教授和羅思東教授對這一時(shí)期美國的城市治理結(jié)構(gòu)展開了分析。他們以公民參與程度為標(biāo)準(zhǔn)將戰(zhàn)后美國城市治理的發(fā)展以60年代約翰遜總統(tǒng)下臺、尼克松總統(tǒng)上臺為界分成了兩個(gè)階段?！扒耙粋€(gè)階段從1949年的聯(lián)邦住房法開始，到60年代約翰遜總統(tǒng)任期為止，聯(lián)邦政府通過和實(shí)施了城市更新、向貧困宣戰(zhàn)、偉大社會和模范城市計(jì)劃等大型的分類援助法案。這些法案在實(shí)施過程中，表現(xiàn)出傳統(tǒng)城市治理的特點(diǎn)。就是自上而下，以政府為主導(dǎo)和中心，強(qiáng)調(diào)各級政府之間和官僚機(jī)構(gòu)之間的配合協(xié)作?！薄?0〕在這一階段公民的參與程度非常低，援助項(xiàng)目受原有官僚系統(tǒng)及相關(guān)利益集團(tuán)的掣肘也大多未能實(shí)現(xiàn)設(shè)立的建設(shè)目標(biāo)，城市中心的各種問題依舊嚴(yán)重。后一個(gè)階段，公民的參與熱情被全面調(diào)動。尼克松總統(tǒng)上臺后大力推行新聯(lián)邦主義，通過聯(lián)邦立法的方式構(gòu)建了實(shí)實(shí)在在的公民參與機(jī)制，而且將財(cái)政資助的力度和民眾參與程度及組織化程度相掛鉤。

與傳統(tǒng)的公眾參與相比，新的公民參與方式有很大的不同:一方面，公民進(jìn)入了公共項(xiàng)目的實(shí)際管理過程，即參與了政策制定的同時(shí)也要參與政策的實(shí)際操作;另一方面，低收入階級的市民也進(jìn)入到了參與過程，參與政策過程中的公民的范圍也擴(kuò)大了?！?1〕

這兩種參與方式尤其是前一種要求高度的組織化。為爭取聯(lián)邦的資金使社區(qū)走出困境，中上層收入的居民建立了大量封閉式的社區(qū)治理主體——居住區(qū)協(xié)會，而低收入居民則建立了眾多開放式的社區(qū)治理主體——社區(qū)發(fā)展公司?！?2〕這兩種準(zhǔn)政府鄰里組織與城市政府及商業(yè)機(jī)構(gòu)共同成為地方治理的主體，城市治理結(jié)構(gòu)得以徹底轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變與奧斯特羅姆夫婦的觀察不謀而合，他們發(fā)現(xiàn)“人們通過地方政府機(jī)構(gòu)解決問題和獲取各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的方法需要涉及不同層級的政府、大量的志愿性組織、利益集團(tuán)和私營組織?！薄?3〕公民參與權(quán)又通過這些組織得以重新組合和放大，參與權(quán)的地位進(jìn)一步得以提高。

(二)英國地方治理權(quán)利結(jié)構(gòu)的變遷

英國在治理的過程中，由于民眾的參與方式不斷擴(kuò)展和參與程度不斷深入，參與權(quán)被逐步重視起來。1997年布萊爾政府上臺后地方民主重新得到了加強(qiáng)。2000年倫敦市長首次由公民直接選舉產(chǎn)生。公民參與地方治理的方式和程度得到了進(jìn)一步擴(kuò)展和深化。

當(dāng)前英國征求公民意見的方式有:公民評審委員會、中心小組∕調(diào)查小組∕公民會議、協(xié)商性民意調(diào)查。公民直接參與決策的方式有:參加公民小組、社區(qū)∕用戶集團(tuán)論壇、地方公民表決。提高公民的監(jiān)督檢查作用的方式有:質(zhì)詢小組∕公眾檢查委員會——居民委員會、直接服務(wù)檢查委員會。使當(dāng)局對外開放的方式有:地方議會會議上的公眾質(zhì)詢時(shí)間、議會委員會增選、試行可選擇的開會時(shí)間和地點(diǎn)、地方議會決策的轉(zhuǎn)移∕地方化。〔34〕

(三)法國地方治理權(quán)利結(jié)構(gòu)的特征

法國的政治體制改革以及地方治理結(jié)構(gòu)的變革實(shí)際上都是緊緊圍繞著公民參與權(quán)利的保障和發(fā)展來開展的。經(jīng)過多年的發(fā)展，法國地方民眾參與地方治理的途徑拓展為了三種，包括:通過選舉地方自治體議會及地方政府首腦來間接參與地方治理，通過參與非政府組織與權(quán)力機(jī)構(gòu)共同治理以及通過“公共調(diào)查”和“公民復(fù)決”來直接參與到地方治理過程。〔35〕

總之，地方治理的優(yōu)化是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。許多西方國家在地方治理實(shí)踐過程中形成了治理方式的法治化、治理主體結(jié)構(gòu)的多元多中心化、治理內(nèi)容結(jié)構(gòu)的權(quán)利—權(quán)力互動化等良性結(jié)構(gòu)。此結(jié)構(gòu)之所以適應(yīng)西方現(xiàn)代化要求并不斷擴(kuò)展，來源于其憲法治理、工具理性、權(quán)力分享等治理理念的共識。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)情況，我國應(yīng)當(dāng)對地方治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，逐步建立一個(gè)由以執(zhí)政黨和政府為連接中心的主體結(jié)構(gòu)、以憲法為中心的法治治理方式結(jié)構(gòu)和以權(quán)利為主軸的內(nèi)容結(jié)構(gòu)三部分構(gòu)成的立體的地方治理結(jié)構(gòu)。

注釋:

〔1〕這些治理挑戰(zhàn)包括，如無計(jì)劃的發(fā)展、不充足的資源基礎(chǔ)、缺乏管理能力和專業(yè)技能、在共同問題上缺乏一致行動、責(zé)任混亂、種族隔離與社會隔離、財(cái)政不均、財(cái)政剝削。詳見〔美〕文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京:北京大學(xué)出版社，2004年，第65－68頁。

〔2〕〔7〕〔13〕中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組編著:《外國非政府組織概況》，北京:時(shí)事出版社，2010年，第28、62、82 頁。

〔3〕所謂棕色地帶是指被廢棄的、閑置的或未得到充分利用的工業(yè)和商業(yè)設(shè)施的所在地。由于這些設(shè)施已存在嚴(yán)重的或潛在的環(huán)境污染，這些地帶變得難以利用或再開發(fā)。

〔4〕〔美〕蓋伊·彼得斯:《美國的公共政策——承諾與執(zhí)行》，顧麗梅、姚建華等譯，上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第74頁。

〔5〕〔6〕〔19〕〔21〕〔34〕〔英〕戴維·威爾遜、克里斯·蓋姆:《英國地方政府》，張勇、胡建奇、王慶兵、尹春吉、閉恩高譯，北京:北京大學(xué)出版社，2009 年，第24、74、183、88、404 －405 頁。

〔8〕混合經(jīng)濟(jì)體和特許經(jīng)營為法國改善公共服務(wù)水平，解決其中存在的效率低下、成本過高、管理不善等問題提供了有效途徑。但值得指出的是，法國排斥私人利益聯(lián)合的傳統(tǒng)仍然存在，而這個(gè)“有組織的地方私人利益集團(tuán)法律上合法性弱的問題，限制了公私伙伴關(guān)系的有效性?！逼查_公私合作本身難以克服的責(zé)任性、公平性等問題，目前法國的公私合作中，還有兩個(gè)主要問題影響了這種治理機(jī)制的充分發(fā)揮。一是對象選擇中競爭的不充分。相比于英國，法國地方政府對無論是混合經(jīng)濟(jì)體還是特許經(jīng)營中私人伙伴的選擇，都擁有較大的權(quán)力，因而其競爭性更弱一些;在整個(gè)公私伙伴關(guān)系中，政府是擁有絕對主導(dǎo)權(quán)的一方。二是新的壟斷產(chǎn)生。私人企業(yè)滲透到地方政治，已經(jīng)體現(xiàn)出集中化趨勢。比如許多城市為了克服自身組織上和財(cái)政上的缺陷，將一些公共服務(wù)外包給私人部門，而某些高度專門化、集中化的大型企業(yè)由此負(fù)責(zé)提供大多數(shù)城市中某類公共服務(wù)，它們決定著向買方(地方政府)提供什么樣的公共服務(wù)，這就產(chǎn)生了新的壟斷。詳見郁建興、樓蘇萍:《近20年來法國地方治理體系變革與新治理結(jié)構(gòu)》，《學(xué)術(shù)研究》2006年第1期，第80頁。

〔9〕法國城市公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營制度的歷史十分悠久，形成了一種特征鮮明的法國公用事業(yè)特許經(jīng)營模式，其基本特點(diǎn)是:設(shè)施公有;以合同形式規(guī)定雙方權(quán)益;政府對其擁有監(jiān)督權(quán);企業(yè)擁有開發(fā)權(quán);政府保留對價(jià)格的干預(yù)以及單方中止合同的權(quán)力。

〔10〕吳自斌:《法國地方治理的變遷及其啟示》，《江蘇社會科學(xué)》2010年第4期，第125頁。

〔11〕但是法國地方政府與企業(yè)之間關(guān)系的不對稱，限制了公私伙伴關(guān)系的有效性，“英雄式”的公共政策制定模式也影響了政府與第三部門的合作。政府是政策的創(chuàng)制者、主角，社會團(tuán)體的參與是有限的，“市政府通過控制財(cái)政資源和政治資源，擁有足夠的能力將他們的偏好加于第三部門，而市民社會幾乎喪失了對抗能力?！庇需b于此，在2001年，法國政府與第三部門代表簽署了一項(xiàng)被稱之為“國家—協(xié)會憲章”(State Association Charter)的協(xié)議，目的在于:一是通過更廣泛的公民參與促進(jìn)民主發(fā)展;二是幫助團(tuán)結(jié)社會的建立，從而避免“從市場經(jīng)濟(jì)淪落到市場社會”。這或可視為法國第三部門發(fā)展的新起點(diǎn)。詳見郁建興、樓蘇萍:《近20年來法國地方治理體系變革與新治理結(jié)構(gòu)》，《學(xué)術(shù)研究》2006年第1期。

〔12〕對法國地方政府與第三部門關(guān)系，郁建興、樓蘇萍對“格勒諾布爾”模式和地方商業(yè)委員會進(jìn)行了評析，詳見郁建興、樓蘇萍:《近20年來法國地方治理體系變革與新治理結(jié)構(gòu)》，《學(xué)術(shù)研究》2006年第1期。

〔14〕〔30〕王旭、羅思東:《美國新城市化時(shí)期的地方政府——區(qū)域統(tǒng)籌與地方自治的博弈》，廈門:廈門大學(xué)出版社，2010年，第203－204、225頁。

〔15〕〔16〕〔33〕〔美〕文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京:北京大學(xué)出版社，2004年，中文版序，第14、15、212頁。

〔17〕王名揚(yáng):《美國行政法》(上)，北京:中國法制出版社，2005年，第84頁。

〔18〕1966年《模范城市與大都市發(fā)展法》第204條規(guī)定，凡擬獲得聯(lián)邦貸款或援助的地區(qū)，都應(yīng)有一個(gè)區(qū)域性的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行大都市區(qū)規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃?！墩g合作法》第4篇要求行政部門建立制度規(guī)章，來對聯(lián)邦援助項(xiàng)目的實(shí)施細(xì)則與評估、總結(jié)進(jìn)行管理，以使這些項(xiàng)目對地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生顯著的影響。

〔20〕應(yīng)松年:《四國行政法》，北京:中國政法大學(xué)出版社，2005年，第32頁。

〔22〕《法蘭西第五共和國憲法》第七十二條第二款規(guī)定:“在其層級能得到最好實(shí)施的全部權(quán)限，由領(lǐng)土單位負(fù)責(zé)做出決定?！边@一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“地方”先于“中央”的原則，地方成為了治理的重心。

〔23〕任進(jìn):《比較地方政府與制度》，北京:北京大學(xué)出版社，2008年，第74頁。

〔24〕〔27〕王名揚(yáng):《法國行政法》，北京:北京大學(xué)出版社，2007年，第36、77頁。

〔25〕根據(jù)王名揚(yáng)的總結(jié)，法國國家對地方團(tuán)體的監(jiān)督可以分為對機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和對行為的監(jiān)督兩個(gè)方面，對機(jī)構(gòu)的監(jiān)督包括對地方團(tuán)體議決機(jī)關(guān)的解散、停止活動，以及對地方團(tuán)體執(zhí)行機(jī)關(guān)的撤職和停職。法國是一個(gè)中央集權(quán)的國家，國家對地方團(tuán)體自治行政的監(jiān)督權(quán)比較大。行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)是省長、部長和部長會議。地方團(tuán)體的很多行為，需要省長或中央政府的批準(zhǔn)才能生效。監(jiān)督的原則主要有:事后監(jiān)督、合法性監(jiān)督和同意的監(jiān)督。詳見王名揚(yáng):《法國行政法》，北京:北京大學(xué)出版社，2007年，第96頁。

〔26〕就法國中央政府與地方自治體的關(guān)系，郁建興和金蕾有著很好的總結(jié)。他們認(rèn)為法國中央處理與市鎮(zhèn)的關(guān)系方式有協(xié)調(diào)、合同、共同行動。詳見郁建興、金蕾:《法國地方治理體系中的中央與市鎮(zhèn)的關(guān)系》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2005年第6期。

〔28〕省際聯(lián)合的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如市鎮(zhèn)聯(lián)合。由于大區(qū)行政的發(fā)展，省際聯(lián)合的作用正在減少。具體內(nèi)容參考王名揚(yáng):《法國行政法》，北京:北京大學(xué)出版社，2007年，第85－86頁。

〔29〕任進(jìn):《比較地方政府與制度》，北京:北京大學(xué)出版社，2008年，第85頁。

〔31〕約翰·克萊頓·托馬斯:《公共決策中的公民參與》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2005年，第4頁。轉(zhuǎn)引自王旭、羅思東:《美國新城市化時(shí)期的地方政府——區(qū)域統(tǒng)籌與地方自治的博弈》，廈門:廈門大學(xué)出版社，2010年，第228頁。

〔32〕對這兩類準(zhǔn)政府組織的形成及工作原理的論述詳見王旭、羅思東:《美國新城市化時(shí)期的地方政府——區(qū)域統(tǒng)籌與地方自治的博弈》，廈門:廈門大學(xué)出版社，2010年，第228－239頁。

〔35〕對“公共調(diào)查”和“公民復(fù)決”的具體運(yùn)行方式可以參考吳自斌:《法國地方治理的變遷及其啟示》，《江蘇社會科學(xué)》2010年第4期，第126－127頁;郁建興、樓蘇萍:《近20年來法國地方治理體系變革與新治理結(jié)構(gòu)》，《學(xué)術(shù)研究》2006年第1期，第81－82頁。