建立縣轄市，創(chuàng)新城鎮(zhèn)治理模式

○ 姚中秋，張 林

(1．北京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)高等研究院，北京 100191;2．天則經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100062)

一、兩類被抑制的城市

過去三十多年中，中國有兩種不同性質(zhì)的城鎮(zhèn)化過程同時(shí)展開:

第一種是行政性城市化過程，也即，政府通過法定程序新設(shè)建制市。這包括設(shè)立重慶這樣的中央直轄市、縣整體改制為縣級(jí)建制市，以及數(shù)量相當(dāng)多的通過“地市合一”形成的地級(jí)市。到2011年，全國有657個(gè)建制市〔1〕。

第二種是事實(shí)性城鎮(zhèn)化過程，由此形成大量沒有“市”的建制的大鎮(zhèn)。在一些地方，人口、資源、工商業(yè)高度聚集，已完全具有城市的質(zhì)料，國家卻沒有給予其建制市的法律、政治地位，因而也就不是一個(gè)完整的城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，全國共有建制鎮(zhèn)19699個(gè)，其中鎮(zhèn)區(qū)人口在10萬以上的有192個(gè)，6萬到10萬之間的，更達(dá)到388個(gè)〔2〕。這些發(fā)達(dá)的“鎮(zhèn)”其實(shí)已接近設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，但始終是鎮(zhèn)的建制。

事實(shí)性城鎮(zhèn)化的發(fā)展大約經(jīng)歷兩個(gè)階段，形成了兩大類型的事實(shí)性城鎮(zhèn)。

事實(shí)性城鎮(zhèn)的第一種類型，是從上世紀(jì)70年代末開始，伴隨著農(nóng)村工業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程形成的工商業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。在西方，工商業(yè)一直在城市中展開，而中國的城鎮(zhèn)化則在很大程度上是從鄉(xiāng)村社會(huì)演化出來，這是中國與西方城鎮(zhèn)化的一個(gè)很大不同點(diǎn)。相比西方，中國農(nóng)民更具有發(fā)展工商業(yè)的頭腦和動(dòng)機(jī)，且中國沒有城鄉(xiāng)身份的區(qū)隔制度，故明清時(shí)代的工商業(yè)，乃至現(xiàn)代工商業(yè)，主體是仍與農(nóng)村保持緊密聯(lián)系的農(nóng)民，且經(jīng)常涌現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)，從而形成了大量的市鎮(zhèn)，介于城鄉(xiāng)之間，是工商業(yè)的中心區(qū)域。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制試圖實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)在城鄉(xiāng)之間的嚴(yán)格分離，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)形態(tài)遭到嚴(yán)重破壞，普遍衰落。但70年代后期開始，農(nóng)民再度得以進(jìn)入工商業(yè)，工業(yè)再度從鄉(xiāng)村興起，推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)化、商貿(mào)化。小城鎮(zhèn)經(jīng)歷一次復(fù)興，從此出現(xiàn)“自發(fā)性城鎮(zhèn)化”。由此便涌現(xiàn)出現(xiàn)了大量工商業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工業(yè)化由國家計(jì)劃、在中型以上城市展開;過去三十多年來的再度工業(yè)化卻在鄉(xiāng)村展開，集中于工商業(yè)大鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)。大量工業(yè)生產(chǎn)能力和與之相關(guān)的人口聚集于這類大鎮(zhèn)。

事實(shí)性城鎮(zhèn)的第二種類型，是90年代中期以來大城市向外擴(kuò)展形成的郊區(qū)市鎮(zhèn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國的城鄉(xiāng)嚴(yán)格分割。80年代，大城市的工業(yè)外溢到周邊的鄉(xiāng)村，推動(dòng)了一些工商業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)的形成。但在這之后，住房市場化改革推動(dòng)了房地產(chǎn)市場興起，伴隨著房價(jià)上漲，大城市人口開始外溢，出現(xiàn)“郊區(qū)化”現(xiàn)象。郊區(qū)出現(xiàn)了若干分散大城市人口的集中居住區(qū)，這就是郊區(qū)市鎮(zhèn)。不過，這種郊區(qū)市鎮(zhèn)通常是由郊區(qū)的村、鎮(zhèn)自行興建的，集中于所謂“小產(chǎn)權(quán)房”區(qū)域。

這些郊區(qū)市鎮(zhèn)與城區(qū)中心有一定距離，因而房價(jià)較低;但又與中心城區(qū)保持較緊密的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)聯(lián)系，并為居民提供較完善的生活條件。因而在過去十幾年間，在大城市周邊迅速擴(kuò)張。

比如，在北京以東，形成了宋莊這樣的特色文化市鎮(zhèn):藝術(shù)家自發(fā)入駐宋莊村，村委抓住機(jī)會(huì)，為藝術(shù)家提供便利，促成藝術(shù)產(chǎn)業(yè)在整個(gè)宋莊鎮(zhèn)各村內(nèi)聚集，如今已是一個(gè)人口規(guī)模超過10萬的市鎮(zhèn)。

由此往東，是河北三河市的燕郊鎮(zhèn)，更是郊區(qū)市鎮(zhèn)的典型:無力在京購買住房的中產(chǎn)階級(jí)，集中到燕郊居住，形成了在河北生活、往返北京工作的特殊社會(huì)生態(tài)。據(jù)燕郊高新區(qū)統(tǒng)計(jì)，2013年末，燕郊轄區(qū)區(qū)域內(nèi)總?cè)丝谶_(dá)80萬人，其中，城鎮(zhèn)常住人口45萬人，另有流動(dòng)人口25萬人〔3〕，而在2011年，燕郊的轄區(qū)內(nèi)人口約有44．7萬。由此也可見郊區(qū)市鎮(zhèn)的發(fā)展與集聚速度之快。

隨著大城市人口向外分散、也即城市郊區(qū)化的內(nèi)在趨勢，可以預(yù)計(jì)，只要中國的城市化過程沒有大的曲折，未來大城市、甚至中等城市周邊這類郊區(qū)市鎮(zhèn)的數(shù)量將不斷持續(xù)增加。

以上兩種事實(shí)性城鎮(zhèn)，性質(zhì)不同，但后文統(tǒng)稱“大鎮(zhèn)”。

二、大鎮(zhèn)的最佳出路:改制縣轄市

大鎮(zhèn)代表著中國自上而下的事實(shí)性城鎮(zhèn)化的發(fā)展結(jié)果，但大鎮(zhèn)的正常發(fā)展始終面臨嚴(yán)重的制度瓶頸:即在建制上，它們始終是鎮(zhèn)，被固定在縣政府的治理框架中。由于這一制度約束，這些市鎮(zhèn)無法完成管理制度上的城市化，導(dǎo)致其無法如城市那樣治理，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)升級(jí)發(fā)展也受到阻礙。對(duì)此，這些鎮(zhèn)的政府、民眾有深切感受，學(xué)界也有大量研究，比如關(guān)于溫州蒼南縣龍港鎮(zhèn)，多次試圖突圍而不果〔4〕。那么，如何讓這些大鎮(zhèn)健康發(fā)展?本文認(rèn)為，最可行、也最健全的方案是，大鎮(zhèn)改制為建制市，而仍由縣政府管理，故稱為縣轄市。

2014年7月，國家發(fā)改委等11部委印發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》，提及新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的五項(xiàng)任務(wù)，其中第四項(xiàng)是:“建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作”。

這一條是唯一與設(shè)市相關(guān)的任務(wù)。據(jù)此，各地上報(bào)數(shù)十個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行綜合試點(diǎn)，不過，年底確定的62個(gè)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)中，只有浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)和吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩個(gè)鎮(zhèn)列入首批鎮(zhèn)改市試點(diǎn)名單〔5〕，數(shù)量頗少，令人遺憾。但至少已邁出突破性一步，即在縣以下設(shè)建制市已經(jīng)有了可能性。

事實(shí)上，用縣轄市的管理方式，即用面來管理點(diǎn)必然優(yōu)于政府設(shè)市“以點(diǎn)管面”。為了發(fā)展大鎮(zhèn)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政管理的關(guān)系理順也必須如此。關(guān)于“鎮(zhèn)改市”，并非沒有其他方案。但若加以對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)改制為縣轄市最為可行，也最佳。

在目前的建制市中，行政級(jí)別最低的是縣級(jí)市。從80年代開始到1997年，全國共設(shè)立縣級(jí)市360個(gè)左右〔6〕。這成為設(shè)市的一個(gè)主要通道。1997年，國家暫停“縣改市”進(jìn)程，基層城市化的主要方式是“縣改區(qū)”:縣整體納入地級(jí)市或直轄市、副省級(jí)市的城區(qū)，相應(yīng)地，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)紛紛改為街道辦事處。

不過，從理論上看，這兩種做法都不甚合理:忽略了縣域社會(huì)形態(tài)與市域在性質(zhì)上的區(qū)別。已實(shí)行兩千多年的“省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”各級(jí)政府管轄的區(qū)域均為廣域行政區(qū)，主要從政治和司法兩方面管理廣泛而分散的基層社會(huì)和人口，政府功能主要是征稅與維持治安，其它功能很少。這種政府，我們可稱之為“政治司法控制型政府”，旨在確保國家對(duì)地方和民眾的政治統(tǒng)治。

與此不同，市是點(diǎn)狀行政區(qū)，在狹小區(qū)域內(nèi)聚集大量人口，工商業(yè)高度發(fā)達(dá)，資源快速流動(dòng)，頻繁交易。城市政府為擁擠的城市區(qū)提供公共服務(wù)，管理流動(dòng)性較高的人口，協(xié)調(diào)快速變動(dòng)的工商業(yè)活動(dòng)。市政府的職能必然大不同于省、縣政府，我們稱之為“經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織型政府”。

但縣整體改市和縣改區(qū)，顯然忽略了這一重大區(qū)別，即將政治控制與經(jīng)濟(jì)管理混為一談。因此，縣級(jí)市始終不是名副其實(shí)的城市，就其從事政治控制的政府而言，其實(shí)仍然只是“縣政府”，無法從事相當(dāng)于市的經(jīng)濟(jì)管理職能?！翱h改區(qū)”的問題與此類似:這個(gè)“區(qū)”顯然不同于城區(qū)，人口和資源的集中度很低。就此而言，當(dāng)初停止設(shè)立縣級(jí)市的決策是正確的，后來縣改區(qū)的政策是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

那么，大鎮(zhèn)如何改市、設(shè)市?本文認(rèn)為，設(shè)立縣轄市(或者鎮(zhèn)級(jí)市)，最為可行，也最為合乎社會(huì)治理之理。

將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣改為市或區(qū)的問題在于，把人口和資源高度分散的大塊農(nóng)村區(qū)域劃入城區(qū)，這樣就與管理高度集中的經(jīng)濟(jì)形態(tài)產(chǎn)生了矛盾?！版?zhèn)改市”的優(yōu)點(diǎn)恰恰在于，瞄準(zhǔn)真正的既成城市區(qū)域，瞄準(zhǔn)那些人口與資源已經(jīng)高度集中、從而確實(shí)已呈現(xiàn)城市型經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)形態(tài)的鎮(zhèn)區(qū)，通過制度變革，讓其按照真正的城市運(yùn)作，同時(shí)又為了避免改制后的鎮(zhèn)脫離縣政府的政治控制，可以以縣轄市的方法將其納入融合。

關(guān)于大鎮(zhèn)的出路，還有另一種設(shè)想:在原縣域中切塊、分離，成立一個(gè)獨(dú)立的縣級(jí)市。但這樣一來，鎮(zhèn)所在的縣將喪失主要財(cái)源，它不會(huì)支持改革。且抽空縣的財(cái)源，也不利于城鄉(xiāng)一體化。相比之下，設(shè)立縣轄市的方案更優(yōu):可以有效地化解縣對(duì)鎮(zhèn)改市的抵觸情緒，且給縣政府保留充足財(cái)源，用于城鄉(xiāng)一體化。

目前，國家已啟動(dòng)一南一北兩個(gè)鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)改市”綜合試點(diǎn)。我們建議:

第一，這兩個(gè)鎮(zhèn)明確設(shè)立縣轄市，并責(zé)令其積極探索其與縣之間合理配置管理權(quán)限、財(cái)政資源，探索與縣政府不同的、適應(yīng)城市的社會(huì)治理新模式。

第二，在這兩個(gè)鎮(zhèn)綜合試點(diǎn)初步展開后，于2016年前后，盡快擴(kuò)大試點(diǎn)范圍:每省確定2到5個(gè)大鎮(zhèn)展開試點(diǎn)，條件可有差別，可建立不同的社會(huì)治理模式，以便觀察其效果。

第三，在這些試點(diǎn)基礎(chǔ)上，于2017年前后，修訂相關(guān)法規(guī)，建立常態(tài)化的“鎮(zhèn)改市”機(jī)制。也即，確定鎮(zhèn)改為縣轄市的標(biāo)準(zhǔn)，凡達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)者，即可由該鎮(zhèn)向地方政府和中央相關(guān)部門申請(qǐng)改制為市。

目前，很多人批評(píng)，中國的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，就在于全國有近200個(gè)大鎮(zhèn)，其鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模超過10萬人，卻無法成為真正的城市。如果在五年之內(nèi)，這些鎮(zhèn)陸續(xù)改設(shè)為縣轄市，就可以極大地優(yōu)化中國城市的規(guī)模結(jié)構(gòu)。并在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

三、縣轄市:在城鄉(xiāng)之間

過去三十多年間，中國城鎮(zhèn)化總體上呈現(xiàn)為“大城市化”傾向:特大城市、大城市人口迅速增長，小城市人口增長緩慢。長此以往，中國城市人口規(guī)模結(jié)構(gòu)有可能從正常的“金字塔”形轉(zhuǎn)為畸形的“倒金字塔”。這樣的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不利于“人的城鎮(zhèn)化”。

城鎮(zhèn)化的含義本是農(nóng)民戶籍人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，而大城市的進(jìn)入成本甚高，是農(nóng)民無從承擔(dān)的。繼續(xù)沿用大城市化模式，不利于人的城鎮(zhèn)化。

從人的城鎮(zhèn)化視角來看，必須發(fā)展小城鎮(zhèn)?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014－2020)》提出，“努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”，為此，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”。大鎮(zhèn)在這一點(diǎn)上最為要緊，因?yàn)檫@里本來就聚集了大量從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村戶籍人口，即農(nóng)民工。能否落實(shí)他們成為真正的市民對(duì)中國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是一個(gè)最好的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

但是，目前的建制鎮(zhèn)，由于缺乏城市發(fā)展條件，公共服務(wù)能力低下，對(duì)農(nóng)村戶籍人口缺乏吸引力。要讓中小城市吸納更多人口，就不能不增加其公共服務(wù)供應(yīng)能力。目前的鎮(zhèn)建制不利于那些已工業(yè)化的大鎮(zhèn)推進(jìn)人的城市化，大鎮(zhèn)改制為縣轄市，按照城市運(yùn)作，必定增加其對(duì)農(nóng)業(yè)人口的吸引力。

縣轄市也能溝通城鄉(xiāng)，從而成為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重要載體。

中國是一個(gè)大國，農(nóng)業(yè)在中國將始終具有重要地位，即便其產(chǎn)值比重繼續(xù)下降;鄉(xiāng)村作為有別于城市的社會(huì)、文化生活樣態(tài)，對(duì)于中國保持自身文明的多樣和生命力，具有重要意義。簡而言之，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村將在中國始終占有重要地位。但另一方面，人口的城鎮(zhèn)化也是大勢所趨。

那么，如何平衡這兩者?換言之，如何在城鎮(zhèn)化過程中保留鄉(xiāng)村?

設(shè)立縣轄市亦是最好的選擇:縣轄市不再是公共品匱乏的鎮(zhèn)，而是城市，擁有城市的各種便利，但它們畢竟貼近鄉(xiāng)村?？梢栽O(shè)想，未來可能有一定數(shù)量的人口，工作在鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)部門，但居住于縣轄市?？h轄市可以成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的節(jié)點(diǎn)。在縣轄市，城市和鄉(xiāng)村可融為一體。同樣重要的是，縣轄市有助于中國傳統(tǒng)文化的傳承?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014－2020)》提出城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想:“文化傳承，彰顯特色。根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實(shí)際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式?！?/p>

但很顯然，在大城市，這種文化特色很難體現(xiàn)出來。只有在貼近鄉(xiāng)村的縣轄市，才最容易體現(xiàn)出來。設(shè)立大量縣轄市，將大量人口聚集于小城鎮(zhèn)，可避免大城市造成的文化洪災(zāi)淹沒中國文化，從而令中國文化在現(xiàn)代化過程中實(shí)現(xiàn)新生轉(zhuǎn)進(jìn)，而不是完全喪失自主性。處在全球化過程中的大城市、超大城市注定了難有文化特色，這一點(diǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)完全表現(xiàn)出來。鄉(xiāng)村的衰敗也不可避免。那么，唯一能夠維系中國文化之本的載體就是小城鎮(zhèn)。

總之，要想“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，要讓中國文化傳承下去，就需要發(fā)展小城鎮(zhèn)，而縣轄市是重中之重。

四、縣轄市:撬動(dòng)市制重構(gòu)

設(shè)立縣轄市，有助于啟動(dòng)市制重構(gòu)，進(jìn)而重構(gòu)政府架構(gòu)。

中國目前已有半數(shù)人口居住在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化率還將進(jìn)一步提高:按照《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。這將是中國歷史上一次革命性變化:此前，多數(shù)人口居住在鄉(xiāng)村，而此后，多數(shù)人口居住在城鎮(zhèn)。為此，不能不高度重視城市建制。需要展開一輪地方行政制度大改革，其核心是構(gòu)建合理的市制。

傳統(tǒng)郡縣、省縣制是從政治和法律上統(tǒng)治廣域行政區(qū)內(nèi)民眾的體制。宋代以后，市鎮(zhèn)發(fā)展，但基本政府架構(gòu)沒有調(diào)整。這一調(diào)整發(fā)生在清末、民國時(shí)代，國家于省之外設(shè)市，大鎮(zhèn)也設(shè)市;且各級(jí)建制市的社會(huì)治理模式不同于省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更多地強(qiáng)調(diào)自治，這一點(diǎn)恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的特征，行政命令適用于政治但不適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

隨后實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了市制的退化，尤其是管理者觀念的退化。這一點(diǎn)，清楚表現(xiàn)在地市合一、縣域整體改市的制度變革過程中。中國需要城鎮(zhèn)化，但決策者沒有注意到治理廣域行政區(qū)的政治控制型政府，與管理點(diǎn)狀行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織型政府之間的區(qū)別。結(jié)果，目前的地、縣兩級(jí)市都很難說是嚴(yán)格意義上的城市，既無法有效地治理城區(qū)、又忽略或者扭曲鄉(xiāng)村治理。

建立良好市制的關(guān)鍵，就在于兩種類型政府之分流:一類是管理廣域行政區(qū)、承擔(dān)政治與法律控制職能的政府，也即省、縣政府;另一類是管理點(diǎn)狀行政區(qū)，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能的政府，也即市政府。

在縣以下設(shè)立縣轄市，可自下而上地推動(dòng)這一變革。

縣以下設(shè)立若干縣轄市，縣內(nèi)人口、資源、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多集中于此?？h城所在的鎮(zhèn)，通常都是強(qiáng)鎮(zhèn)，按照設(shè)鎮(zhèn)為市的改革方案，也完全可以改制為縣轄市。

縣轄市管理地理上相對(duì)集中而密度較高的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，其政府圍繞市民日常生活生產(chǎn)和分配公共品，尤其是市場秩序的管制職能將集中于縣轄市政府。由此，縣政府的職能大幅度縮減。在傳統(tǒng)社會(huì)中，縣政府的職能是簡單的，主要就是政治上控制，并執(zhí)行法律。晚近幾十年來，縣政府承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。隨著縣轄市設(shè)立，這一職能將轉(zhuǎn)移到縣轄市，縣政府恢復(fù)其簡單的傳統(tǒng)功能。

由此，基層將逐漸實(shí)現(xiàn)兩類行政區(qū)和兩類政府的分流:首先，有幾個(gè)縣轄市，集中本縣主要人口、資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化活動(dòng)。當(dāng)然，仍存在鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，但在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等角度看，已不甚重要?？h轄市政府是縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的主要組織者，縣內(nèi)主要公共品之供應(yīng)者。

在縣所轄之市之上的縣政府，仍保持兩千年來的傳統(tǒng)功能:政治控制和法律執(zhí)行。到這個(gè)階段，就可合并縣，減少縣的數(shù)量，擴(kuò)大縣的規(guī)模。

由此，省直管縣改革才能成功。為什么出現(xiàn)“地區(qū)行署”、“地級(jí)市”這樣一個(gè)憲法中并沒有出現(xiàn)的政府層級(jí)?就因?yàn)榭h的數(shù)量太多，省政府無法直接管理一百個(gè)縣?？h政府職能縮小到政治、法律控制之后，縣的數(shù)量就可以減少，省就可以直接管理縣，中間層次就沒有必要了。

地級(jí)市不再管縣，地級(jí)市成為單純的城市。這時(shí)，把它們叫做地級(jí)市就不合理了，應(yīng)稱之為“省轄市”。它不再是管理面狀行政區(qū)的政府，而是省政府管轄之下一個(gè)管理點(diǎn)狀行政區(qū)的政府。換言之，在省直管縣之后出現(xiàn)的局面是:省政府同時(shí)下轄治理范圍大幅度縮小的省轄市，數(shù)量減少而治理范圍擴(kuò)大了的縣。

傳統(tǒng)磚木結(jié)構(gòu)民居以木構(gòu)架為主要承重體系，多為抬梁及穿斗式，圍護(hù)體系則用磚砌筑，墻倒屋不塌。項(xiàng)目選用與之相似的膠合木梁架結(jié)構(gòu)體系，木構(gòu)架承重體系外露于圍護(hù)體系，展現(xiàn)木材自身的表現(xiàn)力。梁柱尺寸綜合考慮結(jié)構(gòu)強(qiáng)度，以及圍護(hù)體系的厚度。后期考慮結(jié)構(gòu)的安全性，跨度為6m的結(jié)構(gòu)柱之間增設(shè)一根尺寸略小的膠合木柱，包裹于圍護(hù)體系之中，不影響原本的建筑立面設(shè)計(jì)。屋架采用現(xiàn)代木結(jié)構(gòu)常用的平面桁架體系，緊鄰山墻面的桁架，模仿抬梁式木構(gòu)架山墻面形式設(shè)計(jì)，外露于圍護(hù)體系，與外露的膠合木梁柱一同完成建筑立面造型（圖6）。

有些省轄市的人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大，由省管理，不利于其發(fā)展，也不符合中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。這類城市應(yīng)設(shè)立為直轄市。中國作為人口與經(jīng)濟(jì)大國，需要一批大都會(huì):國際性大都會(huì)、全國性大都會(huì)，而唯有直轄市機(jī)制，有利于大都會(huì)發(fā)育。多設(shè)中央直轄市，可適當(dāng)縮小省的規(guī)模。省的規(guī)模太大，是元代以來地方行政制度最不合理之處。

經(jīng)過上面的演進(jìn)過程，將形成省—直轄市，縣—省轄市、鄉(xiāng)—鎮(zhèn)—縣轄市三級(jí)地方行政體系。相比于現(xiàn)有體系，它有以下好處:

第一，政府層級(jí)減少，介于省縣之間的地區(qū)——地級(jí)市取消，形成“新省縣制”。由于多設(shè)直轄市，省級(jí)單位數(shù)量增多，到五十個(gè);每省管理范圍縮小，又合并了縣，每省管理縣的數(shù)量縮小到50個(gè)左右。此制實(shí)類似于漢唐郡縣制，可稱為“新郡縣制”。

第二，政府間權(quán)力配置是:兩頭強(qiáng)、中間弱，也即，強(qiáng)中央、弱地方(省、縣)，強(qiáng)基層(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市)。在基層，鄉(xiāng)、村逐漸淡化，人口、資源將集中于鎮(zhèn)、市。通過鎮(zhèn)、市自治，解決基層治理空虛問題，安定基層社會(huì)秩序。省、縣將主要成為中央政府借以進(jìn)行政治與法律控制的政府。

第三，政府間的橫向結(jié)構(gòu)將反映城市化現(xiàn)實(shí)，呈現(xiàn)出一明顯特點(diǎn):兩種類型的政府分流，也即省、縣與市分流。省、縣政府集中于對(duì)地方的政治與法律控制。市則承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化聚集與發(fā)展功能，按規(guī)模分三級(jí):中央直轄市，省轄市(即現(xiàn)在的地級(jí)市，及若干成規(guī)模的縣級(jí)市)，縣轄市。中央政府、省政府、縣政府從法律與政治上分別對(duì)它們進(jìn)行管理、控制。

五、在縣轄市嘗試自治的治理模式

設(shè)立縣轄市，另有一個(gè)重要的政治效應(yīng):有助于基層自治性治理之發(fā)育。

“國民國家構(gòu)建(nation－state building)”實(shí)有一體之兩面:一面是強(qiáng)化政治與法律在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)行，為此，不能不強(qiáng)化中央權(quán)威。另一面，又要給基層社會(huì)以足夠的自主活動(dòng)空間。對(duì)中國來說，尤其如此。中國是超大規(guī)模政治與文明共同體，有效治理的基礎(chǔ)必定是基層自治，如此才能減少政府控制環(huán)節(jié)，控制政府治理的成本。

基層自治，是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。然而，基層自治的恰當(dāng)單位是什么?略加觀察就可發(fā)現(xiàn):村莊太小，資源太少，且伴隨著城市化，大量村莊將會(huì)解體。今天，人去村空，村一級(jí)的村民自治制度在很多地方已無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)，合適的自治單位一定在城鎮(zhèn)，也就是鎮(zhèn)與縣轄市。

縣轄市的規(guī)模和社會(huì)政治結(jié)構(gòu)最有利于自治。因?yàn)?，縣轄市面積較小，人際關(guān)系較為緊密，精英群體相互之間較易識(shí)別，并容易就公共問題達(dá)成共識(shí);在這里，公共品供應(yīng)與稅收之間的關(guān)系最為直接，因而，民眾也有參與自治的較強(qiáng)意愿。因此，縣轄市是現(xiàn)代自治制度的最佳載體，世界各國的基層自治單位都是縣以下的市。

設(shè)立縣轄市，可為探索自治的社會(huì)治理模式創(chuàng)造條件。因此，我們建議，在設(shè)立縣轄市時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令新設(shè)市應(yīng)當(dāng)基于本地實(shí)際，探索以自治為中心的社會(huì)治理模式。那么，縣轄市如何自治?在現(xiàn)有制度條件約束下，我們提出如下簡明可行的建議:

第一，改革人大。目前，鎮(zhèn)設(shè)有人民代表大會(huì)?？h轄市可對(duì)此予以改革，擴(kuò)大人大代表數(shù)量可以放寬，以容納縣轄市內(nèi)社會(huì)各界精英。因縣轄市聯(lián)絡(luò)便利，故年內(nèi)可多次召開全會(huì)，審議市內(nèi)要事。

人大通過競爭性選舉程序，選舉產(chǎn)生市政管理委員會(huì)，行使日常行政管理權(quán)。它相當(dāng)于目前鎮(zhèn)政府組成人員，而與現(xiàn)有的人大主席團(tuán)合一。對(duì)人大負(fù)責(zé)，采用委員會(huì)制，行使權(quán)力，委員分任不同部門工作，輪流擔(dān)任主席。

第二，建立市政協(xié)商會(huì)?？h轄市可積極探索協(xié)商民主新機(jī)制，建立具有一定決策權(quán)的協(xié)商民主機(jī)構(gòu)。在縣轄市，最便于開展協(xié)商民主，因?yàn)榫⒁子谧R(shí)別，且容易達(dá)成共識(shí)，故可建立市政協(xié)商會(huì)，吸納重要商會(huì)負(fù)責(zé)人，教育、文化團(tuán)體負(fù)責(zé)人，重要NGO負(fù)責(zé)人等社會(huì)各領(lǐng)域的領(lǐng)袖參加，就縣轄市重要公共事務(wù)展開協(xié)商，做出具有一定程度約束力的決策。目前，政協(xié)最低只設(shè)在縣一級(jí)，市政協(xié)商會(huì)接近政協(xié)，但享有一定決策權(quán)威。

第三，設(shè)立多個(gè)非職業(yè)法庭。目前法院最低設(shè)于縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立法庭?？h轄市因人口集中，交易頻繁，社會(huì)復(fù)雜，不能不設(shè)立法庭。應(yīng)探索支持社會(huì)自治的司法體制，可嘗試建立多個(gè)非職業(yè)法庭，至少可有多個(gè)商人法庭，也可有社會(huì)法庭等。前者解決商業(yè)領(lǐng)域中各種糾紛，后者解決一般糾紛。法官從市內(nèi)賢達(dá)中遴選，而聘請(qǐng)法律專業(yè)人士擔(dān)任法律助理(由縣法院指派)。這類似于英美的“治安法庭”，比現(xiàn)有的調(diào)解更為正式。這些法庭可解決基層社會(huì)大多數(shù)糾紛，更可樹立自治權(quán)威。

總之，設(shè)立縣轄市是一個(gè)重大制度創(chuàng)新，對(duì)于重建基層社會(huì)治理具有重要意義。當(dāng)利用這個(gè)機(jī)會(huì)，積極探索自治的可能形態(tài)、機(jī)制。為此，應(yīng)賦予各個(gè)縣轄市以建立自己治理模式的自主權(quán)，讓基層縣轄市多試驗(yàn)，多探索，這有利于整個(gè)國家尋找合適的現(xiàn)代治理模式。

注釋:

〔1〕中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編:《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒(2011年)》，中國計(jì)劃出版社，2012年。

〔2〕國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司編:《中國建制鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)資料2010》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2010年。

〔3〕行政規(guī)劃網(wǎng)，http://www．xzqh．org/html/he/1082_1003．html。

〔4〕杜志雄、李人慶:《政府管理體制創(chuàng)新與小城鎮(zhèn)健康發(fā)展問題研究》，國家發(fā)該委小城鎮(zhèn)研究中心報(bào)告，2004年。

〔5〕《新型城鎮(zhèn)化“62+2”試點(diǎn)方案出臺(tái)帶動(dòng)全局》，《中國城市報(bào)》2015年2月16日。

〔6〕《小城鎮(zhèn)，縣轄市》，天則經(jīng)濟(jì)研究所研究報(bào)告，http://www．unirule．org．cn/index．php?c=article＆id=3244。