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    新法實施下航道采砂管理分析

    2015-02-25 04:29:07吳志華嚴桂強
    西部交通科技 2015年7期
    關鍵詞:采砂船采砂航道

    吳志華,嚴桂強

    (廣西壯族自治區(qū)梧州航道管理局,廣西 梧州 543002)

    新法實施下航道采砂管理分析

    吳志華,嚴桂強

    (廣西壯族自治區(qū)梧州航道管理局,廣西 梧州 543002)

    依法治航是航道事業(yè)健康發(fā)展的根本保障,是“依法治國”重要的組成部分。文章闡述了《中華人民共和國航道法》出臺給航道采砂管理所帶來的作用,同時分析了該法實施后航道采砂治理工作將面臨的新問題和新困難,提出了應對的策略。

    航道法;采砂管理;行政處罰;非法采砂

    0 引言

    《中華人民共和國航道法》(以下簡稱《航道法》)由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過,于2015年3月1日正式施行?!逗降婪ā返某雠_,在打破航道管理無“法”狀態(tài)的同時,為治理航道非法采砂,破壞航道的行為提供了法律支撐。但是,在實踐中也將面臨著執(zhí)行難度大、執(zhí)法風險增加等諸多新問題,因此,如何提高執(zhí)法質量,做到依法執(zhí)法,違法必究,以便更好地貫徹實施法律,推進依法治航護航,促進航道事業(yè)健康發(fā)展,是值得航道行政執(zhí)法工作者探討的問題。

    1 《航道法》為航道采砂管理奠定法律基礎

    1.1 航道部門治理航道非法采砂有了法律支撐

    2015年以前,在航道管理方面的重要法律法規(guī)主要有《中華人民共和國航道管理條例》(以下簡稱《國航條》)《廣西壯族自治區(qū)航道管理條例》(以下簡稱《廣西航條》)?!秶綏l》屬行政法規(guī),法律效力僅低于憲法、法律,《廣西航條》屬地方性法規(guī),法律效力略低于行政法規(guī)?!逗降婪ā返某雠_彌補了航道管理無“法”的空白,并以法律形式的效力高度,對航道及航道保護范圍采砂、采砂方式、 禁采區(qū)禁止采砂等作了規(guī)定, 設定高額的行政罰款,為航道部門治理航道采砂破壞行為,保護航道安全暢通奠定了法律基石。

    1.2 航道采砂處罰額度大大提高

    行政罰款可以從經(jīng)濟上給予違法行為人經(jīng)濟制裁和警示,加重行為人違法成本,制約行為人再次違法?!稄V西航條》有關適用采砂行為處罰的金額較低,無法在經(jīng)濟制裁上造成違法行為人經(jīng)濟負擔,催生敬畏心理?!逗降婪ā返谒氖龡l第二款規(guī)定“違反本法規(guī)定,在航道和航道保護范圍內采砂,損害航道通航條件的,由負責航道管理的部門責令停止違法行為,沒收違法所得,可以扣押或者沒收非法采砂船舶,并處五萬元以上三十萬元以下罰款?!碧幜P起點、處罰額度大幅度提高,為有效震懾和遏制非法采砂破壞航道行為提供了“重磅武器”。

    1.3 行政強制措施有了法律授權

    作為地方性法規(guī)的《廣西航條》,設定了如“暫扣違法作業(yè)設備、作業(yè)工具”等行政強制措施,因《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)出臺,這些行政強制措施規(guī)定與《行政強制法》的有關規(guī)定和立法精神相抵觸,故已不適用,從而導致航道行政執(zhí)法手段弱化,執(zhí)法較為被動。新出臺的《航道法》第四十三條明確規(guī)定“在航道和航道保護范圍內采砂,損害航道通航條件的,可以扣押或者沒收非法采砂船舶”。以法律形式授予航道管理部門扣押船舶的權力,填補了航道管理部門無權扣押的空缺。

    2 新法實施下航道采砂管理問題分析

    《航道法》的出臺實施,對航道行政執(zhí)法工作具有里程碑的意義,將作為執(zhí)法工作的根本性指導基礎,為加強航道采砂管理,打擊采砂破壞航道行為提供了強有力的法律武器。但也對航道行政依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法提出了更高要求,實際操作中,面臨諸多新問題。

    2.1 處罰金額較高,執(zhí)法風險明顯增加

    《航道法》在航道采砂處罰方面設定了最低5萬元,最高30萬元的罰款。相比《廣西條例》最高2萬元的處罰金額,處罰額度大為提升,確實可以通過經(jīng)濟制裁的方式,加大違法成本,造成行為人一定的經(jīng)濟壓力,相對削弱行為人違法行為能力,遏制和減少違法行為的發(fā)生。但高額罰款的施行,也將面臨以下難題:

    (1)執(zhí)行難。面對高額的罰款,違法行為人容易產生逆反心理,未必能按時繳納罰款,甚至根本沒錢繳納罰款,造成處罰案件執(zhí)行難,執(zhí)法陷于被動。

    (2)風險高。高額罰款容易使違法行為人產生處罰不當、處罰過重、處罰不合法等錯覺,從而提起行政復議或行政訴訟。于執(zhí)法部門而言執(zhí)法風險必然增加,比如行政復議或行政訴訟,如果因為執(zhí)法過程中不可避免的客觀因素,造成執(zhí)法存在偏差或失當,還需要承擔相應的不利法律后果。

    (3)難把握。高額的罰款對執(zhí)法人員是一種高難度挑戰(zhàn),尤其是心理承受能力的挑戰(zhàn)。遵照執(zhí)行,擔心行為人不繳納高額罰款,同時也會擔心自身在執(zhí)法過程中存在疏忽,要承擔相應的責任;不嚴格處罰,又難以樹立執(zhí)法權威和形成震懾力,不利于日后管理工作的開展,甚至需承擔失職責任。

    2.2 “扣船”操作難

    《航道法》賦予了航道部門可以扣押乃至沒收船舶的執(zhí)法權力,有利于威懾違法行為人,遏制亂采濫挖現(xiàn)象發(fā)生,理應值得慶幸。然而在實際執(zhí)法中,并非真的那么簡單。

    (1)缺乏船舶扣押經(jīng)驗?!稄V西條例》雖然規(guī)定了扣押采砂作業(yè)工具或設備等行政強制措施,但在實際執(zhí)法中,因各種客觀原因,例如扣押有關作業(yè)工具或設備及采砂船舶等行政強制措施,在實踐中幾乎沒有實施案例。另外,扣押文書的制作,扣押物的監(jiān)管、解除等均未實施過,船舶扣押經(jīng)驗明顯不足。

    (2)客觀條件不成熟。目前航道管理部門所配備僅為執(zhí)法巡查用船,馬力相對較小,動力較低,對于幾百噸重的采砂船舶,很難將扣押船舶拉到扣押場實施看管;而且目前航道部門沒有專門的扣押船舶停泊碼頭或場所,扣押條件和設備尚需完善。

    (3)看管責任重大。采砂船體積大,物品多,設備復雜,價格昂貴,但自身的安防保護設施極其簡陋,錨泊看管就是一大難題。停泊不當,看管不嚴,容易造成船舶流失、物品丟失等,從而衍生不良糾紛。

    (4)執(zhí)法能力較薄弱。從現(xiàn)有航道執(zhí)法人員情況分析,普遍存在法治觀念不牢、證據(jù)意識不強、執(zhí)法程序不清晰、時效觀念不牢固、執(zhí)法行為不規(guī)范等問題,在扣押過程中處理不當,容易產生矛盾,引發(fā)訴訟、賠償?shù)炔焕蠊?/p>

    3 航道采砂管理問題對策分析

    3.1 “先禮后兵”,加強《航道法》宣傳

    法制宣傳教育不到位,法律精神就難以得到弘揚、深入人心,難以起到凝心聚力的作用,依法治航觀念就難以扎根生長?!逗降婪ā纷鳛樾路ǔ雠_實施,設定了起點5萬元,最高30萬元的高額罰款,對大多數(shù)違法行為人而言,即使是最低5萬元罰款都是一個難以接受的數(shù)額,30萬元罰款就更加難想象了。因此必須把宣傳作為首位,讓廣大采砂船主知曉法律之規(guī)定,明白法律之要求,充分認識到法律對非法采砂行為處罰之重,規(guī)定之嚴,從而產生敬畏的心理,不敢觸碰法律底線,不敢到處亂采,隨處濫挖,自覺規(guī)范采砂行為,形成依法開采的良好秩序。在法律宣傳到位的情況下,若對采砂船給予處罰,船方自知理虧,相對容易接受處罰。反之,若未進行宣傳便處以重罰,勢必引起廣大船主不滿,產生矛盾,引發(fā)爭執(zhí),出現(xiàn)抗法現(xiàn)象,甚至發(fā)生群體事件。

    3.2 重點“治”兵,打造素質過硬的用法隊伍

    俗話說:打鐵還需自身硬。執(zhí)法人員是法律實施的具體執(zhí)行者,執(zhí)法人員素質的高低,法律意識的強弱直接影響法律實施效果的好壞,關乎行政相對人利益的獲損。高額罰款的執(zhí)行,扣押、沒收船舶的實施都需要一支經(jīng)得起考驗、抵得住誘惑、法制觀念較強、業(yè)務水平過硬的執(zhí)法隊伍作為保障,方能確保公正文明執(zhí)法,規(guī)范順利執(zhí)法。主要做到以下幾個方面:

    (1)加強培訓。以培訓為抓手,以新法培訓為契機,深入解讀分析《航道法》《行政強制法》《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)等各項法律條文,熟讀吃透,理解法律精髓,掌握行政處罰程序,樹立證據(jù)觀念,熟悉處罰流程,做到執(zhí)法隊伍拉得出去,法律文書拿得出來,案件證據(jù)用得放心。

    (2)注入新血液。目前廣西航道執(zhí)法隊伍中,法律專業(yè)科班出身的執(zhí)法人員較少,如梧州航道管理局持證人員有上百人,但法學專業(yè)執(zhí)法人員屈指可數(shù),隊伍法律基礎功底相對薄弱。面對航道法律法規(guī)日益完善,人民群眾法律意識日益增強,執(zhí)法要求越來越嚴格,亟需招收更多法學專業(yè)人才充實到執(zhí)法隊伍中去,從源頭上提升執(zhí)法隊伍的整體素質。

    (3)規(guī)范文書。法律文書是行政執(zhí)法的重要組成部分,法律文書制作是否規(guī)范,形式是否符合法律要求直接影響到處罰案件成立與否。2014年初,廣西壯族自治區(qū)港航管理局結合航道執(zhí)法實際印發(fā)了《廣西航道行政執(zhí)法文書制作指南》,為規(guī)范基層執(zhí)法人員制作法律文書提供了參照,意義重大。隨著《航道法》的實施,無論是法律條款適用,還是違法行為定性、處罰金額幅度都有了新的規(guī)定,《廣西航道行政執(zhí)法文書制作指南》部分內容已不適用新法規(guī)定,亟需重新修訂執(zhí)法文書制作指南,規(guī)范航道行政執(zhí)法。

    3.3 建立自由裁量機制,科學劃分行政處罰標準

    《航道法》規(guī)定了采砂管理處罰幅度為5~30萬元,行政處罰自由裁量空間比較大。自由裁量權行使得當,可以保證行政處罰案件公正公平,順利執(zhí)行。若自由裁量權被濫用,對違法行為隨意處理,不同情況相同處理,相同情況不同對待,易引起群眾懷疑、不信任,產生對立情緒。尤其是對尚處于經(jīng)濟弱勢地位的廣大船民,容易引發(fā)群體性事件,導致社會、經(jīng)濟秩序的不穩(wěn)定。此外,自由裁量權容易滋生腐敗,影響執(zhí)法隊伍形象。因此,必須依據(jù)新法設定的處罰額度,盡快建立科學合理的自由裁量權基準制度,從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題,使之具體化、規(guī)范化,具備較強的可操作性。用制度約束執(zhí)法,用規(guī)定限制隨意性,做到相同的行為、相同的危害結果,承擔相同的法律責任。

    3.4 未雨綢繆,完善扣押船舶設施

    積極完善船舶扣押條件,做到能扣就能停,能看又能管,船不流失、物不破損。配備相應的航道行政執(zhí)法拖扣船舶,隨時做好扣押拖船準備;建設船舶扣押專用碼頭,安裝監(jiān)控設備,安排專人負責看管,24 h實施監(jiān)控;或委托具備相應資質的看管單位代為扣押管理。

    3.5 按時辦結,及時解除扣押

    《行政處罰法》明確行政處罰案件的受理、立案、辦結的時限,《行政強制法》也明確了行政強制措施扣押、解除的時限。作為執(zhí)法部門應該嚴格按照法律規(guī)定的時限處理有關行政處罰案件,及時解除扣押、沒收或依法申請進行拍賣,杜絕久拖不辦、久押不處理現(xiàn)象,維護行政相對人的合法權益。

    3.6 防險御訴,建立風險防控機制

    建立行政處罰案件監(jiān)控機制,加強監(jiān)督管理,每一步驟,每個流程,嚴格按照法律程序進行,避免出現(xiàn)程序錯誤;加強執(zhí)法人員的訴訟實務培訓,減少執(zhí)法漏洞,降低執(zhí)法敗訴風險;聘請法律顧問,建立應訴機制,時刻做好應對復議、行政訴訟的準備。

    4 結語

    《航道法》出臺是航道事業(yè)發(fā)展大喜事,為依法治航提供了根本性法律指導,對加快航道建設,促進“海上絲綢之路”發(fā)展,構建陸水空立體交通運輸網(wǎng)具有非凡意義。航道管理部門要以新法實施為契機,站高度,攬全局,強基礎,清舊例,建新制,全面深化依法治航改革,開創(chuàng)航道事業(yè)發(fā)展新局面。

    [1]梁 雯.航道法來了,我們準備好了嗎[Z].廣西港航,2014.

    [2]歐 誠,梁 雯.用制度和程序來馴化權力——廣西港航管理局積極探索規(guī)范行政處罰自由裁量權[Z].廣西港航.2013.

    Analysis of Waterway Sand-mining Management under the Implementation of New Law

    WU Zhi-hua,YAN Gui-qiang

    (Guangxi Wuzhou Waterway Administration Bureau,Wuzhou,Guangxi,543002)

    The waterway governance by law is the fundamental guarantee for the healthy development of wa-terway industry,and it is also the important part of country administration according to the law.This article de-scribed the impact on waterway sand-mining management brought by the publishing of “People’s Republic of China Waterway Act”,analyzed the new problems and difficulties faced by waterway sand-mining govern-ance work after the implementation of this law,and proposed the coping strategies.

    Waterway Act;Sand-mining management;Administrative penalties;Illegal sand mining

    吳志華(1985—),法學學士,主要從事航道行政管理工作;嚴桂強(1973—),高級工程師,主要從事航道養(yǎng)護管理工作。

    U615.1

    A

    10.13282/j.cnki.wccst.2015.07.022

    1673-4874(2015)07-0098-04

    2015-05-07

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