新法案促進美國小水電新發(fā)展

趙建達，康 鵬，崔振華，吳 昊

（1．水利部農村電氣化研究所，浙江杭州310012；2．水利部農村水電工程技術研究中心，浙江杭州310012）

新法案促進美國小水電新發(fā)展

趙建達1，2，康 鵬1，2，崔振華1，2，吳 昊1

（1．水利部農村電氣化研究所，浙江杭州310012；2．水利部農村水電工程技術研究中心，浙江杭州310012）

水電是世界公認的清潔可再生能源。水電在美國可再生能源的開發(fā)利用方面占有重要的地位，是目前美國最大的可再生無碳能源（renewablecarbon_freeenergy）來源。在美國，實施大型水電開發(fā)方案的機會越來越少，但小水電卻擁有廣闊的發(fā)展前景。隨著《水電監(jiān)管效率法案》和《墾務局小水電發(fā)展和農村就業(yè)法案》兩項新法規(guī)的頒布，美國小水電的發(fā)展又迎來了新一輪的發(fā)展機遇。

小水電；可再生無碳能源；法案；發(fā)展；墾務局；聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會；美國

0 引 言

美國水電開發(fā)建設的高峰期在20世紀20～70年代，曾是世界水電開發(fā)利用第一強國，也是該時期的水電開發(fā)技術第一強國，一直處于世界領先地位。水電是美國上世紀前半葉的主要電能形式，早期的國家工業(yè)和經濟發(fā)展為水電發(fā)展提供了契機。1940年，全美水力發(fā)電量占到了全國用電總量的40%。但自70年代以來，美國水電建設開始步入平穩(wěn)發(fā)展時代；進入21世紀以來，水電開發(fā)已明顯放慢了步伐。

目前，水力發(fā)電只占美國電力需求的7%，但卻是目前美國最大的可再生無碳能源（renewable carbon_freeenergy）來源；特別是在電力系統(tǒng)中具有調峰填谷、調頻調相等多種功能，保障電網安全、穩(wěn)定運行，且運行靈活、反應快速的抽水蓄能電站特別有益。然而，根據美國陸軍工程師兵團的全國水壩詳細資料，美國現(xiàn)有8萬多座大壩中，只有3%實現(xiàn)了水力發(fā)電，如果能夠充分利用現(xiàn)有的大壩資源，到2025年底前可以額外增加60000MW的水電裝機容量，新增70萬個就業(yè)崗位。

美國能源部曾在1998年開展了一次能源評估，評估結論指出：到2020年之前，利用現(xiàn)有水電資源可以再開發(fā)21000MW的額外裝機容量，且均不需要新建水壩或蓄水。在這21000MW裝機容量中，通過對現(xiàn)有老舊電站實行增效擴容，可以增加4300MW的裝機容量，滿足大約400萬戶家庭的電力需求，這顯然是對國家能源供應的一個重大貢獻。遺憾的是，以上設想因為種種原因并沒有如愿實現(xiàn)。

在美國，實施大型水電開發(fā)方案的機會越來越少，但小水電卻擁有廣闊的發(fā)展前景。隨著世界減排形勢的日益嚴峻，以及能源結構的重新調整，美國國會決定修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，以便快速有效地促進小水電的發(fā)展。

2013年8月9日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署生效國會通過的兩項有關小水電發(fā)展的新法案。一是《水電監(jiān)管效率法案》（PL113－23，127Stat.493）；二是《墾務局小水電發(fā)展和農村就業(yè)法案》（PL113－24，127Stat.498），兩項法案都簡化和加快了小水電開發(fā)監(jiān)管審批的程序，以便利和促進小水電開發(fā)。

1 水電監(jiān)管效率法案

《水電監(jiān)管效率法案》以壓倒性的優(yōu)勢在參眾兩院獲得通過，該法案是民主和共和兩黨對于水電重要性達成共識的具體表現(xiàn)。對一些特定的水電工程予以簡化、加快甚至減免管理審批流程的豁免政策。依據《聯(lián)邦電力法》（FPA），聯(lián)邦政府建設的水電項目由國會授權，主要由美國內務部墾務局、陸軍工程師兵團和田納西流域管理局負責施工。對于大多數(shù)的非聯(lián)邦水電項目，由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）負責審核和頒發(fā)執(zhí)照，授權施工。

《水電監(jiān)管效率法案》對水電開發(fā)的主要修訂內容：“擴大了聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會對于小水電工程及其管道的一些豁免政策邊界條件；對于某些水電工程，減免了《聯(lián)邦電力法》中規(guī)定的許可證要求；獲得初步開發(fā)許可的期限擴大為3年以上；對于部分水電工程，指導聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會調查研究2年快速審批的可行性；引導美國能源部進行相關事宜的研究?！?/p>

（1）新法規(guī)擴大了小水電工程的豁免政策邊界條件。在原有《公用事業(yè)監(jiān)管政策法》（PURPA）的基礎上（16U.S.C.§2705（d）），將滿足要求的水電站裝機容量豁免限制從5MW提高到10MW，同時根據原有的聯(lián)邦電力法（16U.S.C.§823（a）），將非聯(lián)邦政府所有的水電工程的裝機容量豁免限制從15MW提高至40MW，聯(lián)邦政府所有的水電工程仍然維持之前40MW裝機的豁免閾值。新法案仍然沿用了聯(lián)邦電力法中關于管道的定義，即任何用來保證農業(yè)、市政、工業(yè)用水的隧道、水道、管道、渡槽、水槽、水溝或類似的人造引水輸水管道設施，而并不是以發(fā)電為主的引水輸水管道。

（2）新的許可審批政策需要小水電工程滿足聯(lián)邦電力法中的一些規(guī)定：僅用來發(fā)電，且沒有聯(lián)邦所屬的管道；最大裝機容量為5MW；目前尚未獲得許可證。

法規(guī)要求任何公民、州或市政當局向美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會提交一份符合條件的水力發(fā)電管道設施意向通知文件，聯(lián)邦能源管理委員最近已經在其網站公布了通知文件的模板。

法規(guī)還要求聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會在15天內初步判定提交的水電管道設施意向通知文件是否滿足要求，若滿足豁免政策的要求，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會必須公開意向通知文件。若公開后該通知文件存在異議，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會必須在公開后45天內簽署最終的判定結果；如果沒有異議，在45天內該水電工程會被認為滿足豁免政策的要求。

（3）如果許可證持有者信譽良好且已經積極開展了相關前期工作，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會可以根據實際情況，在許可證3年有效期的基礎上最多延長2年。原有的規(guī)定中，許可證到期后不會有延長期限的相關政策。許可證持有者仍然可以在許可證到期前在原有的選址位置重新申請一份許可證，但是這無法保證重新申請時不會有其他企業(yè)和個人參與競爭。

（4）目前，整套水電工程開發(fā)的審批程序最多耗時長達5年。為了加快“低影響水電”工程的審批時間，法案要求聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會研究將徑流式水電站和抽水蓄能電站審批時間縮短至2年的可行性。而且，這2年還包含了聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會前期許可流程的時間。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會必須舉辦一系列咨詢會，征求公眾關于“如何加快審批流程和制定適合此套流程的水電項目的標準”的意見。2013年10月22日，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會舉行了第一期研討會。2014年1月2日，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會發(fā)布了一則“關于申請加入加快水電審批流程試點工程的通知”，試點項目申請時間從2014年2月5日至5月5日，申請的試點必須滿足以下條件：

①對現(xiàn)有地表和地下水幾乎不存在影響。

②對瀕危和保護物種沒有任何影響。

③如果試點工程選址位于現(xiàn)有的聯(lián)邦所屬大壩，則必須包含大壩所屬機構的可行聲明。

④如果試點選址需要利用公園、游樂場、野生動物保護區(qū)，則必須有管理機構出具的可行聲明。

⑤如果是抽水蓄能試點工程，則其類型須為純抽水蓄能式電站，即沒有或只有少量的天然來水進入上水庫（以補充蒸發(fā)、滲漏損失）。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會會根據申請試點的材料選擇合適的試點方案，研究2年快速審批的可行性。到2017年2月，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會將召開研討會，發(fā)布2年快速審批試點有效性的報告，并公開征求意見。

（5）《水電監(jiān)管效率法案》還要求美國能源部研究現(xiàn)有抽水蓄能電站在保障間歇性可再生能源等方面的技術適用性，包括對現(xiàn)有設備升級或引用先進的商用技術，以及抽水蓄能電站在提高電網可靠性等方面的技術潛力。

2 墾務局小水電發(fā)展和農村就業(yè)法案

隸屬于內務部的墾務局于1902年開始介入水電的開發(fā)，是美國西部第二大水力發(fā)電生產商。如今，墾務局已經成為水管理機構。它為滿足美國西部各州、土著部落和其他各用戶對水的需求，制定了相應的計劃、倡議和行動綱領，積極保護生態(tài)環(huán)境以及它所建造的公共設施的投資利益。

《墾務局小水電發(fā)展和農村就業(yè)法案》主要修訂內容：內務部墾務局電力資源辦公室是小型引水式水電站的最高管理機構；小型引水式水電站定義為裝機容量5MW及以下的水電站；該法案剔除了《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）對于小型引水式水電站的一些規(guī)定；對于在灌區(qū)或者與用水者有直接聯(lián)系的工程，建立了優(yōu)先租賃特權制度。

（1）新的《墾務局小水電發(fā)展和農村就業(yè)法案》修訂了1939年頒布的《墾務工程法案》，授權美國內務部長負責管理小型引水式水電工程項目，內務部墾務局電力資源辦公室是小型引水式電站的最高政策和制度制定機構。根據國會研究服務部對該法案的說明（第113屆國會，2013—2015.H.R. 678，2013年8月10日），內務部墾務局電力資源辦公室的設立是為了將小型水電站的管理從聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會中剝離獨立出來。

（2）新法規(guī)需要墾務局申請并剔除《國家環(huán)境政策法案》中對小型引水式水電站的一些管理規(guī)定，剔除對象不包括與選址相關的傳輸設施。墾務局所管轄的小型引水式水電站可以不再需要準備《國家環(huán)境政策法案》規(guī)定的環(huán)境類文件，如環(huán)境影響聲明等。

（3）新法規(guī)規(guī)定從移交或者保留的管道取水的相應灌區(qū)或者用水者享有優(yōu)先租賃的權利。保留的管道是指由墾務局管理保留的管道；移交的管道是指已經移交給合法的用戶組織或者灌區(qū)的管道。如果灌區(qū)或者用戶組織沒有接受優(yōu)先租賃的特權，墾務局可以將優(yōu)先租賃權提供給其他團體組織。

3 訴訟問題

以上的相關法案都旨在減少或減免小水電工程開發(fā)的成本、審批時間以及曠日持久的訴訟費。新的精簡程序和減少后的訴訟費可以顯著促進小水電的開發(fā)。然而，不排除仍然會有一些環(huán)保組織和第三方組織試圖挑戰(zhàn)這些精簡的程序，來阻止某些水電工程的開發(fā)。

4 結 語

2014年中美雙方發(fā)表氣候變化聯(lián)合聲明，美方承諾，2025年要在2005年排放量的基礎上減排26%～28%。在新時期減排形勢巨大壓力下，各國都已充分認識到水電的重要性，在保護環(huán)境的前提下積極發(fā)展水電，已經成為今后一個時期許多國家在能源結構調整方面的重要舉措。小水電是清潔的可再生能源，發(fā)展小水電對區(qū)域經濟和社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，同時在促進節(jié)能減排、應對氣候變化，發(fā)展區(qū)域經濟，實現(xiàn)水資源綜合利用，以及帶動相關產業(yè)發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要作用。

今后美國水電的發(fā)展主要是建設一些具有調峰功能的抽水蓄能電站，在已建工程上擴機以增加裝機容量和發(fā)電量。這些新增的裝機容量雖然不能從整體上改變美國的電力結構，但在可再生能源的開發(fā)利用方面卻占有重要的地位。

［1］ JenningsStrouss＆SalmonPLC，DebbieA．Swanstromand AndreaI．SarmenteroGarzón．Newlawspromotedevelopmentofsmallhydropowerprojects［J］．ABASectionofEnvironment，Energy＆NaturalResources_LitigationCommittee Newsletter，December2013，Vol．2，No．1．

［2］ 崔振華．政策與監(jiān)管：美國小水電開發(fā)管理［J］．小水電，2012（1）：1_2，19．

［3］ 賈金生．國外水電發(fā)展概況及對我國水電發(fā)展的啟示（二）［J］．中國水能及電氣化，2010（4）：8_12．

［4］ 赴美國、加拿大水能資源開發(fā)利用管理考察組．赴美國、加拿大水能資源開發(fā)利用管理考察報告［J］．中國水能及電氣化，2008（4）：23_28，36．

責任編輯 吳 昊

2015－03－20

“十二五”國家科技支撐計劃項目（2012BAD10B00）；水利部公益性行業(yè)科研專項（201401044）。

趙建達（1965－），男，教授級高級工程師，主要從事小水電政策、技術研究、國際合作和科技期刊編審工作。E_mail：jdzhao＠hrcshp.org