公共性：財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性——基于我國(guó)早期財(cái)政史的初步考察

童光輝 范建鏋

（1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江 杭州310018；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京100836）

一、引言

我國(guó)之所以在體制轉(zhuǎn)軌的背景下提出“公共財(cái)政”這一范疇，并以此作為標(biāo)識(shí)財(cái)政改革與發(fā)展方向的旗幟，乃是旨在建構(gòu)一個(gè)彰顯“公共性”特征的財(cái)政制度體系（高培勇，2008）。然而，無(wú)論是學(xué)術(shù)界，還是實(shí)踐部門，有關(guān)“公共財(cái)政”的概念界說(shuō)仍是眾說(shuō)紛紜，尚未達(dá)成廣泛共識(shí)并加以明晰論證。

就學(xué)理層面的理論建構(gòu)而言，“公共性”與“公共財(cái)政”實(shí)為問(wèn)題的一體兩面，正確界定“公共性”的概念內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，對(duì)于準(zhǔn)確理解和把握“公共財(cái)政”的未來(lái)發(fā)展方向有著十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。然而，一個(gè)不容回避的問(wèn)題是：財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其“公共性”究竟從何而來(lái)？是特定歷史條件和制度環(huán)境下的產(chǎn)物，還是自人類社會(huì)有財(cái)政活動(dòng)以來(lái)便已有之？進(jìn)而言之，若是只有某些特定歷史條件和制度環(huán)境下的財(cái)政運(yùn)行模式才具備“公共性”，那么這些特定的條件和環(huán)境是什么？這類財(cái)政運(yùn)行模式的制度特征又是什么？反之，若是人類社會(huì)有史以來(lái)的各種財(cái)政類型或模式都具備一定程度的“公共性”，那么又該如何看待現(xiàn)代社會(huì)的“公共財(cái)政”與其他財(cái)政模式之間的區(qū)別和聯(lián)系？

基于上述背景和問(wèn)題，筆者試圖在現(xiàn)代學(xué)理和歷史研究之間建立起一種對(duì)話的可能性，通過(guò)對(duì)中國(guó)歷史上的財(cái)政運(yùn)行模式及其制度特征的深入分析和總結(jié)，來(lái)解答和論證現(xiàn)代學(xué)理中的理論命題。在這一過(guò)程中，“歷史經(jīng)驗(yàn)記錄的艱苦積累、描述性細(xì)節(jié)的仔細(xì)表述以及比較分析，這些都是必需的”（Buchannan，1968）。

二、命題假說(shuō)的提出和研究對(duì)象的選擇

（一）命題假說(shuō)的提出

所謂“公共性”，是指“個(gè)體為了某種共同利益而決定共同實(shí)施某項(xiàng)集體活動(dòng)，按約定分享活動(dòng)的收益、分擔(dān)其成本、強(qiáng)制實(shí)施的過(guò)程”（馬珺，2012）。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共性的問(wèn)題自人類結(jié)成社會(huì)的那天起便已有之，早于國(guó)家的產(chǎn)生而存在。并且，即便在國(guó)家產(chǎn)生以后，人類社會(huì)滿足公共需要和實(shí)現(xiàn)共同利益的組織形式亦是多元化的，既可以是私人間的自由交易或自愿合作，也可以是由國(guó)家實(shí)施的強(qiáng)制性集體行動(dòng)。

然而，廣義上的國(guó)家，是一系列復(fù)雜的制度安排的“合集”，既能做許多“好”事，同時(shí)也會(huì)做許多“壞”事（Buchannan和 Musgrave，1999），但國(guó)家之所以為國(guó)家，之所以是人類社會(huì)“必要的惡”，有其賴以存在與發(fā)展的正當(dāng)性基礎(chǔ)。換言之，國(guó)家作為一個(gè)在一定疆域之內(nèi)壟斷了政治暴力使用權(quán)的組織形式，它必須為其政治權(quán)力的壟斷尋求一個(gè)正當(dāng)性基礎(chǔ)（韋伯，中譯本，1998）。在中文經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，張宇燕和何帆（1998）較早關(guān)注到國(guó)家的正當(dāng)性問(wèn)題，并提出了一個(gè)“財(cái)政壓力引起制度變遷”的理論假說(shuō)：在一定的財(cái)政預(yù)算約束之下，國(guó)家通過(guò)組織生產(chǎn)一組“公共產(chǎn)品”來(lái)獲取和追求正當(dāng)性最大化；又因?yàn)閲?guó)家為了獲取正當(dāng)性而進(jìn)行的投資存在著邊際報(bào)酬遞減的問(wèn)題，所以，隨著時(shí)間的推移，國(guó)家需要提供越來(lái)越多的“公共產(chǎn)品”來(lái)維持一定的正當(dāng)性水平，這就造成了財(cái)政壓力，當(dāng)財(cái)政壓力積聚到財(cái)政危機(jī)時(shí)，國(guó)家不得不開(kāi)始尋求改革，進(jìn)而推動(dòng)制度的革新和變遷。

誠(chéng)然，任何理論都是為了找到一種適合于被提出問(wèn)題的簡(jiǎn)化方法，它必然是人為的以及片面的，只能用來(lái)發(fā)掘歷史復(fù)合體的有限面向，并揭露歷史演變過(guò)程中的某些重要原因。盡管上述“財(cái)政壓力引起制度變遷”的理論假說(shuō)只是一個(gè)初步的假說(shuō)和猜想，卻很好地揭示了國(guó)家作為社會(huì)管理者的行為動(dòng)機(jī)和行為模式及其與財(cái)政公共性之間的內(nèi)在聯(lián)系。這也正是馬克思?xì)v史唯物主義所一再?gòu)?qiáng)調(diào)的一個(gè)觀點(diǎn)，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能繼續(xù)下去”（恩格斯，中譯本，1995）。

基于上述認(rèn)識(shí)，本文提出如下理論假說(shuō)：“公共性是財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性”，因?yàn)樵谌魏紊鐣?huì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家都必須履行其社會(huì)管理者職能，向其管轄范圍內(nèi)的居民提供各類公共服務(wù)來(lái)滿足全體社會(huì)成員的公共需要，并以此作為獲取和維持正當(dāng)性基礎(chǔ)的根本途徑之一。但與此同時(shí)，也應(yīng)清醒地意識(shí)到問(wèn)題的復(fù)雜性，即國(guó)家履行其職能的實(shí)體是由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人所組成的，這些行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)和個(gè)人既有謀求公共利益的潛力，同時(shí)也有出錯(cuò)的可能。因此，在不同的時(shí)代背景和歷史環(huán)境下，國(guó)家財(cái)政的職能范圍及公共性的充分程度會(huì)有很大的差異，而衡量和評(píng)估財(cái)政公共性充分程度的關(guān)鍵在于考察行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)和個(gè)人分別在多大程度上表現(xiàn)出上述兩種可能性。

很明顯，這是一個(gè)需要通過(guò)深入的歷史文獻(xiàn)分析來(lái)加以檢驗(yàn)的實(shí)證問(wèn)題。這也恰好契合了筆者一直所探索和嘗試的“政治——經(jīng)濟(jì)史”的研究進(jìn)路，它強(qiáng)調(diào)了以往中國(guó)經(jīng)濟(jì)史（財(cái)政史）研究中不太受重視的一個(gè)重要元素——權(quán)力，尤其是財(cái)政權(quán)力。財(cái)政權(quán)力在本質(zhì)上是一種“公”權(quán)力，個(gè)人天然并不具有。通過(guò)財(cái)政權(quán)力，專制主義中央政府不僅嚴(yán)密掌控了地方財(cái)政，同時(shí)也使地方無(wú)法擺脫對(duì)中央的依賴格局。財(cái)政權(quán)力實(shí)施的結(jié)果，還有效保障了中央政府的財(cái)力，使其有能力興辦一些需要巨額支出的公共工程（如水利），并能在特殊年份迅速處理公共危機(jī)（如災(zāi)荒年代的賑災(zāi)、安撫流民）。由此可見(jiàn)，財(cái)政權(quán)力有力保障了政府獲取其經(jīng)濟(jì)利益（賦稅），而所獲經(jīng)濟(jì)利益又進(jìn)一步鞏固、加強(qiáng)其政治上的統(tǒng)治，從而形成一個(gè)高效但“封閉的循環(huán)圈”（范建鏋，2007，2014）。

（二）研究對(duì)象的選擇

為檢驗(yàn)和論證上述命題假說(shuō)是否成立，本文及后續(xù)研究將中國(guó)古代財(cái)政史納入了考察范圍。筆者之所以這么做，不僅是因?yàn)橹形奈墨I(xiàn)典籍相對(duì)容易獲取，更重要的是，學(xué)界對(duì)中國(guó)古代財(cái)政分配關(guān)系的屬性特征有著截然不同的認(rèn)識(shí)和結(jié)論，有必要加以深入分析和澄清。

比如，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“公共財(cái)政”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家財(cái)政，它的公共性是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定的，但反過(guò)來(lái)，公共性又使得它鮮明地區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政類型（張馨，1999）。又如，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從人類社會(huì)的歷史發(fā)展長(zhǎng)河來(lái)看，財(cái)政的公共性呈現(xiàn)出一種“否定之否定”的發(fā)展軌跡，即純粹的公共財(cái)政產(chǎn)生于原始社會(huì)，階級(jí)國(guó)家的產(chǎn)生致使其公共性漸趨消亡，而階級(jí)性占居了主導(dǎo)地位，是為第一個(gè)“否定”；近代西方資產(chǎn)階級(jí)革命以“社會(huì)契約論”為思想武器，使財(cái)政的公共性在權(quán)力制衡、憲政民主框架下，在形式上和分量上開(kāi)始復(fù)歸，并在社會(huì)主義時(shí)期向更高階段發(fā)展，進(jìn)而重新歸位于純粹的公共財(cái)政，是為“否定之否定”（賈康、葉青，2002；《中國(guó)財(cái)政通史》編寫組，2006）。由此推論，中國(guó)古代——上自夏商周下至元明清——既沒(méi)有現(xiàn)代意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，更談不上權(quán)力制衡和憲政民主的制度框架，于是乎，中國(guó)古代財(cái)政也就順理成章地被定性為“家計(jì)財(cái)政”或“非公共財(cái)政”，呈現(xiàn)出明顯的非公共化特征。

此外，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)之所以在體制轉(zhuǎn)軌的背景下提出“公共財(cái)政”的概念，目的是為了構(gòu)建起一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、彰顯公共性特征的財(cái)政制度體系，但不能因此將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等同于“公共財(cái)政”，而將非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政一概歸之于“非公共財(cái)政”。事實(shí)上，公共性是財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性，在任何社會(huì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)體制之下，都概莫能外；有所不同的，只在于公共性的充分程度和表現(xiàn)形式（高培勇，2008）。據(jù)此，中國(guó)古代財(cái)政的分配關(guān)系不但具有公共性，而且公共性理應(yīng)在整個(gè)財(cái)政制度變遷與思想演進(jìn)的過(guò)程中發(fā)揮著根本性和決定性的作用，惟其如此，才稱得上是本質(zhì)屬性。這亦是本文及后續(xù)研究試圖予以檢驗(yàn)和論證的命題假說(shuō)。

三、中國(guó)早期國(guó)家的形成及其典型職能：一個(gè)基本概述

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從原始社會(huì)的公共財(cái)政向國(guó)家財(cái)政演變的過(guò)程中，“原社會(huì)權(quán)力中心為主體的服務(wù)于公眾利益的集中性公共分配，已變成統(tǒng)治階級(jí)利益至上的分配，公共需要經(jīng)常被處理為依附于、甚至讓位于統(tǒng)治階級(jí)的需要”（《中國(guó)財(cái)政通史》編寫組，2006）。

然而，實(shí)際情形恐怕遠(yuǎn)非如此。首先，就人類文明的一般規(guī)律而言，國(guó)家的產(chǎn)生，除了以社會(huì)的不平等、階級(jí)和階層的分化為前提外，同時(shí)還必須借助于一系列公益性極強(qiáng)的公共事務(wù)的發(fā)展（王震中，1990；李學(xué)勤，2007）。其次，就中國(guó)早期國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)而言，戰(zhàn)爭(zhēng)、祭祀等公益性極強(qiáng)的公共事務(wù)在國(guó)家形成過(guò)程中起了極為重要的促進(jìn)作用，并且隨著社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高以及華夏文明統(tǒng)一進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，這些公共事務(wù)的范圍和內(nèi)容更是呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)展和充實(shí)的態(tài)勢(shì)（王震中，1993；張光直等，2004）。

（一）軍事職能

誠(chéng)然，國(guó)家產(chǎn)生之前的財(cái)政分配關(guān)系基本上可以定性為“社會(huì)權(quán)力中心為主體的服務(wù)于公眾利益的集中性公共分配”（《中國(guó)財(cái)政通史》編寫組，2006），但問(wèn)題是，在早期中國(guó)，社會(huì)權(quán)力中心并非一個(gè)，也不是幾個(gè)，而是有成千上萬(wàn)之多，史稱“萬(wàn)邦林立”，而成千上萬(wàn)的部落或族群之間的敵對(duì)斗爭(zhēng)關(guān)系，是中國(guó)國(guó)家文明起源的基本關(guān)鍵。這意味著，上述“服務(wù)于公眾利益的集中性公共分配”僅限于各個(gè)部落或族群內(nèi)部，一旦超出部落或族群之外，公共性也就不復(fù)存在。

歷史研究表明，大約在公元前3000年前后，中國(guó)歷史進(jìn)入龍山時(shí)代（公元前3000年—公元前1800年左右）。在龍山時(shí)代早期，社會(huì)集團(tuán)間的優(yōu)勝劣汰導(dǎo)致了聚落形態(tài)的變化，在原本是平行的、無(wú)強(qiáng)制依附關(guān)系的原始聚落間，出現(xiàn)了凌駕于一般聚落之上設(shè)防或不設(shè)防的“中心聚落”。進(jìn)入龍山時(shí)代晚期，戰(zhàn)爭(zhēng)、兼并更加劇烈，為了不致在無(wú)休止、野蠻殘暴的相互廝殺中同歸于盡，不得不需要強(qiáng)權(quán)——王權(quán)，國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生。因此，在諸多“中心聚落”間又崛起了王都，而其他一些“中心聚落”便淪為王都的附庸。王權(quán)，作為凌駕于斗爭(zhēng)各方之上、貌似公允的第三種力量，強(qiáng)制性地建立起新的社會(huì)秩序，使社會(huì)以王權(quán)為軸心，正常運(yùn)轉(zhuǎn)。之后，到了夏商周時(shí)期，最有勢(shì)力的王都及其附屬政治集團(tuán)逐步發(fā)展成為協(xié)和萬(wàn)邦的“中央王國(guó)”，在更大的地域內(nèi)同其他部族建立更為牢固的部落聯(lián)盟，這種跨區(qū)系聯(lián)盟，集團(tuán)之間的聯(lián)合、爭(zhēng)斗、消長(zhǎng)，導(dǎo)致了中國(guó)早期王朝興衰、更迭的歷史，并在更大范圍內(nèi)牽動(dòng)了諸多部落和部族之間的互動(dòng)，促進(jìn)了各個(gè)不同地域區(qū)系文化的交流、傳播和融合，為中國(guó)文明向更高階段的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)（張光直等，2004）。

（二）宗教職能

戰(zhàn)爭(zhēng)等“以暴制暴”的手段固然可以在一定程度上消弭沖突、制止?fàn)幎嘶蚣娌⒆迦?，但是無(wú)法從根本上解決國(guó)家的統(tǒng)一和社會(huì)的整合，因?yàn)閱渭儜{借暴力手段反而會(huì)助長(zhǎng)“非我族類，其心必異”的敵對(duì)意識(shí)。所以，除了戰(zhàn)爭(zhēng)之外，還有其他因素也在促進(jìn)中國(guó)早期國(guó)家的形成和發(fā)展，而諸多因素之中，對(duì)后世影響最為深遠(yuǎn)的當(dāng)屬宗教神權(quán)。

眾所周知，出于對(duì)自然現(xiàn)象的敬畏，人類早在前氏族社會(huì)就有了萬(wàn)物有靈的觀念，到了氏族社會(huì)，逐漸從萬(wàn)物有靈發(fā)展到圖騰崇拜和祖先崇拜，這是人類早期社會(huì)的一種普遍現(xiàn)象。而中國(guó)早期文明的一個(gè)顯著特征是，古代先民們創(chuàng)造性地運(yùn)用宗教信仰（各種自然崇拜或圖騰崇拜）和血親意識(shí)（宗法制度）等因素來(lái)建構(gòu)共同的精神生活，消弭族群間的敵對(duì)意識(shí)，化干戈為玉帛，化敵人為同胞，從而在夏商周時(shí)期逐漸形成了一個(gè)帶有“華夏化”性狀的血緣性族群結(jié)合體和地緣性社會(huì)政治實(shí)體——華夏族和華夏國(guó)家（李學(xué)勤，2007）。與此同時(shí)，王權(quán)經(jīng)由神權(quán)的肯定，使得統(tǒng)治者擁有至高無(wú)上的宗教權(quán)威光環(huán)，治國(guó)理政的典章制度也在宗教神權(quán)、祖神祭祀中得以發(fā)展完備。

四、宗教財(cái)政：“貢”、“助”、“徹”的制度形態(tài)和財(cái)政意義

根據(jù)《孟子·滕文公上》的記述，“夏后氏五十而貢，殷人七十而助，周人百畝而徹，其實(shí)皆什一也。徹者，徹也；助者，藉也。……《詩(shī)》云：‘雨我公田，遂及我私’，惟助為有公田，由此觀之，雖周亦助也”。于是，有不少著作由此得出結(jié)論說(shuō)：夏朝課征的財(cái)政收入形式為“貢”，商朝演變?yōu)椤爸?，到了西周則為“徹”。由于夏商兩朝的存世文獻(xiàn)不足，姑且不論，單就西周王朝而言，筆者更傾向于采納另一種解釋，即“貢”、“助”、“徹”很可能是西周中央王國(guó)課征的三種收入形式，而且它們的支出去向與國(guó)家的宗教職能和祭祀財(cái)政有著直接的聯(lián)系。

（一）“助（租）”的制度形態(tài)和財(cái)政意義

循著上述“助者，藉也”以及“惟助有公田”的說(shuō)法，在《國(guó)語(yǔ)·周語(yǔ)上》中可以找到一則可與之相印證的材料。據(jù)記載，周宣王在即位后宣布廢止“籍禮”，即所謂“不籍千畝”，大臣虢文公為此大加勸諫，并在勸諫中詳細(xì)敘述了“籍禮”的儀式和作用。其中，“籍禮”的財(cái)政意義概括如下。

第一，天子、諸侯等各級(jí)貴族需要將親自耕種的土地上的收獲物用以祭祀，以示對(duì)天地山川鬼神祖先的恭敬，故而這些土地也稱之為“籍田”或“公田”。不過(guò)，天子諸侯等各級(jí)貴族的親自耕種僅僅是象征性的，實(shí)際的耕種任務(wù)是由廣大庶民來(lái)完成的，正所謂“借民力治之”。那么，為了確保耕種任務(wù)能夠保質(zhì)保量地完成，國(guó)家就是運(yùn)用“籍禮”對(duì)庶民的各種農(nóng)業(yè)勞動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，從春耕到收獲，沒(méi)有放松任何一個(gè)環(huán)節(jié)，而庶民只有完成在“籍田”上的耕種任務(wù)后才能耕種自家的田地，也就是《孟子·滕文公上》所說(shuō)的“八家皆私百畝，同養(yǎng)公田，公事畢然后敢治私事”。是故，這里的“公田”不能解釋為“公共的土地”，而實(shí)際上是“公家”（各級(jí)貴族）直接占有的土地。

第二，由于“籍田”上的收獲物主要用于祭祀，故而被稱為“租”，而庶民在“籍田”上的勞動(dòng)則被稱為“助”。“租”和“助”在字面上的構(gòu)造亦可以印證之，即它們共同的部首“且”（同“祖”），是男性祖先崇拜的象征。

第三，“國(guó)之大事，在祭與戎”，祭祀活動(dòng)無(wú)疑是當(dāng)時(shí)國(guó)家的頭等大事，同時(shí)亦是國(guó)家財(cái)政最大宗的支出。但事實(shí)上，天地山川鬼神祖先僅僅在名義上享用世人供奉的祭品，而財(cái)富的真正支配者和消費(fèi)者是壟斷了祭祀權(quán)的各級(jí)貴族，正所謂“鬼神享其氣焉，君子食其味焉”（《管子·五行》）。故此，當(dāng)時(shí)各級(jí)貴族的權(quán)勢(shì)等級(jí)、受封土地的規(guī)模、衣食住行的開(kāi)銷用度等方方面面，最終都取決于他所主持的祭祀儀式的對(duì)象和等級(jí)，既不得僭越，亦不可失禮，正所謂“惟名與器，不可假于人”。若有僭越或失禮之處，便會(huì)招致非議、責(zé)難，甚至是武力征伐。所以，對(duì)于周天子而言，他除了主持特定對(duì)象的祭祀儀式之外，還有一項(xiàng)最重要的職責(zé)，那就是維護(hù)禮教、嚴(yán)守等級(jí)和匡正名分，從而維持國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

第四，“籍田”上的收入，除了主要用于祭祀及貴族的消費(fèi)之外，還有兩項(xiàng)重要的支出用途：一是用于救濟(jì)貧民，即“籍田”上的收入既要及時(shí)地祭祀神靈，還要慷慨地布施貧民，做到“媚于神而和于民”。二是支付給“工商皂隸”等下級(jí)官員及其他公務(wù)人員的薪資報(bào)酬，《周禮》中所謂的“稍食”，即“不命之士及庶子、庶人在官者，皆無(wú)爵而有事者也，故皆給食而不給祿”（《周禮正義》），是為后世俸祿制度的早期形態(tài)。［3］

（二）“貢”和“徹”的制度形態(tài)和財(cái)政意義

西周時(shí)期，統(tǒng)一的華夏國(guó)家已經(jīng)初具規(guī)模，但較之后世中央集權(quán)的大一統(tǒng)國(guó)家，當(dāng)時(shí)中央王國(guó)與地方政權(quán)之間的聯(lián)系要松散得多，再加之各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不一致，所以，全國(guó)范圍內(nèi)幾乎不可能存在一個(gè)高度整齊劃一的制度安排，更多時(shí)候只能從各地的實(shí)際情況出發(fā)來(lái)選擇與之相應(yīng)的財(cái)政政策，例如魯、衛(wèi)等國(guó)“皆啟以商政，疆以周索”，晉國(guó)“啟以夏政，疆以戎索”（《左傳·定公四年》）。又，根據(jù)杜正勝（1979）的考證，上述“周索”即為“徹”法，而“戎索”就是“貢”法，也就是說(shuō)，“徹”和“貢”是國(guó)家在不同地區(qū)開(kāi)征的財(cái)政收入形式。①關(guān)于先秦時(shí)期的“稍食”制度與秦漢以后俸祿制度之間淵源的研究，參見(jiàn)閻步克（2000）。

1.“徹”法

關(guān)于“徹”，歷來(lái)有許多不同的注疏。這里，我們不妨從中國(guó)上古社會(huì)和西周國(guó)家的“史詩(shī)”——《詩(shī)經(jīng)》中找尋答案?！对?shī)經(jīng)》中多處出現(xiàn)“徹”字，其中與征調(diào)糧食有關(guān)的“徹”出現(xiàn)在《公劉》、《崧高》和《江漢》等詩(shī)篇中。

《公劉》：“度其隰原，徹田為糧?！?/p>

《崧高》：“王命召伯，徹申伯土田?！瓘厣瓴两灾牌浠??！?/p>

《江漢》；“王命召虎，式辟四方，徹我疆土，匪疚匪棘，王國(guó)來(lái)極，于疆于理，至于南海。”

上述引文表明，“徹”法涉及區(qū)劃疆界、丈量土地、治理田疇及征調(diào)糧食等諸多內(nèi)容，但從“徹田為糧”、“以峙其粻”等字句來(lái)看，最重要的是征調(diào)糧食，即國(guó)家根據(jù)實(shí)際的耕地面積或收獲總量，采取“計(jì)畝均收”的征收辦法，②據(jù)朱熹的注釋，“徹”實(shí)行的是“八家同井，耕則通力合作，收則計(jì)畝均分”的生產(chǎn)方式和分配辦法。又，根據(jù)杜正勝（1979）的研究，“通力合耕是農(nóng)民生產(chǎn)的方式，計(jì)畝均收才是領(lǐng)主的經(jīng)濟(jì)剝削，徹應(yīng)偏重后者而言”。而不再像“助”法那樣嚴(yán)格區(qū)分“公田”和“私田”。此其一。

從實(shí)施政策的地區(qū)來(lái)看，周人最初很可能只選擇了在部分新征服的地區(qū)或新冊(cè)封的諸侯國(guó)推行“徹”法，比如《詩(shī)經(jīng)》中的“豳”、“謝”、“江漢之滸”等地，又如《左傳》中的“魯”、“衛(wèi)”等諸侯國(guó)。因?yàn)閷?duì)于周人而言，他們作為外來(lái)的征服者和統(tǒng)治者，不可能像當(dāng)?shù)厥孔迥菢又苯诱加型恋睾鸵凼故?，自然也就不可能再?yán)格劃分“公田”和“私田”并強(qiáng)迫庶民在“公田”上耕種，所以周人的統(tǒng)治策略是選擇與當(dāng)?shù)厥孔搴献?，一方面不改變?dāng)?shù)厥孔遄鳛榻y(tǒng)治者的身份，但另一方面又要求當(dāng)?shù)厥孔灞仨毎凑罩苋艘?guī)定的辦法來(lái)征調(diào)糧食和汲取財(cái)政收入，即“皆啟以商政，疆以周索”。當(dāng)然，在“徹”法之下，國(guó)家對(duì)當(dāng)?shù)刈迦旱目刂屏Χ炔蝗纭爸狈?，但其?shí)際負(fù)擔(dān)水平卻未必比“助”法來(lái)得輕，甚至在征調(diào)糧食之外，還有布帛和力役等其他征斂形式。例如，《詩(shī)經(jīng)·大東》有很詳細(xì)的記載。此其二。

及周宣王即位，“徹”法才在中央王國(guó)普遍推行開(kāi)來(lái)。因?yàn)橹軈柾鯃?zhí)政期間，周京附近發(fā)生了一場(chǎng)“國(guó)人暴動(dòng)”，這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的起義在周宣王即位之后仍沒(méi)有完全停息，民眾逃散，田園荒蕪。在這種情形之下，國(guó)家不可能再像以前那么嚴(yán)格控制和支配民眾，但財(cái)政收入?yún)s還要繼續(xù)征收，所以只能是將原本只適用于新征服地區(qū)或諸侯國(guó)的“徹”法在中央王國(guó)普遍推行開(kāi)來(lái)（孫作云，1966）。此其三。

2.“貢”法

正如杜正勝（1979）所言，“征服地的天然環(huán)境不同，被征服者的生產(chǎn)方式不同，統(tǒng)治階級(jí)的經(jīng)濟(jì)壓榨也隨著采取不同的手段。晉封于夏墟，‘疆以戎索’，即與東土的‘周索’有別”。晉國(guó)處于中原農(nóng)業(yè)文明和北方游牧文明的交叉地帶，“晉居深山，狄戎之與鄰”（《左傳·昭公十五年》）。因此，周人對(duì)于那些居無(wú)定所、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)不以農(nóng)業(yè)為主的狄戎，只能采取“貢”法，即以一年總收入的多寡作為計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)，不論是農(nóng)耕、畜牧、漁獵或采集等均包括在內(nèi)，又因其生產(chǎn)力較為低下，剩余產(chǎn)品有限，只能取一個(gè)平均數(shù)而課征其所有，不強(qiáng)求其所無(wú)。

當(dāng)然，西周國(guó)家除了“周索”、“戎索”之外，或許還有其他收入形式和課征辦法，可惜史籍不傳，目前尚不得而知，但有一點(diǎn)可以肯定的是，中央王國(guó)會(huì)根據(jù)不同地方政權(quán)的爵位等級(jí)和臣服程度來(lái)決定它們的貢納義務(wù)，“夫先王之制，邦內(nèi)甸服，邦外侯服，侯、衛(wèi)賓服，蠻、夷要服，戎、狄荒服。甸服者祭，侯服者祀，賓服者享，要服者貢，荒服者王。日祭，月祀，時(shí)享，歲貢，終王”（《國(guó)語(yǔ)·周語(yǔ)上》）。在“五服”之中，王畿地區(qū)的“甸服”和部分諸侯國(guó)的“侯服”負(fù)擔(dān)最重，中央財(cái)政的收入很可能主要來(lái)源于此，相比之下，其他各“服”的負(fù)擔(dān)較輕，更多時(shí)候是周天子作為天下共主的象征罷了。

五、軍事財(cái)政及其他職能事項(xiàng)：“賦”、“役”的制度形態(tài)和財(cái)政意義

在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，“賦役”一詞通常泛指中國(guó)古代國(guó)家所課征的各類歲入和勞役，但在西周時(shí)期，“賦”和“役”是各有所指的，前者既是指“國(guó)人”（居住在城郭之內(nèi)的人）專屬的兵役義務(wù)，亦是指他們因服兵役所發(fā)生的各類財(cái)政負(fù)擔(dān)，兵役制度和軍事財(cái)政合而為一，后者則是指國(guó)家因修筑城墻宮室等公共工程而無(wú)償征調(diào)的各類勞役，統(tǒng)稱為徭役。

（一）“賦”的制度形態(tài)和財(cái)政意義

有國(guó)家就要有軍隊(duì)，有軍隊(duì)就要有相應(yīng)的兵役制度和軍費(fèi)保障機(jī)制，也就是要解決“兵員從哪里來(lái)”、“軍費(fèi)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。

武王伐紂后建立周朝，采取了“封邦建國(guó)”的政策，一方面將周民族及其聯(lián)盟部落的分支派往各戰(zhàn)略要地建立城邦國(guó)家，鎮(zhèn)戍征服地區(qū)，另一方面將各地愿意服從中央王國(guó)的邦國(guó)部落封為方國(guó)。在幾代人堅(jiān)持不懈的努力下，西周王朝成功地建立起一個(gè)大小相系、上下遞為蕃屏的全國(guó)政治網(wǎng)絡(luò)和國(guó)防體系，而各個(gè)邦國(guó)內(nèi)部則是通過(guò)“因井田而制軍賦”的辦法來(lái)解決“兵員從哪里來(lái)”、“軍費(fèi)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。據(jù)《漢書(shū)·刑兵志》記載，當(dāng)時(shí)“標(biāo)準(zhǔn)化”的兵役制度和軍費(fèi)保障機(jī)制的大略，可概括如下。

殷、周以兵定天下矣。天下既定，…而猶立司馬之官，設(shè)六軍之眾，因井田而制軍賦。地方一里為井，井十為通，通十為成，成方十里；…畿方千里。有稅有賦，稅以足食，賦以足兵。故四井為邑，四邑為丘。丘，十六井也，有戎馬一匹，牛三頭。四丘為甸。甸，六十四井也，有戎馬四匹，兵車一乘，牛十二頭，甲士三人，卒七十二人，干戈具備，是謂乘馬之法。一同百里，…定出賦六千四百井，戎馬四百匹，兵車百乘，此卿大夫采地之大者也，是謂百乘之家。一封三百一十六里，…定出賦六萬(wàn)四千井，戎馬四千匹，兵車千乘，此諸侯之大者也，是謂千乘之國(guó)。天子畿方千里，…定出賦六十四萬(wàn)井，戎馬四萬(wàn)匹，兵車萬(wàn)乘，故稱萬(wàn)乘之主。戎馬車徒干戈素具，春振旅以搜，夏拔舍以苗，秋治兵以狝，冬大閱以狩，皆于農(nóng)隙以講事焉。

西周時(shí)期，服兵役是“國(guó)人”專屬的權(quán)利義務(wù)，所以上述“因井田而制軍賦”的辦法亦只適用于居住在城郭之內(nèi)的“國(guó)人”群體。具體來(lái)說(shuō)，“國(guó)人”之中亦非全民皆兵，服兵役者僅限于一家一丁的正卒，其他子弟并無(wú)兵役義務(wù)，但全體“國(guó)人”以“丘”或“甸”為單位共同為服兵役者置辦武器裝備、提供衣食錢糧以及為死難者撫養(yǎng)遺屬等，所需經(jīng)費(fèi)則出自國(guó)家分配給他們的土地，兵制和田制實(shí)為一體兩面。對(duì)此，近代著名軍事理論家蔣百里在《國(guó)防論》（2011，重印本）中曾有如下精到的評(píng)價(jià)：“我于民族之興衰，…發(fā)現(xiàn)一根本原則，曰‘生活條件與戰(zhàn)斗條件一致則強(qiáng)，相離則弱，相反則亡’?！袊?guó)三千年前已經(jīng)實(shí)施的井田封建，他的真精神就是生活條件與戰(zhàn)斗條件之一致。封建不是部落割據(jù)，（近人指割據(jù)部落思想為封建思想者，系用名詞的誤謬。）是打破部落割據(jù)的一種工具，封就是殖民，建就是生活（經(jīng)濟(jì)）戰(zhàn)斗（國(guó)防）一致的建設(shè)，井田不是講均產(chǎn)（在當(dāng)時(shí)也不是一件奇事）是一種又可種田吃飯又可出兵打仗，（在當(dāng)時(shí)就是全國(guó)總動(dòng)員）的國(guó)防制度?！?/p>

（二）“役”的制度形態(tài)和財(cái)政意義

在中國(guó)古代，國(guó)家在履行職能的過(guò)程中不僅需要消耗大量的物力財(cái)力，同時(shí)還需要征調(diào)相當(dāng)數(shù)量的無(wú)償勞動(dòng)力供其差遣，既有“粟米之征”和“布帛之征”，同時(shí)還有“力役之征”?！耙勖裾吖僖?，役于官者民也?？び惺?、縣有令、鄉(xiāng)有長(zhǎng)、里有正，其位不同而皆役民者也。在軍旅則執(zhí)干戈，興土木則親畚鍤，調(diào)征行則負(fù)羈紲，以至追胥力作之任，其事不同而皆役于官者也”（《文獻(xiàn)通考》）。所以，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，徭役亦屬于國(guó)家財(cái)政分配關(guān)系的范疇之一，既是財(cái)政收入，也是財(cái)政支出，它在維持國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮重要的作用。但與此同時(shí)，由于政府征調(diào)徭役的隨意性較強(qiáng)，各級(jí)政權(quán)的種種需要均可通過(guò)僉派徭役來(lái)取得，所以能否做到“賦役以時(shí)”和“輕徭薄賦”就成為評(píng)價(jià)該朝代是否符合“仁政”的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

六、小結(jié)與啟示

盡管前文對(duì)中國(guó)早期社會(huì)的財(cái)政諸形態(tài)已有較為深入的分析，但毋庸諱言，受制于學(xué)力和文獻(xiàn)資料等方面的局限，上述分析更多停留在史實(shí)梳理和制度分析層面，未能就我國(guó)早期財(cái)政制度的運(yùn)行機(jī)理展開(kāi)深入探討，但“論從史出，史由證來(lái)”，通過(guò)追溯早期財(cái)政制度淵源及其與國(guó)家公共職能之間的聯(lián)系，我們?nèi)匀豢梢缘玫竭@樣一個(gè)基本結(jié)論：“國(guó)之大事，在祀與戎”，祭祀、軍事等公益性極強(qiáng)的公共事務(wù)在我國(guó)早期國(guó)家的形成和發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了極為重要的促進(jìn)作用，并且隨著社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高和華夏文明統(tǒng)一進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，這些公共事務(wù)的范圍和內(nèi)容更是呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)展和充實(shí)的態(tài)勢(shì)；與之相對(duì)應(yīng)的是，早期財(cái)政史上的“租（助）”、“貢”、“徹”、“賦”和“役”等收支形式和制度安排又與祭祀、軍事等公益性極強(qiáng)的公共事務(wù)有著直接的聯(lián)系，可說(shuō)是這些公共事務(wù)在財(cái)政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。質(zhì)言之，盡管公共性的問(wèn)題自人類結(jié)成社會(huì)的那天起便已有之，早于國(guó)家的產(chǎn)生而存在，但公共性并沒(méi)有隨著階級(jí)國(guó)家的產(chǎn)生而漸趨消亡，反而得到了進(jìn)一步的發(fā)展和充實(shí)。這是因?yàn)?，不論在何種社會(huì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)體制之下，國(guó)家作為人類社會(huì)不可或缺的組織形式之一，都必須履行其社會(huì)管理者職能，通過(guò)強(qiáng)制性的集體行動(dòng)來(lái)提供公共服務(wù)、滿足公共需要和實(shí)現(xiàn)公共利益，并以此作為獲取和維持正當(dāng)性基礎(chǔ)的根本途徑之一。

也就是說(shuō)，不僅現(xiàn)代社會(huì)的財(cái)政制度建設(shè)要凸顯公共性，而且歷史上的財(cái)政形態(tài)演變軌跡亦是以公共性為基本線索的。這是一個(gè)比較重要的分析，事關(guān)我們?nèi)绾慰创艾F(xiàn)代”與“傳統(tǒng)”之間辯證關(guān)系的問(wèn)題。誠(chéng)然，“現(xiàn)代”作為一種時(shí)間概念，在內(nèi)涵上必然強(qiáng)調(diào)與古代世界的對(duì)立，與歷史傳統(tǒng)的斷裂，但與此同時(shí)，我們不能因此全盤否定歷史傳統(tǒng)的價(jià)值和意義，而是應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)斷裂的前提下，努力挖掘現(xiàn)代社會(huì)與歷史傳統(tǒng)之間的承續(xù)關(guān)系，將現(xiàn)代與傳統(tǒng)相貫通。因?yàn)椴蝗绱?，現(xiàn)代財(cái)政制度就無(wú)法在中國(guó)生根，無(wú)法在中國(guó)順利成長(zhǎng)。

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