城市化路徑的實(shí)踐與反思：從就地城鎮(zhèn)化到激進(jìn)城市化

曾 紅 萍

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院,北京 100193)

城市化路徑的實(shí)踐與反思：從就地城鎮(zhèn)化到激進(jìn)城市化

曾 紅 萍

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院,北京 100193)

蘇南地區(qū)正在經(jīng)歷城市化路徑轉(zhuǎn)變,即從相對保守的就地城鎮(zhèn)走向激進(jìn)的城市化。通過對蘇南A鎮(zhèn)城市化路徑分析，揭示了兩種城市化路徑不同的實(shí)踐邏輯。研究發(fā)現(xiàn),就地城鎮(zhèn)化是村社主導(dǎo)的、以村莊規(guī)劃為手段、以適應(yīng)工業(yè)化和改善生活條件為目標(biāo)的漸進(jìn)的城市化;激進(jìn)城市化則是地方政府主導(dǎo)、以“撤村并居”為手段、以土地指標(biāo)和城市化率為目標(biāo)的激進(jìn)的城市化。政府推動(dòng)的激進(jìn)城市化打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。但因其與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不相匹配,從而面臨資金、政治社會(huì)穩(wěn)定、社區(qū)文化再造的困境。

就地城鎮(zhèn)化;激進(jìn)城市化;城鄉(xiāng)一體化;“撤村并居”

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代,蘇南地區(qū)農(nóng)村依靠村社組織進(jìn)行內(nèi)部資金、勞動(dòng)力、土地等資源動(dòng)員,率先在全國實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化[1],農(nóng)村工業(yè)化通過農(nóng)民職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變和居住向社區(qū)中心集中的方式推動(dòng)了農(nóng)村社區(qū)的城鎮(zhèn)化。費(fèi)孝通在蘇南農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的“小城鎮(zhèn)”建設(shè)理論成為我國20世紀(jì)八九十年代城市化路徑的風(fēng)向標(biāo)。費(fèi)孝通先生主張發(fā)展“小城鎮(zhèn)”的目的在于解決改革開放后農(nóng)村釋放出來的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)問題,將“小城鎮(zhèn)”作為人口“蓄水池”吸納農(nóng)村向外的人口流動(dòng),為農(nóng)村和城市兩極“減負(fù)”,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體的穩(wěn)定[2],即農(nóng)村工業(yè)化帶動(dòng)勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移,解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力內(nèi)卷化[3]問題,再圍繞工業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居住模式向社區(qū)中心或集鎮(zhèn)集中的模式,從而就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。“小城鎮(zhèn)”理論的核心在于“離土不離鄉(xiāng)”“工農(nóng)相輔”“就地城鎮(zhèn)化”。由此可見,就地城鎮(zhèn)化是蘇南地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化推動(dòng)下因地制宜的城市化發(fā)展路徑與模式。

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷推動(dòng)城市化向縱深方向發(fā)展。城市化的平面擴(kuò)展帶來了郊區(qū)土地的城市化,國家為了保障耕地紅線,通過對土地用途管制的形式抑制農(nóng)村過度城市化。同時(shí),國家為了調(diào)和城市擴(kuò)張和耕地保護(hù)之間的沖突,在部分省市通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策來緩解二者的矛盾,即城市建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相匹配,“撤村并居”是“增減掛鉤”的重要內(nèi)容。在此政策背景下,蘇南地區(qū)的城市化路徑正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。目前,學(xué)界對蘇南城市化的系統(tǒng)研究主要停留在小城鎮(zhèn)階段,而對當(dāng)前已經(jīng)或正在發(fā)生的城市化路徑轉(zhuǎn)換問題認(rèn)識(shí)不足,本文的目標(biāo)之一在于通過對當(dāng)前蘇南地區(qū)正在經(jīng)歷的新型城市化路徑與就地城鎮(zhèn)化進(jìn)行比較分析,進(jìn)而厘清蘇南地區(qū)在“增減掛鉤”政策推動(dòng)下的城市化實(shí)踐邏輯?！俺反宀⒕印睂?jié)約耕地、改善農(nóng)民的居住條件和推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化起到了積極作用,但是其是否具有限度和效度?這是本文討論的另一個(gè)重要問題。

城市化是現(xiàn)代化的重要組成部分,是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然帶來的客觀社會(huì)現(xiàn)象。因此,問題的關(guān)鍵不在于農(nóng)村要不要城市化,而在于如何穩(wěn)定有序地推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化,本文的核心議題在于探尋蘇南地區(qū)因地制宜的城市化路徑。

二、蘇南A鎮(zhèn)城市化路徑實(shí)踐

(一)地域社會(huì)介紹

A鎮(zhèn)位于蘇南地區(qū),地處長江三角洲腹地,位于上海、無錫、蘇州一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi),地理位置優(yōu)越。A鎮(zhèn)隸屬于C市,區(qū)域面積214.76平方公里,常住人口36萬,下轄一個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū),7個(gè)管理區(qū),55個(gè)行政村,49個(gè)社區(qū)居委會(huì)。該鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá),高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與民營企業(yè)并存,園區(qū)工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)并存,且鄉(xiāng)村工業(yè)在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢,農(nóng)民從事第二、三產(chǎn)業(yè)的比例較高,就業(yè)的渠道主要是在鄉(xiāng)村工業(yè),人均純收入8 136元。

A鎮(zhèn)是蘇南社隊(duì)企業(yè)時(shí)期的先驅(qū)地,是“蘇南模式”*蘇南模式的基本內(nèi)涵是地方政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和村莊集體發(fā)展工業(yè),在20世紀(jì)八九十年代獲得極大的成功,創(chuàng)造了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。潘維稱蘇南地區(qū)發(fā)展工業(yè)是基層政權(quán)(包括村社集體)扮演農(nóng)民與市場之間的中介的一個(gè)表現(xiàn),是蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和社會(huì)穩(wěn)定的基本原因。的組成部分。該地農(nóng)村有三大特點(diǎn),一是河網(wǎng)縱橫,水運(yùn)發(fā)達(dá),為早期村社工業(yè)化提供了便利的交通條件。二是村莊工業(yè)化程度和非農(nóng)收入比例高,早在集體時(shí)期,該地農(nóng)村就開始發(fā)展工業(yè),20世紀(jì)八九十年代村莊工業(yè)迅猛發(fā)展,呈現(xiàn)出“村村點(diǎn)火,戶戶冒煙”的圖景,90年代中期企業(yè)改制,但農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的生計(jì)模式?jīng)]有發(fā)生改變。第三,強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)與集體主義傳統(tǒng)。村莊高度工業(yè)化充實(shí)了集體經(jīng)濟(jì),與強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)相配套的是集體主義傳統(tǒng),集體主義傳統(tǒng)以平均主義為核心,強(qiáng)化了村莊共同體。

(二) 1983-2009年:就地城鎮(zhèn)化

20世紀(jì)八九十年代,A鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社隊(duì)企業(yè)發(fā)展迅速,塑造了多個(gè)億元村,F村就是其中之一。村社工業(yè)化推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化,主要表現(xiàn)為農(nóng)民職業(yè)身份轉(zhuǎn)換、村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、土地用途及地域空間的轉(zhuǎn)變。下面我們以A鎮(zhèn)下面的F村為例,簡要說明A鎮(zhèn)轄區(qū)農(nóng)村工業(yè)化所帶來的城鎮(zhèn)化。

第一,農(nóng)民職業(yè)身份轉(zhuǎn)換。F村1973年建立社隊(duì)企業(yè),以印染業(yè)為主,八九十年代社隊(duì)企業(yè)蓬勃發(fā)展,成為遠(yuǎn)近聞名的億元村。村莊工業(yè)化推動(dòng)了農(nóng)民職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變,使農(nóng)民就地轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人。80年代,村莊工業(yè)吸納勞動(dòng)能力有限,村社通過集體主義原則“保障一家一戶有一個(gè)工人”,90年代,村莊企業(yè)吸納了全村80%以上的勞動(dòng)力,農(nóng)民基本上完成了職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變。

第二,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。村社工業(yè)化推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。改革開放以前,F村是典型的農(nóng)業(yè)區(qū)域,以種植水稻等大田作物為主,旱澇保收,農(nóng)業(yè)是村民經(jīng)濟(jì)的命脈。80年代,隨著村莊企業(yè)的蓬勃發(fā)展,工業(yè)總產(chǎn)值迅速上升,在90年代初期總產(chǎn)值突破億元,農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值下降到不足10%,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)。

第三,土地及地域空間的轉(zhuǎn)變。首先,就業(yè)方式的改變帶來了居住形態(tài)的改變。F村所在區(qū)域河網(wǎng)縱橫,傳統(tǒng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主時(shí)期,農(nóng)民建房以便于耕作與運(yùn)輸,聚水而居形成自然村落。隨著村莊工業(yè)的發(fā)展,農(nóng)民工人化,在村集體的引導(dǎo)下農(nóng)民的居住形態(tài)發(fā)生改變,從分散走向集中,形成了以村莊主干道為軸心連片的第一、二、三集中居住區(qū),集中居住420多戶,集中居住率達(dá)90%。其次,土地用途發(fā)生改變。社隊(duì)企業(yè)興起之前,F村土地主要包括兩種類型,一是耕地,二是宅基地,而社隊(duì)企業(yè)興起之后,村莊土地用途新增工業(yè)用地,村莊土地資本化,為村莊社隊(duì)企業(yè)起步提供資源基礎(chǔ),并成為當(dāng)前村集體經(jīng)濟(jì)的重要來源。

A鎮(zhèn)所轄的農(nóng)村在村社工業(yè)化的推動(dòng)下,通過農(nóng)民職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的轉(zhuǎn)變完成了城鎮(zhèn)化,又由于該地的城鎮(zhèn)化并未帶來大規(guī)模的人口向城市遷徙,因此,本文將之稱為就地城鎮(zhèn)化。

(三) 2009年至今:激進(jìn)城市化

2009年,A鎮(zhèn)所在的C市推行以“三置換”為核心內(nèi)容的大規(guī)模的城市化運(yùn)動(dòng),“三置換”是指農(nóng)民“宅基地?fù)Q商品房”、“承包地?fù)Q城市社保”以及“集體資產(chǎn)換股權(quán)”,“宅基地?fù)Q商品房”是這次城市化運(yùn)動(dòng)的核心。

第一,“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”與城市化運(yùn)動(dòng)。C市城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度快,每年的城市建設(shè)用地需求量上萬畝,而國家每年下達(dá)的用地指標(biāo)只有5 000畝,兩者之間存在巨大的鴻溝。依據(jù)國家“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策,C市出臺(tái)了地方性政策“依據(jù)規(guī)劃,置換規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)戶自愿放棄宅基地,將農(nóng)村住宅同商品房進(jìn)行置換,由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一安置到集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)公寓式商品房居住。農(nóng)村住宅用地復(fù)墾為耕地,復(fù)墾整理后產(chǎn)生土地掛鉤指標(biāo)由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得”*資料來源于C市2010年12號文件。農(nóng)民退出宅基地獲得商品住房,從地方政府規(guī)劃在集鎮(zhèn)上的小區(qū)中獲得260平方米具有完整產(chǎn)權(quán)的商品房,地方政府通過農(nóng)村宅基地整理獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。

第二,“撤村并居”與農(nóng)村人口整體向城市轉(zhuǎn)移。在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”運(yùn)動(dòng)中,C市對農(nóng)村進(jìn)行了功能劃分,將村莊劃分為整治型、控制型和置換型村莊*整治型村莊,又稱保留型村莊,指具有一定規(guī)模的村莊,如之前建立的集中居住區(qū),這部分村莊以原址整改為基礎(chǔ),加強(qiáng)村莊的綜合環(huán)境整治?？刂菩痛迩f,是指在城市擴(kuò)張版圖之類的村莊,如城郊村,在城市化擴(kuò)張過程中自動(dòng)進(jìn)行城市化。置換型村莊,是指在主城區(qū)和中心城區(qū)之外的、阻礙城市規(guī)劃的、位于“萬頃良田”范圍內(nèi)的、不符合村莊規(guī)模和規(guī)劃要求的村莊,則通過政府主導(dǎo)有計(jì)劃地向城鎮(zhèn)示范小區(qū)進(jìn)行整體安置。。按照規(guī)劃,C市21萬農(nóng)戶,10萬戶屬于整治型,控制型5萬多戶,置換型5萬多戶。A鎮(zhèn)33 000多農(nóng)戶,整治型7 434戶,控制型19 489戶,置換型6 970戶。C市通過“宅基地?fù)Q商品房”運(yùn)動(dòng),通過“撤村并居”,推動(dòng)該地區(qū)農(nóng)村人口整體向城市轉(zhuǎn)移。

第三,農(nóng)民身份市民化。處于置換區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民,通過“宅基地?fù)Q商品房”集中居住到集鎮(zhèn)小區(qū),通過“承包地?fù)Q城市社?！睂?shí)現(xiàn)了農(nóng)民身份角色的轉(zhuǎn)換,轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代城市社會(huì)中的市民。

A鎮(zhèn)在“城鄉(xiāng)增減掛鉤”政策背景下推動(dòng)的“宅基地?fù)Q商品房”運(yùn)動(dòng),通過“撤村并居”使農(nóng)村人口整體大量向城市轉(zhuǎn)移,并通過“承包地?fù)Q城市社?！睂?shí)現(xiàn)了農(nóng)民角色、身份的轉(zhuǎn)換——農(nóng)民市民化,農(nóng)村也隨之城市化。由于A鎮(zhèn)所在區(qū)域農(nóng)村城市化速度之快、規(guī)模之大,因此,本文將其稱之為激進(jìn)城市化。

三、兩種城市化實(shí)踐邏輯比較

(一)主導(dǎo)力量:村社主導(dǎo)或政府主導(dǎo)

就地城鎮(zhèn)化是由村社主導(dǎo)的。在城鎮(zhèn)化過程中,無論是村莊規(guī)劃還是資金來源、村民意愿上,都是依靠村社集體、村民組織決策,是內(nèi)生型農(nóng)村城鎮(zhèn)化[4]。以F村為例,首先,從集中居住規(guī)劃上來看,第一、二、三期集中小區(qū)的選址,土地調(diào)整,風(fēng)貌設(shè)計(jì)都是村干部召開黨員大會(huì)、群眾代表大會(huì)、村民大會(huì)反復(fù)討論、集體協(xié)商從而完成城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、決策。其次,從資金來源上來看,主要分兩部分：一是房屋由村民自建,村民按照村社統(tǒng)一規(guī)定的建筑風(fēng)格和建筑面積,自籌經(jīng)費(fèi)修建,村集體用集體資金象征性的進(jìn)行補(bǔ)貼;二是小區(qū)內(nèi)道路硬化、水、電、氣、綠化等公共品供給由村集體資金提供。再次,在農(nóng)戶向小區(qū)集中過程中充分尊重農(nóng)民的意愿,不強(qiáng)制農(nóng)戶進(jìn)入小區(qū),F村總共480戶,約400戶進(jìn)入了小區(qū),剩下的80戶約20%的農(nóng)戶因經(jīng)濟(jì)條件困難、房屋建筑較好等原因放棄進(jìn)入小區(qū),農(nóng)民的意愿充分得到尊重。地方政府在此過程中只給予政策上的引導(dǎo),村社在就地城鎮(zhèn)化過程中起主導(dǎo)作用。

激進(jìn)城市化是由地方政府主導(dǎo)的。主要體現(xiàn)在搬遷意愿、統(tǒng)一規(guī)則、資金籌措上。首先,激進(jìn)城市化始于地方政府對農(nóng)村的功能劃分,地方政府將農(nóng)村劃分為整治型、控制型、置換型,在置換區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶沒有選擇的權(quán)利,必須參與“宅基地?fù)Q商品房”的活動(dòng),并不考慮農(nóng)戶的個(gè)體情況以及未來在城市中的生活能力,“萬頃良田”范圍內(nèi)的農(nóng)戶是重點(diǎn)置換對象,位于項(xiàng)目范圍內(nèi)的農(nóng)戶都要參與“宅基地?fù)Q商品房”活動(dòng),而“萬頃良田”里的農(nóng)戶大多以農(nóng)業(yè)為主,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差。農(nóng)民的意愿沒有充分得到尊重,帶有強(qiáng)制性。其次,在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、小區(qū)建設(shè)上都是由A鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施。農(nóng)戶宅基地退出按照房屋拆遷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼,退出宅基地的農(nóng)戶統(tǒng)一獲得政府提供的150平方米小區(qū)商品房,小區(qū)的建設(shè)亦由地方政府統(tǒng)一實(shí)施。再次,無論是農(nóng)戶宅基地退出補(bǔ)償金、小區(qū)建設(shè)資金、“承包地?fù)Q社?！辟Y金均由A鎮(zhèn)地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。由此可見,地方政府主導(dǎo)了以“宅基地?fù)Q商品房”為核心的城市化運(yùn)動(dòng)。

(二)實(shí)施途徑:村莊規(guī)劃或“撤村并居”

村莊規(guī)劃是推動(dòng)A鎮(zhèn)前期就地城鎮(zhèn)化的主要途徑。具體而言,村社集體通過對集中居住區(qū)的選址、房屋的占地面積、房屋的建筑風(fēng)格的組織與規(guī)劃,以村莊為單位,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶向集中居住區(qū)的集中。村莊規(guī)劃推動(dòng)的集中居住,再加上工業(yè)化推動(dòng)的村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了A鎮(zhèn)所在地區(qū)的就地城鎮(zhèn)化。

“撤村并居”是A鎮(zhèn)當(dāng)前激進(jìn)城市化的主要途徑?！霸鰷p掛鉤”政策帶動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)的快速城市化,具體的途徑是通過“撤村并居”來實(shí)現(xiàn)的,即借助項(xiàng)目資金,將原本分散在村莊各處或者是好幾個(gè)村莊的農(nóng)戶整體搬遷到大的集鎮(zhèn)或城市大規(guī)模聚居起來,搬遷過程不僅是地域空間的變化,即從農(nóng)村到城市,同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民體制身份的轉(zhuǎn)變,即由農(nóng)民轉(zhuǎn)向城市居民,極大地提升了地方城市的城市化率,快速地推進(jìn)了地方城市化。而“撤村并居”在其中起了重要的橋梁作用。

(三)目標(biāo):以適應(yīng)工業(yè)化或獲取土地指標(biāo)

就地城鎮(zhèn)化的目標(biāo)在于適應(yīng)工業(yè)化和改善農(nóng)民的生活條件。首先,就地城鎮(zhèn)化的目的在于適應(yīng)村莊工業(yè)化。村莊工業(yè)化必然帶來村莊土地利用的調(diào)整,一般型農(nóng)村土地分為耕地、宅基地、林地三大類,而工業(yè)化村莊會(huì)新增一類工業(yè)用地,工業(yè)化擴(kuò)展占用大量土地,集中居住可以節(jié)約宅基地資源從而填補(bǔ)工業(yè)用地的空缺,使村莊內(nèi)部的土地資源能夠得到有效的利用,屬于村莊內(nèi)部的規(guī)劃。工業(yè)化通過改變農(nóng)民的生產(chǎn)方式也打破了傳統(tǒng)的居住格局,以農(nóng)業(yè)為生時(shí)期,蘇南農(nóng)民為了耕種和運(yùn)輸?shù)谋憷?大多在農(nóng)田附近聚水而居,三三兩兩形成自然聚落,而村莊工業(yè)化之后,農(nóng)業(yè)成為副業(yè),農(nóng)民生活圍繞在工廠上班展開,集中聚居有利于農(nóng)民新的生產(chǎn)形式。其次,改善農(nóng)民的生活條件。隨著村莊工業(yè)的發(fā)展,農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)收入成倍增加,收入增加后農(nóng)民普遍有修建樓房的需求,20世紀(jì)80年代末期,A鎮(zhèn)的樓房覆蓋率高達(dá)60%以上。農(nóng)民有建房的需求和能力,村集體通過村莊規(guī)劃將建房的農(nóng)民集中連片并提供道路、水、電、氣等公共品,不僅改善了農(nóng)民的生活質(zhì)量,且降低了公共品供給的成本。

激進(jìn)城市化是以獲取土地指標(biāo)和城市化率為目標(biāo)的。首先,地方政府推動(dòng)“撤村并居”的首要目的在于獲得土地指標(biāo),在土地指標(biāo)之上的目標(biāo)則是“土地財(cái)政”。中央與地方政府財(cái)政“分灶吃飯”,“土地漲價(jià)歸公”的制度設(shè)計(jì),使地方政府逐漸走向了依靠土地開發(fā)、利用和轉(zhuǎn)讓來維系地方政府的運(yùn)作和發(fā)展[5]。地方政府花大量資金“撤村并居”讓農(nóng)民上樓,從農(nóng)民退出的宅基地中獲得虛擬的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo),進(jìn)而從上級政府那里獲得更多的城市開發(fā)用地,試圖獲得更多的土地財(cái)政。其次,地方政府推動(dòng)“撤村并居”是為了獲得城市化率?！俺反宀⒕印焙笮纬纱笠?guī)模集聚,A鎮(zhèn)要求2 000戶作為一個(gè)集聚點(diǎn),地方政府在算城市化率時(shí),直接將“撤村并居”的點(diǎn)納入進(jìn)來,極大地提高了地方城市化率。城市化率的提高與地方政府的政績有著一定的關(guān)系。中央一直將如何穩(wěn)妥地推進(jìn)城市化放在國家戰(zhàn)略高度,從“小城鎮(zhèn)”建設(shè)到“新型城鎮(zhèn)化”政策,引導(dǎo)地方不斷推動(dòng)城市化發(fā)展,地方政府推動(dòng)了城市化的發(fā)展，反過來又會(huì)作為政績得到獎(jiǎng)勵(lì)。

就地城鎮(zhèn)化具有漸進(jìn)性的特征。F村從1983-2009年,用了將近30年的時(shí)間完成了社區(qū)80%農(nóng)戶的集中居住,我國的城市化率從80年代的25%,到目前的戶籍人口城鎮(zhèn)化率36%,常住人口城鎮(zhèn)化率53.7%[6]?？梢?“小城鎮(zhèn)”政策推動(dòng)下的就地城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過程中具有漸進(jìn)性的特征,而當(dāng)前“增減掛鉤”政策推動(dòng)下的“撤村并居”則具有激進(jìn)性的特點(diǎn)。在調(diào)查中了解到,A鎮(zhèn)計(jì)劃在短期內(nèi)完成6 970戶,占20.9%農(nóng)戶的置換,快速地將地方城市化率提高20%個(gè)百分點(diǎn),顯而易見,大規(guī)?！俺反宀⒕印背鞘谢缆肪哂屑みM(jìn)性的特征。

四、激進(jìn)城市化的結(jié)果與困境

(一)城鄉(xiāng)一體化

在改革開放的前30年里,A鎮(zhèn)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換、居住向社區(qū)集中實(shí)現(xiàn)了就地城鎮(zhèn)化。從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度來看,就地城鎮(zhèn)化沒有打破既有的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu),在體制身份上農(nóng)民仍然是農(nóng)民,但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變,農(nóng)民收入的增加,集中居住帶來生活上的便利,從這幾方面來看,就地城鎮(zhèn)化使農(nóng)村和城市之間達(dá)到了高度一體化。

2009年以來,A鎮(zhèn)大規(guī)模“撤村并居”通過將農(nóng)村居民納入城市體系,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)完全一體化。首先,從社區(qū)管理和組織方式上來看,“撤村并居”后農(nóng)戶被納入城市居民社區(qū)管理體系中,社會(huì)組織管理方式城市化。其次,從戶籍制度上來看,進(jìn)了集中居住區(qū)的農(nóng)戶從戶籍制度上轉(zhuǎn)換為城市居民,打破了原來城鄉(xiāng)二元戶籍制度。再次,進(jìn)集中聚居區(qū)的農(nóng)戶享受與城里人相同的公共服務(wù),主要體現(xiàn)在教育和社會(huì)保障這兩塊,進(jìn)了城鎮(zhèn)的農(nóng)戶小孩有就近入學(xué)的權(quán)利,且通過“承包地?fù)Q社保”政策獲得了社會(huì)保障。最后,農(nóng)戶生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變。就地城鎮(zhèn)化階段,農(nóng)業(yè)雖然在農(nóng)戶家庭生計(jì)中所占的比例很低,但其作為家庭經(jīng)濟(jì)的重要補(bǔ)充仍然是農(nóng)民生產(chǎn)的組成部分,“撤村并居”后農(nóng)民將承包地拿來換了社保,意味著農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),生計(jì)方式完全倚重二、三產(chǎn)業(yè)。生活方式也發(fā)生了根本性的改變,上了樓的農(nóng)戶也學(xué)著城里人關(guān)起門來過自己的日子,社會(huì)關(guān)系按照城里人的業(yè)緣關(guān)系進(jìn)行組織?！俺反宀⒕印蓖苿?dòng)的快速城市化,是在打破城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu),同等享受部分公共服務(wù)體系,農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式發(fā)生完全改變的完全城鄉(xiāng)一體化。這種制度上的城鄉(xiāng)完全一體化是否能夠?qū)崿F(xiàn)徹底地城市化是值得思考的問題。

(二)激進(jìn)城市化的困境

無可厚非,“撤村并居”改善了農(nóng)民的外部生活條件,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)完全一體化,但這種城市化的步子邁得過快,從而存在資金可持續(xù)、政治社會(huì)穩(wěn)定、社區(qū)文化再造的困境。

1.資金的可持續(xù)性問題。就地城鎮(zhèn)化中,農(nóng)民和村社是主體,房屋建設(shè)資金由農(nóng)戶自己承擔(dān),道路、水、電公共品供給由村社集體資金承擔(dān),村莊工業(yè)的發(fā)展是農(nóng)民和村社均有能力承擔(dān)相應(yīng)的建設(shè)資金。激進(jìn)城市化的主體是地方政府,地方政府將承擔(dān)“撤村并居”的一切費(fèi)用。主要包括三個(gè)方面：一是拆舊費(fèi)用,宅基地的退出涉及到農(nóng)戶房屋拆遷,房屋按照不同的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量進(jìn)行賠償,大多數(shù)農(nóng)戶拿到的賠償金在20～30萬元;二是建新費(fèi)用,參與置換的農(nóng)戶在中心鎮(zhèn)免費(fèi)獲得260平方米具有完全產(chǎn)權(quán)的商品房,成本價(jià)約100萬元;三是土地?fù)Q社保費(fèi)用,每個(gè)家庭按3口人算得要15萬元,三項(xiàng)加起來,地方政府置換一戶的成本約在150萬元。按照規(guī)劃,C市總共需要支出的置換金額為150萬元×5萬戶=750億元,A鎮(zhèn)需要支出的置換成本為150萬元×6 970戶=104億元。龐大的財(cái)政支出對于財(cái)政收入名列全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)前列的A鎮(zhèn)來說都是一筆巨資,對于蘇南其他財(cái)政實(shí)力相對較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說負(fù)擔(dān)就更重。在調(diào)查過程中,當(dāng)問及A鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)W某項(xiàng)目實(shí)施的難點(diǎn)在哪里,其回答說“主要還是財(cái)政上的壓力過大”。財(cái)政資金的可持續(xù)性是激進(jìn)城市化面臨的首要問題。

2.政治社會(huì)穩(wěn)定問題。社區(qū)主導(dǎo)的就地城鎮(zhèn)化能解決兩方面的問題。一是,能將農(nóng)民的有效需求結(jié)合起來,充分尊重農(nóng)民的意愿和主體地位；二是,能夠有效化解城鎮(zhèn)化過程中的矛盾,土地的重新配置必然打破傳統(tǒng)的利益格局,出現(xiàn)矛盾紛爭,村社集體利用地方性規(guī)則,如村莊內(nèi)部的“人情”“面子”以及運(yùn)用手中所控制的集體資源將矛盾化解掉,從而完成實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人利益的就地城鎮(zhèn)化。

地方政府主要的激進(jìn)城市化可能面臨兩方面的問題。一是,如何解決村莊內(nèi)部矛盾問題。“宅基地?fù)Q商品房”涉及到村莊內(nèi)部巨大的利益重構(gòu),這主要體現(xiàn)在宅基地價(jià)值和房屋拆遷上,這兩塊將村莊內(nèi)部原本的不公平激活,村干部由于在置換過程中只扮演協(xié)調(diào)工作,工作缺乏原來的主動(dòng)性,而地方政府在面臨不熟悉的千家萬戶時(shí)也感覺到無力。二是,如何面對金融風(fēng)險(xiǎn)帶來的失業(yè)問題。鄉(xiāng)村工業(yè)大多屬于勞動(dòng)密集型,且處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端,工人工資相對低,競爭力大,可替代性強(qiáng),且工作不穩(wěn)定,嚴(yán)格意義上說,他們屬于不完全產(chǎn)業(yè)工人,當(dāng)遭遇金融危機(jī)時(shí),這部分群體最容易下崗、失業(yè)。就地城鎮(zhèn)化時(shí)期,這部分農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”,土地是農(nóng)民最后的屏障和退路。但“撤村并居”后的農(nóng)民承包地?fù)Q了社保,社保只包含養(yǎng)老保險(xiǎn),不包括失業(yè)保險(xiǎn),倘若遇上大規(guī)模的失業(yè),農(nóng)民又無土地可以維系生存,恐會(huì)引起大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)蕩,威脅到政權(quán)的合法性和穩(wěn)定性。

3.社區(qū)文化再造的困境。就地城鎮(zhèn)化只是改變了農(nóng)民的生產(chǎn)方式,但鄉(xiāng)土生活方式并沒發(fā)生根本的改變[7],工業(yè)化不是打破而是強(qiáng)化了社區(qū)共同體的鄉(xiāng)土邏輯,社區(qū)傳統(tǒng)得以再生產(chǎn)和延續(xù)。村莊工業(yè)化組織和動(dòng)員就是依靠鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的地方性知識(shí),如“情面”規(guī)則、“共同體意識(shí)”等,鄉(xiāng)土傳統(tǒng)在反復(fù)實(shí)踐中得到強(qiáng)化,并在集體資源的分配過程中形成以“平均主義”為基礎(chǔ)的集體主義新傳統(tǒng),從而抑制了在村莊內(nèi)部因經(jīng)濟(jì)分化產(chǎn)生的社會(huì)區(qū)隔。因此,傳統(tǒng)鄉(xiāng)土邏輯支撐了城市化,并在這過程中獲得了再生產(chǎn)、傳統(tǒng)和現(xiàn)代、鄉(xiāng)土性和現(xiàn)代性、農(nóng)村和城市之間并非割裂的二元對立關(guān)系,工業(yè)化不僅推動(dòng)了城市化,也再造了農(nóng)村社區(qū)的鄉(xiāng)土性。

當(dāng)前的“撤村并居”不單是聚落形態(tài)和行政組織的集中化,而是鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式以及居民生活方式等一系列的變革[8]。與城市社區(qū)不同,農(nóng)村社區(qū)不單是人口在空間上的聚居,而是以血緣或地緣為基礎(chǔ)按照“差序”原則構(gòu)成的熟人社會(huì)共同體,人與人之間彼此熟悉,相互關(guān)聯(lián),按照地方性禮俗規(guī)則行事,通過歷史的積淀形成一種熟人社會(huì)共同體的文化,被稱作鄉(xiāng)土文化或者是鄉(xiāng)土性[9]。這種鄉(xiāng)土文化滲透到農(nóng)民的日常生活中,構(gòu)成了農(nóng)民的意義世界?！俺反宀⒕印鄙鐓^(qū)再建過程中,既有的村莊邊界被打破,新的社區(qū)由多個(gè)村莊重新整合而形成,農(nóng)戶在完成地域空間轉(zhuǎn)換中如何再造社區(qū)共同體是個(gè)亟需解決的問題。而事實(shí)上,“撤村并居”不單是地域空間發(fā)生了轉(zhuǎn)換,社區(qū)的組織形式也發(fā)生了轉(zhuǎn)換,社區(qū)的組織管理仿效城市模式,農(nóng)戶也學(xué)著城里人,上了樓,關(guān)起門來過自己的日子,相互之間越來越?jīng)]有關(guān)聯(lián),邁向城市的陌生人社會(huì),社區(qū)共同體意識(shí)再造十分困難。由此引起的文化出現(xiàn)斷層,農(nóng)民該如何去調(diào)適,從而避免文化真空所帶來的無所適從是“撤村并居”過程中值得思考的問題。

五、結(jié)論與討論

本文以蘇南地區(qū)城市化路徑為研究對象,將蘇南地區(qū)前后經(jīng)歷的城市化道路劃分為就地城鎮(zhèn)化和激進(jìn)城市化兩種類型,兩種城市路徑在表現(xiàn)形式和實(shí)踐邏輯兩方面都存在巨大的差異。不同的城市化路徑在主導(dǎo)力量、實(shí)施手段、實(shí)施目的和結(jié)果上均存在巨大差異。就地城鎮(zhèn)化是村社主導(dǎo)的、以村莊規(guī)劃為手段、以適應(yīng)工業(yè)化需求和改善居住條件為目標(biāo)的漸進(jìn)城鎮(zhèn)化;激進(jìn)城市化是地方政府主導(dǎo)的、以“撤村并居”為手段、以獲取土地指標(biāo)和城市化率為目的的激進(jìn)城市化。激進(jìn)城市化打破了城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu),改善了農(nóng)民的外部居住條件,從整體上提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量,但其實(shí)施過程中也面臨資金、可持續(xù)性、政治社會(huì)穩(wěn)定和社區(qū)文化再造過程中的困境。

城市化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,是一個(gè)國家從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代的必經(jīng)之路。城市化目標(biāo)無可厚非,但是城市化的路徑確是值得斟酌,城市化不只是農(nóng)民身份由農(nóng)村人轉(zhuǎn)向城市人,而是農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式的城市化。因此,制度不是影響城市化的關(guān)鍵因素,而與經(jīng)濟(jì)收入相關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)才是城市化路徑選擇的關(guān)鍵。蘇南地區(qū)城市化路徑由就地城鎮(zhèn)化向激進(jìn)城市化轉(zhuǎn)換帶來的資金、政治、文化上的困境給我們的啟示是:城市化的推進(jìn)必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配,不能一味地追求城市化率,而忽視了城市化的質(zhì)量,應(yīng)當(dāng)警惕激進(jìn)的過度城市化。

致謝:本文觀點(diǎn)的形成得益于與夏柱智博士的討論,在此表示感謝。

[1] 董筱丹,楊帥,李行,等.村社理性:基于蘇南工業(yè)化經(jīng)驗(yàn)的比較制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究,2012(1):1-15.

[2] 費(fèi)孝通.城鎮(zhèn)化與21世紀(jì)中國農(nóng)村發(fā)展[J].中國城市經(jīng)濟(jì),2000(1):7-9.

[3] 黃宗智.華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷[M].北京:中華書局出版社,2009:315.

[4] 梁德闊.內(nèi)生型農(nóng)村城鎮(zhèn)化的運(yùn)行機(jī)制[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào),2006(5):132-135.

[5] 孫秀林,周飛舟.土地財(cái)政與分稅制:一個(gè)實(shí)證解釋[J].中國社會(huì)科學(xué),2013(4):40-60.

[6] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)2014-2020[EB/OL] .[2014-03-16]http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content-2640075.htm.

[7] 呂德文.撕裂中的再造——城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)[J].民俗研究,2014(1):15-17.

[8] 馬光川,林聚任.新型城鎮(zhèn)化背景下合村并組的困境與未來[J].學(xué)習(xí)與探索,2013(10):31-36.

[9] 費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國 生育制度[M].北京:北京大學(xué)出版社,1998:23-29.

From Conservative to Radical Urbanization

ZENG Hong-ping

(CollegeofHumanitiesandDevelopmentStudies,ChinaAgriculturalUniversity,Beijing100193,China)

South Jiangsu is experiencing the path change of urbanization,which is from conservative to radical.Based on the path of urbanization in A town of South Jiangsu,this paper tries to analyze different practical logics of these two paths of urbanization.It is found that,conservative urbanization is a gradual urbanization,which is dominated by the village itself,and village planning as the method and adapting to industrialization and improving living condition as target; but the radical urbanization is led by local government,and its mainly way is “Removing villages and concentrating homesteads”,and the purpose is land indicators and urbanization rate.The radical urbanization promoted by the local government broke the urban-rural dual structure and achieved the urban-rural integration.However,as it does not match with the local socio-economic structure,the radical urbanization faces many difficulties in funding,social stability and reconstruction of community culture.

conservational urbanization; radical urbanization; urban-rural integration;“removing villages and concentrating homesteads”

2014-07-15

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目(2013YJ012)

曾紅萍(1987-),女,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生,主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展與社區(qū)變遷、農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

F302.1

A

1009-9107(2015)04-0129-06