周 方
(西安交通大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心,陜西西安 710049)
2013年9月7日,中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表題為《弘揚(yáng)人民友誼,共創(chuàng)美好未來》的重要演講,首次提出了用創(chuàng)新的合作模式,建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的主張[1]。由此,“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”作為一個(gè)在古絲綢之路基礎(chǔ)上形成的新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域的概念正式確立。這一區(qū)域在地理上涉及古絲綢之路沿線諸國(guó),又以中國(guó)、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦三國(guó)為核心,在中國(guó)境內(nèi)則主要包括西北的陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆五省區(qū)以及西南的重慶、四川、云南、廣西四省區(qū)市。
2014年6月22日,經(jīng)過中國(guó)、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦三國(guó)共同努力,在卡塔爾首都多哈舉行的世界遺產(chǎn)委員會(huì)(the World Heritage Committee,WHC)第38次大會(huì)上,“絲綢之路:長(zhǎng)安天山走廊路網(wǎng)”(Silk Roads:the Routes Network of Chang'an-Tianshan Corridor)成功入選聯(lián)合國(guó)教科文組織(United Nations Educational Scientific and Cultural Organization,UNESCO)“世界遺產(chǎn)名錄”(the World Heritage List)[2]。絲綢之路的成功申遺,不僅有利于絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承,更為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)帶來良好契機(jī)和發(fā)展動(dòng)力。
但審視我國(guó)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶九省市區(qū)的實(shí)際情況,不難發(fā)現(xiàn):一方面,九省市區(qū)均位于我國(guó)西部地區(qū),地域廣袤、民族眾多,在長(zhǎng)期的歷史變遷中孕育了多種特色鮮明、豐富絢麗的歷史文化遺產(chǎn)。目前,除絲綢之路之外,九省市區(qū)還有秦始皇陵[2]等14項(xiàng)自然、文化遺產(chǎn)入選UNESCO世界遺產(chǎn)名錄①截止2014年6月22日,WHC共認(rèn)定1 007項(xiàng)世界遺產(chǎn),其中包括779項(xiàng)文化遺產(chǎn),197項(xiàng)自然遺產(chǎn)以及31項(xiàng)自然文化遺產(chǎn)。中國(guó)共有47項(xiàng)遺產(chǎn)進(jìn)入“世界遺產(chǎn)目錄”,其中文化遺產(chǎn)33項(xiàng),自然遺產(chǎn)10項(xiàng),自然文化遺產(chǎn)4項(xiàng)。;新疆維吾爾族麥西熱普及木卡姆藝術(shù)等10項(xiàng)具有鮮明民族特色的優(yōu)秀非物質(zhì)文化遺產(chǎn)[3]成功入選UNESCO“人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作名錄”及“急需保護(hù)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄”②2003年10月,UNESCO第32屆大會(huì)通過《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》(the Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage)。根據(jù)公約規(guī)定,UNESCO建立了三份名錄,分別是“人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作名錄”(Representative List of the Intangible Cultural Heritage of Humanity)、“急需保護(hù)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄”(List of Intangible Cultural Heritage in Need of Urgent Safeguarding)以及“最佳保護(hù)實(shí)踐名錄”(Best safeguarding practices)。截止2014年6月23日,三份名錄共收錄98個(gè)國(guó)家的328項(xiàng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。其中,“人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作名錄”收錄282項(xiàng);“急需保護(hù)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄”收錄35項(xiàng);“最佳保護(hù)實(shí)踐名錄”收錄11項(xiàng)。中國(guó)共有38項(xiàng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)入選,是世界上入選數(shù)量最多的國(guó)家。。另一方面,九省市區(qū)各民族大多分布在邊疆、山區(qū)、牧區(qū)以及高寒地區(qū),交通不便,經(jīng)濟(jì)、科教文化發(fā)展水平相對(duì)滯后,與我國(guó)其他地區(qū)相比存在較大的差距,經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)難度大、任務(wù)重。
針對(duì)上述實(shí)際情況,目前國(guó)家尚未制定出臺(tái)專門的立法、政策或規(guī)劃,導(dǎo)致絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)缺乏有針對(duì)性的法律制度保障,歷史文化遺產(chǎn)未能受到應(yīng)有的尊重與保護(hù)。在片面追求商業(yè)價(jià)值的浪潮中,歷史文化遺產(chǎn)的優(yōu)秀文化內(nèi)涵極有可能被遺忘,甚至被歪曲。長(zhǎng)此以往,絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)將無(wú)以為繼。
因此,為落實(shí)保護(hù)世界遺產(chǎn)的義務(wù)與責(zé)任,有效利用絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè),必須基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情從法律制度層面做出恰當(dāng)安排,規(guī)范建設(shè)工作,理性保護(hù)、利用歷史文化遺產(chǎn),最終實(shí)現(xiàn)共贏。
歷史文化遺產(chǎn)根據(jù)存在樣態(tài)可分為物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)兩部分,前者以有形的實(shí)物形態(tài)存在,后者則主要表現(xiàn)為無(wú)形的知識(shí)與技能。但同樣作為傳統(tǒng)文化的組成部分,兩者往往相輔相生。針對(duì)上述兩種各具特色又互相依存的歷史文化遺產(chǎn),我國(guó)各級(jí)立法機(jī)關(guān)制定發(fā)布了數(shù)量眾多的單行法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)等。其中,可適用于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法主要包括:
1.《文物保護(hù)法》及《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》 我國(guó)《文物保護(hù)法》(1982年11月19日通過,2007年12月29日第三次修正)首先明確“繼承中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)”為其立法宗旨(第1條);其次將“具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁畫,歷史上各時(shí)代珍貴的藝術(shù)品、工藝美術(shù)品、文獻(xiàn)資料以及反映各民族社會(huì)制度、社會(huì)生產(chǎn)、社會(huì)生活的代表性實(shí)物”等歷史文化珍品及場(chǎng)所認(rèn)定為“文物”進(jìn)行保護(hù)(第二條);進(jìn)而通過設(shè)立“歷史文化名城”及“歷史文化街區(qū)”的方式,對(duì)保存文物特別豐富并且具有重大歷史價(jià)值或者革命紀(jì)念意義的城市、城鎮(zhèn)、街道、村莊進(jìn)行整體保護(hù)。同時(shí)要求各級(jí)人民政府組織編制專門的歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃,納入城市總體規(guī)劃,并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)的具體保護(hù)辦法(第14條)。2008年4月22日國(guó)務(wù)院頒布《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》,進(jìn)一步明確了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)的整體性保護(hù)原則,要求在保護(hù)中“保持傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和空間尺度,不得改變與其相互依存的自然景觀和環(huán)境(第21條)”。對(duì)于在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事建設(shè)活動(dòng)的,要求必須符合保護(hù)規(guī)劃,“不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性,不得對(duì)其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌構(gòu)成破壞性影響(第23條)”。上述立法不僅保護(hù)了具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的歷史文化珍品,同時(shí)也對(duì)傳承優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)的空間、場(chǎng)所進(jìn)行整體性保護(hù),有利于保證中華民族優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)傳承的真實(shí)性和完整性。
2.《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》 為了加強(qiáng)對(duì)世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)和管理,履行我國(guó)對(duì)UNESCO《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage,簡(jiǎn)稱《世界遺產(chǎn)公約》①截止2014年6月,世界上共有191個(gè)國(guó)家、地區(qū)批準(zhǔn)加入了《世界遺產(chǎn)公約》,我國(guó)于1985年12月批準(zhǔn)加入。)的責(zé)任和義務(wù),傳承人類文明,2006年11月14日文化部審議通過《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》。該辦法首先對(duì)“世界文化遺產(chǎn)”的內(nèi)涵進(jìn)行了界定,明確世界文化遺產(chǎn)是指列入U(xiǎn)NESCO《世界遺產(chǎn)名錄》中世界文化遺產(chǎn)和文化與自然混合遺產(chǎn)中的文化遺產(chǎn)部分。進(jìn)而明確規(guī)定世界文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的方針是“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”,以“確保世界文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性”(第三條)。該辦法授權(quán)國(guó)家文物局主管全國(guó)世界文化遺產(chǎn)工作,協(xié)調(diào)、解決世界文化遺產(chǎn)保護(hù)和管理中的重大問題,監(jiān)督、檢查世界文化遺產(chǎn)所在地的世界文化遺產(chǎn)工作(第四條)。針對(duì)世界文化遺產(chǎn)中的不可移動(dòng)文物,應(yīng)當(dāng)根據(jù)其歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值依法核定公布為文物保護(hù)單位(第九條),且應(yīng)當(dāng)根據(jù)保護(hù)需要依法劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶,并予以公布(第十條)。上述規(guī)定不僅為落實(shí)《世界遺產(chǎn)公約》提供了法律保障,也為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)確立了基本原則。
3.城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃立法 1984年1月5日,國(guó)務(wù)院頒發(fā)《城市規(guī)劃條例》,它是建國(guó)以來我國(guó)關(guān)于城市規(guī)劃工作的第一個(gè)基本性立法,標(biāo)志著我國(guó)城市規(guī)劃步入法制管理的軌道。該條例規(guī)定:“城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)切實(shí)保護(hù)文物古跡,保持與發(fā)揚(yáng)民族風(fēng)格和地方特色”(第八條)。進(jìn)而在具體規(guī)劃的編制過程中要求:“歷史文化名城的規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)繼承和發(fā)揚(yáng)其優(yōu)秀的歷史文化特點(diǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌,并根據(jù)確定的保護(hù)對(duì)象的歷史意義、文化藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值,劃定保護(hù)區(qū)和一定范圍的建設(shè)控制地帶,制定保護(hù)規(guī)劃和保護(hù)措施,作為城市總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。民族自治地區(qū)的城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保持和發(fā)揚(yáng)民族特點(diǎn)(第16條)。”上述規(guī)定有利于《文物保護(hù)法》中相關(guān)規(guī)定在城市規(guī)劃過程中的落實(shí),客觀上保護(hù)了物質(zhì)文化遺產(chǎn)的物質(zhì)實(shí)體與存在空間。1990年4月1日,《城市規(guī)劃法》正式施行,《城市規(guī)劃條例》被廢止,但其對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)思路得以延續(xù)。2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行,《城市規(guī)劃法》同時(shí)廢止?!冻青l(xiāng)規(guī)范法》的出臺(tái),首次將我國(guó)建設(shè)規(guī)劃工作的范圍擴(kuò)大到歷史文化遺產(chǎn)分布廣泛的農(nóng)村地區(qū),并在推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化進(jìn)程的同時(shí),延續(xù)了由《城市規(guī)劃條例》確立的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)理念,更進(jìn)一步提升了物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的實(shí)效。例如該法首先在第一章“總則”中明確規(guī)定:“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則,改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用,保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn),保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌,防止污染和其他公害,并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?!?第四條)進(jìn)而在第三章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施”中規(guī)定:“舊城區(qū)的改建,應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌,合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模,有計(jì)劃地對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)以及受保護(hù)建筑物的維護(hù)和使用,應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定?!?第31條)
上述城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃立法,在30年日益發(fā)展完善的過程中,始終堅(jiān)持了保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的原則和精神,也為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與實(shí)施過程中歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)提供了基本保護(hù)思路。
4.九省市區(qū)相關(guān)地方性立法 為確保全國(guó)性立法在本地方的有效實(shí)施,絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)九省市區(qū)各級(jí)立法機(jī)關(guān)制定發(fā)布了一系列地方性立法。其中,九省市區(qū)均頒行了文物保護(hù)地方性立法①按照發(fā)布的時(shí)間順序,分別為:《四川省文物保護(hù)管理辦法》(1982年11月6日通過,1985年11月30日修正。2006年7月1日,《四川省〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉實(shí)施辦法》施行,《四川省文物保護(hù)管理辦法》同時(shí)廢止)、《云南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》(1984年11月9日通過,1993年1月7日修正)、《陜西省文物保護(hù)條例》(1988年6月3日通過;2012年7月12日修正)、《寧夏回族自治區(qū)文物保護(hù)條例》(1989年10月27日通過。2006年11月30日,《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》通過后,《寧夏回族自治區(qū)文物保護(hù)條例》被廢止)、《廣西壯族自治區(qū)文物保護(hù)管理?xiàng)l例》(1993年12月11日通過,2004年7月31日修正)、《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》(2005年9月29日通過)、《甘肅省文物保護(hù)條例》(2005年9月23日通過)、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》(2007年3月30日通過)以及《青海省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》(2011年11月24日通過)。及城鄉(xiāng)規(guī)劃地方性立法②按照發(fā)布的時(shí)間順序,分別為:《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(2009年7月1日起施行)、《甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(2010年1月1日起施行)、《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(2010年1月1日起施行)、《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》(2010年6月1日起施行)、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》(2012年1月1日起施行)、《四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(2012年1月1日起施行)、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》(2012年3月1日起施行)、《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(2013年1月1日起施行)、《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》(2014年7月1日起施行)。,一個(gè)省頒行了世界遺產(chǎn)保護(hù)地方性法規(guī)③《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》,2002年1月18日通過,2002年4月1日起施行。。此外,還有大量市、縣級(jí)保護(hù)條例或規(guī)章被發(fā)布,專門適用于各自行政區(qū)域內(nèi)的文物或特定遺址的保護(hù)工作④例如《新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番交河故城遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》(2004年通過)、《新疆維吾爾自治區(qū)民豐縣尼雅遺址保護(hù)管理辦法(暫行)》(2008通過)以及《昆明市文物保護(hù)條例》(2004年通過)等。。其中,特別值得一提的是陜西省西安市人民政府于2008年8月25日通過的《西安市絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》(2008年10月10日起施行)。該辦法系目前國(guó)內(nèi)唯一專門為加強(qiáng)絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)和管理而制定的專門保護(hù)性立法,明確規(guī)定了西安市絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的原則是“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”,要求“正確處理絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民群眾生產(chǎn)生活的關(guān)系,確保絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性?!?第三條)此外,該辦法還規(guī)定西安市文物行政管理部門是保護(hù)與管理的行政主管機(jī)關(guān),要求文物行政管理部門會(huì)同規(guī)劃行政管理部門及其他有關(guān)部門編制絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)、管理和利用的詳細(xì)規(guī)劃,報(bào)本級(jí)人民政府及上級(jí)文物行政管理部門批準(zhǔn)后實(shí)施(第11條)。同時(shí),市級(jí)相關(guān)部門、區(qū)縣人民政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)周邊環(huán)境的治理,對(duì)不符合保護(hù)要求和有礙絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)環(huán)境風(fēng)貌的單位、村莊及其他建筑物、構(gòu)筑物,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改造或者拆遷(第12條)。
上述地方性立法的制定與頒布,使得我國(guó)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶范圍內(nèi)的九省市區(qū)的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作有法可依,也為完善絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)。
與物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法現(xiàn)狀相比,我國(guó)對(duì)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的重視程度較低,即使是專門保護(hù)絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)的《西安市絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》也排除對(duì)無(wú)形的傳統(tǒng)知識(shí)和技能的保護(hù)⑤《西安市絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》第二條規(guī)定:“辦法所稱絲綢之路歷史文化遺產(chǎn),是指漢長(zhǎng)安城遺址、鳩摩羅什舍利塔、大明宮遺址、興慶宮遺址、天壇遺址、西市遺址、明德門遺址、延平門遺址、含光門遺址、大雁塔、小雁塔、興教寺塔、大秦寺塔和清真大寺等不可移動(dòng)文物以及其他與絲綢之路有關(guān)的不可移動(dòng)文物。”。目前,可適用于此領(lǐng)域的全國(guó)性立法僅有2011年2月25日通過的《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》(2011年6月1日起施行)。
作為我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域中的基本法,《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》共六章45條,明確規(guī)定了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的概念、中國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)方式以及政府的保護(hù)職責(zé),具有里程碑意義。而其中可適用于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的條文僅為該法第26條:“對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目集中、特色鮮明、形式和內(nèi)涵保持完整的特定區(qū)域,當(dāng)?shù)匚幕鞴懿块T可以制定專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃,報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后,實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)。確定對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù),應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?,并保護(hù)屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)組成部分的實(shí)物和場(chǎng)所,避免遭受破壞。實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)涉及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)集中地村鎮(zhèn)或者街區(qū)空間規(guī)劃的,應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)相關(guān)法規(guī)制定專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃。”
地方性立法層面,目前我國(guó)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶共有五省市區(qū)制定發(fā)布了本地方非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例①按照發(fā)布的時(shí)間順序,分別為:《寧夏回族自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》,2006年7月21日通過,2006年9月1日起施行;《新疆維吾爾自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》,2008年1月5日通過,2008年4月1日起施行;《重慶市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》,2012年7月26日通過,2012年12月1日起施行;《云南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》,2013年3月28日通過,2013年6月1日起施行;《陜西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》,2014年1月10日通過,2014年5月1日起施行。,與物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)地方性立法相比存在一定差距。五省市區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地方性立法基本均通過設(shè)定“文化生態(tài)保護(hù)區(qū)”的方式對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源豐富、保存較完整、特色鮮明、歷史文化積淀豐厚、存續(xù)狀態(tài)良好,具有重要價(jià)值和廣泛群眾基礎(chǔ)的特定區(qū)域,實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)。而對(duì)于文化生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)被列為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性名錄項(xiàng)目所涉及的建(構(gòu))筑物、場(chǎng)所、遺跡等,地方性立法一般要求文化生態(tài)保護(hù)區(qū)所在地人民政府應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中采取措施予以保護(hù),不得擅自修繕、改造;確需修繕、改造的,其風(fēng)格、色彩及形式應(yīng)當(dāng)與相鄰傳統(tǒng)建筑的風(fēng)貌相一致,并接受文化、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)部門的指導(dǎo)和管理(例如《陜西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第30條)。
上述立法雖非專門針對(duì)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)而設(shè),但所確立的整體性保護(hù)原則和立場(chǎng)也適用于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作。
分析我國(guó)當(dāng)前歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)立法,不難發(fā)現(xiàn)一種“國(guó)家本位”的立法理念存在其中。在此種立法理念的支配下,我國(guó)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)立法確立了主要依靠政府推動(dòng)保護(hù)進(jìn)程的制度體系。毋庸置疑,就當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際而言,在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的大量工作的確需要依靠政府強(qiáng)制力的推動(dòng)以及大規(guī)模的資金支持。但由于當(dāng)前絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各地方政府能夠用于文化遺產(chǎn)保護(hù)的平均人力、物力投入非常有限,難以滿足復(fù)雜多發(fā)的各種文化遺產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)保護(hù)需求。而出于“國(guó)家本位”的立法理念,現(xiàn)有立法缺乏對(duì)社會(huì)力量保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的制度激勵(lì),在實(shí)踐中面對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)資金不足等現(xiàn)實(shí)問題時(shí)難以解決。
我國(guó)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶具有歷史文化遺產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐富,而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平較低的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)。因此,在建設(shè)需求非常迫切的同時(shí),歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要性及難度亦十分突出。必須制定具有針對(duì)性的專門保護(hù)制度,才能確保在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中,既提升生活空間的現(xiàn)代性和功能性,又能切實(shí)鼓勵(lì)、引導(dǎo)、保障歷史文化遺產(chǎn)優(yōu)勢(shì)資源的有效利用和轉(zhuǎn)化,進(jìn)而激發(fā)我國(guó)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但現(xiàn)有相關(guān)立法卻未能在制度設(shè)計(jì)上充分考慮絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的特殊情況,不僅全國(guó)性立法未對(duì)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶設(shè)定任何特殊優(yōu)惠政策,經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各區(qū)域的地方性立法也往往是簡(jiǎn)單照搬全國(guó)性立法的相關(guān)規(guī)定,未能就本地方迫切需要解決的特殊問題作出明確規(guī)定。此種立法現(xiàn)狀,導(dǎo)致在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的過程中,不僅未能有效利用歷史文化遺產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)資源,歷史文化遺產(chǎn)自身的保護(hù)問題也無(wú)法真正落到實(shí)處。
我國(guó)現(xiàn)行歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)立法,一方面大多為原則性、呼吁式規(guī)定,缺乏具體規(guī)范,可操作性差。例如,雖然前述《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第26條規(guī)定了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)區(qū)域性整體保護(hù)制度,但并未規(guī)定具體保護(hù)措施、程序及法律責(zé)任,導(dǎo)致上述規(guī)定在實(shí)踐中難以真正落實(shí)。相應(yīng)地,在地方性保護(hù)立法中同樣存在此種問題。如《陜西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》雖在第30條中規(guī)定:“在文化生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)、建設(shè)和開發(fā),應(yīng)當(dāng)符合文化生態(tài)保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃,不得破壞非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其所依存的建(構(gòu))筑物、場(chǎng)所、遺跡等?!钡⑽疵鞔_專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃的制定程序,以及破壞非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其所依存的建(構(gòu))筑物、場(chǎng)所、遺跡所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;另一方面,現(xiàn)有立法并未形成系統(tǒng)性保護(hù)體系,缺乏統(tǒng)一的保護(hù)理念,彼此之間也未能有效銜接,導(dǎo)致保護(hù)績(jī)效不足。
在世界上,意大利、西班牙、德國(guó)及法國(guó)①截止2014年6月22日,意大利共有50項(xiàng)遺產(chǎn)入選“世界遺產(chǎn)名錄”,是世界上入選數(shù)量最多的國(guó)家。此外,西班牙入選43項(xiàng),德國(guó)40項(xiàng),法國(guó)39項(xiàng)。等國(guó)均是歷史文化遺產(chǎn)資源豐富的發(fā)達(dá)國(guó)家[2],且擁有豐富而卓有成效的保護(hù)經(jīng)驗(yàn),值得借鑒。
意大利歷史文化遺產(chǎn)資源儲(chǔ)量非常豐富。據(jù)意大利文化遺產(chǎn)和文化活動(dòng)部統(tǒng)計(jì),意大利共有約2萬(wàn)個(gè)歷史文化中心、4.5萬(wàn)座城堡和花園、3萬(wàn)座歷史建筑、10萬(wàn)座教堂、2000座考古遺址、3500家公立和私人博物館[4]。
面對(duì)數(shù)量眾多的歷史文化遺產(chǎn),意大利通過一系列立法形成了保護(hù)體系,以強(qiáng)化保護(hù)績(jī)效。首先,在1947年《意大利憲法》第九條中明確了國(guó)家保護(hù)遺產(chǎn)的態(tài)度與職責(zé):“意大利共和國(guó)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家的藝術(shù)、文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)。”其次,制定歷史遺產(chǎn)保護(hù)基本法——《文化和自然遺產(chǎn)法》。該法規(guī)定:“未經(jīng)有關(guān)部門的批準(zhǔn),禁止對(duì)在考古、歷史和人類研究等領(lǐng)域有價(jià)值的文物,進(jìn)行任何形式的拆除、改造或修復(fù)[5]。”最后,頒布一系列立法,廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾積極參與遺產(chǎn)的保護(hù)與利用。2000年,意大利頒布《資助文化產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠法》,規(guī)定企業(yè)投入文化資源產(chǎn)業(yè)的資金一律不計(jì)入企業(yè)應(yīng)繳稅款的收入基數(shù),即企業(yè)可以不為此部分資金納稅;2004年,意大利頒布《文化遺產(chǎn)與景觀法典》,其“總則”明確規(guī)定:“意大利共和國(guó)鼓勵(lì)和支持國(guó)民以個(gè)體或組織的形式參與強(qiáng)化文化遺產(chǎn)的工作”;其第113條規(guī)定:“私人為強(qiáng)化私有文化財(cái)產(chǎn)而發(fā)起相關(guān)活動(dòng)和建立相關(guān)設(shè)施可得到國(guó)家、大區(qū)和其他地方政府部門的資助,資助的額度要視所涉及的文化財(cái)產(chǎn)的重要性而定”。該法除實(shí)施刺激文化遺產(chǎn)保護(hù)政策外,還通過取消文化遺產(chǎn)繼承稅、免除文物修復(fù)材料增值稅、對(duì)文化遺產(chǎn)工程贊助者給予稅收優(yōu)惠等政策,由此來解決遺產(chǎn)保護(hù)資金不足的問題[6];2014年5月,意大利文化遺產(chǎn)和文化活動(dòng)部頒布《保護(hù)文化遺產(chǎn)、文化發(fā)展和刺激旅游產(chǎn)業(yè)緊急措施》,該法案共分為藝術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)、文化遺產(chǎn)保護(hù)戰(zhàn)略、數(shù)字旅游稅收措施等19大項(xiàng),內(nèi)容既涵蓋了諸如龐貝古城、卡塞塔皇宮等意大利最負(fù)盛名的世界文化遺產(chǎn),也包含了歌劇和交響樂等人文藝術(shù)領(lǐng)域,還涉及電影行業(yè)稅收改革等具體刺激措施。該法案規(guī)定,對(duì)捐助維修、保護(hù)和修復(fù)公共文化遺產(chǎn)以及贊助建設(shè)博物館、檔案館、公共圖書館、公共劇院和交響樂基金會(huì)的個(gè)人和企業(yè),其捐助的款項(xiàng)最高可沖抵需繳納稅額的65%[4]。
上述保護(hù)體系中,一方面基于《意大利憲法》及遺產(chǎn)保護(hù)基本法的規(guī)定,確保了遺產(chǎn)保護(hù)立法的權(quán)威性以及統(tǒng)一性;另一方面,具體而富有操作性的制度設(shè)計(jì),如稅收減免及優(yōu)惠措施等,在實(shí)踐中不僅極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)公眾參與遺產(chǎn)保護(hù)與利用的積極性,也有效地保障了遺產(chǎn)保護(hù)資金的充足。
西班牙針對(duì)歷史文化遺產(chǎn)所建立的法律保護(hù)體系表現(xiàn)為“憲法——?dú)v史文化遺產(chǎn)基本法+刑法”的模式。
具體而言,首先在1978年《西班牙憲法》中明確了歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本立場(chǎng),并要求政府“維護(hù)、保存和促進(jìn)西班牙人民的歷史、文化和藝術(shù)等歷史文化遺產(chǎn)”(第46條);“防止西班牙文化受到掠奪、藝術(shù)和建筑所有權(quán)的出口或肆意侵犯”(第149條);進(jìn)而明確“侵犯(歷史、文化和藝術(shù))遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到刑法處罰”。在此基礎(chǔ)上,西班牙于1985年6月頒布《歷史文化遺產(chǎn)法》,對(duì)歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行全面保護(hù)。該法要求“文化意義資產(chǎn)或文化可動(dòng)性資產(chǎn)的所有人必須履行保護(hù)、維修及守護(hù)其所擁有的文化資產(chǎn)的義務(wù)”(第36條第一項(xiàng));“中央政府可與私人或公私立團(tuán)體機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議,以提供資金協(xié)助他們進(jìn)行文化資產(chǎn)的保存、整修、活化、勘探、考古挖掘等工程”(第67條);“建造公共設(shè)施的經(jīng)費(fèi)中的1%必須用于西班牙歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)和豐富,或用于促進(jìn)藝術(shù)創(chuàng)造,尤其是有關(guān)文物及其環(huán)境方面的藝術(shù)創(chuàng)造”(第68條)[7]。此外,在1995年頒布的《刑法典》中設(shè)定第十六編為“違反區(qū)域規(guī)劃、破壞歷史遺產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)罪(第319條—第340條)”,在落實(shí)《西班牙憲法》精神的基礎(chǔ)上,明確規(guī)定了違反區(qū)域規(guī)劃罪及破壞歷史遺產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)罪的構(gòu)成要件及刑罰。
由此,基于《西班牙憲法》所確立的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)制度,通過《歷史文化遺產(chǎn)法》及《刑法典》得到了具體的貫徹與實(shí)施,使得西班牙歷史文化遺產(chǎn)法律保護(hù)既具有權(quán)威性,又不失其可操作性。
德國(guó)在歷史上尚未形成聯(lián)邦制國(guó)家時(shí),便十分重視文化遺產(chǎn)的保護(hù)。例如1818年,當(dāng)時(shí)的黑森達(dá)姆施塔特大公國(guó)(現(xiàn)為黑森州)的君主路德維希一世就頒布有《關(guān)于保護(hù)現(xiàn)存文物古跡的最高法規(guī)》[8]。1871年統(tǒng)一的德意志帝國(guó)成立后,各成員單位也根據(jù)各自區(qū)域?qū)嶋H需要制定了大量歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)立法。例如1920年,漢堡州頒布了《文物古跡和自然保護(hù)法》(1973年,該法經(jīng)修訂后改稱《文物古跡保護(hù)法》,此后又經(jīng)多次修改,目前為2007年版本),對(duì)其區(qū)域內(nèi)文物古跡及自然遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù);1929年,梅克倫堡什未林大公國(guó)(現(xiàn)為梅克倫堡-前波莫瑞州)也頒布了《文物古跡保護(hù)法》。第二次世界大戰(zhàn)之后,聯(lián)邦各州也大都頒布了相關(guān)法規(guī),如2009年巴伐利亞州頒布的《文物古跡保護(hù)和養(yǎng)護(hù)法》等。
除上述地方性立法之外,德國(guó)聯(lián)邦政府雖未制定出臺(tái)歷史文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的基本法,但也頒布了部分文化遺產(chǎn)保護(hù)性單行立法。如,1955年8月起生效的《保護(hù)文化遺產(chǎn)以防流失法》(1998年修訂);1967生效的《在武裝沖突中保護(hù)文化遺產(chǎn)的法規(guī)》(1971年修訂);1980年6月生效的《關(guān)于聯(lián)邦法規(guī)中應(yīng)顧及文物古跡保護(hù)的法規(guī)》;1998年生效的《文化遺產(chǎn)歸還法》;以及2007年5月生效的《關(guān)于實(shí)施聯(lián)合國(guó)教科文組織1970年11月14日發(fā)布的有關(guān)禁止和防止文化遺產(chǎn)的違法進(jìn)口、出口和轉(zhuǎn)讓之措施的法規(guī)》等[8]。
根據(jù)上述立法,德國(guó)建立了中央與成員單位并行的雙軌制保護(hù)體系。中央立法層面,主要注重對(duì)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)中出現(xiàn)的具體問題作出明確的規(guī)定。如建立行政保護(hù)管理體系、資金保障體系、監(jiān)督體系以及公眾參與體系等,為遺產(chǎn)保護(hù)工作提供了重要基礎(chǔ)和保障[9]。而聯(lián)邦成員單位立法則側(cè)重于對(duì)本地區(qū)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)的具體工作進(jìn)行規(guī)范,具有很強(qiáng)的適用性與可操作性。
法國(guó)作為大陸法系法統(tǒng)的開創(chuàng)者,在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域,傾向于通過制定法明確其保護(hù)理念,構(gòu)建日益完善的保護(hù)體系。
1913年法國(guó)頒布《歷史建筑保護(hù)法》,建立了歷史文化遺產(chǎn)的分類與登記法律保護(hù)體制。該法將擬受保護(hù)的歷史建筑分為“列級(jí)保護(hù)的歷史建筑”和“注冊(cè)登錄的歷史建筑”兩類,由文化部具體負(fù)責(zé)歷史建筑的保護(hù)工作。目前,法國(guó)歷史建筑42 000處,其中,列級(jí)保護(hù)的14 500處,注冊(cè)登記的27 500處[10]。1930年,法國(guó)頒布《景觀地保護(hù)法》,明確了歷史文化遺產(chǎn)的整體性保護(hù)原則。該法授權(quán)在具有“藝術(shù)、歷史、景觀的價(jià)值或是留下傳說的、留下人類痕跡的”景觀周邊地區(qū)建立保護(hù)區(qū)域,進(jìn)行整體保護(hù)。1943年,《歷史建筑保護(hù)法》被修訂,整體性保護(hù)原則開始適用于歷史建筑的保護(hù)工作——將歷史建筑周圍500米半徑之內(nèi)的范圍劃為保護(hù)地帶,控制其中的建設(shè)活動(dòng),以保護(hù)歷史建筑所在的環(huán)境。二戰(zhàn)之后,針對(duì)許多城市的老城區(qū)在戰(zhàn)爭(zhēng)中受到破壞需要重建的現(xiàn)實(shí),1962年法國(guó)頒布《馬爾羅法》(即《保護(hù)區(qū)法》Les Secteur Sauvegardés),該法將有價(jià)值的歷史地區(qū)劃定為歷史保護(hù)區(qū),制定保護(hù)、利用規(guī)劃,納入城市規(guī)劃的嚴(yán)格管理。保護(hù)區(qū)內(nèi)建筑不得任意拆除,維修改建等也要經(jīng)過國(guó)家建筑師的指導(dǎo),符合規(guī)劃要求的整修可以得到國(guó)家的資助,并享受減免稅賦的優(yōu)惠[10]。1983年,“建筑、城市和風(fēng)景遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)”的概念通過《地方分權(quán)法》得以確立。該保護(hù)區(qū)包括文物周邊500米半徑的地區(qū),同時(shí)涉及具有遺產(chǎn)價(jià)值的任何類型的城市或自然風(fēng)景地區(qū),應(yīng)用范圍相較于以往而言更為廣泛。
由此,百余年來,法國(guó)針對(duì)歷史文化遺產(chǎn)所堅(jiān)持的整體性保護(hù)原則日益完善與擴(kuò)展,并附之以分類與登記法律保護(hù)體制,在實(shí)踐中取得了良好的保護(hù)效果。
一方面,歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù),是一項(xiàng)浩大的工程,絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各地方政府人力物力有限,面對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)重任,實(shí)乃“心有余而力不足”。只有有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量投入其中,方有可能達(dá)成良好的預(yù)期;另一方面,歷史文化遺產(chǎn)雖經(jīng)歷了歷史漫長(zhǎng)的傳承過程,但其中絕大部分仍然構(gòu)成絲綢之路沿線各族社會(huì)公眾生產(chǎn)生活組成部分的“活態(tài)”文明。因此,借鑒意大利等國(guó)的經(jīng)驗(yàn),調(diào)整歷史文化遺產(chǎn)立法的理念,由國(guó)家本位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)本位,發(fā)動(dòng)社會(huì)力量保護(hù)歷史文化遺產(chǎn),是符合絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶實(shí)際情況以及歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)要求的必然選擇。
絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)既是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分,也是新時(shí)期絲綢之路沿線地區(qū)尋求創(chuàng)新發(fā)展的珍貴、優(yōu)勢(shì)資源。建立區(qū)域特殊保護(hù)制度,不僅是絲綢之路沿線地區(qū)各民族實(shí)現(xiàn)自我認(rèn)同的需要,更對(duì)中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”具有重大意義。因此,必須盡快制定特殊保護(hù)制度,出臺(tái)國(guó)家級(jí)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展規(guī)劃,鼓勵(lì)在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中優(yōu)先保護(hù)、傳承歷史文化遺產(chǎn),方能有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速、可持續(xù)發(fā)展。同時(shí),借鑒德國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn),授權(quán)各地區(qū)各級(jí)立法機(jī)關(guān)結(jié)合本地方特點(diǎn)建立歷史文化遺產(chǎn)特殊保護(hù)制度,通過實(shí)行稅收優(yōu)惠等措施,鼓勵(lì)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中優(yōu)先保護(hù)傳承歷史文化遺產(chǎn)。
一方面,針對(duì)現(xiàn)有立法缺乏系統(tǒng)性的缺陷,結(jié)合意大利、西班牙等國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn),首先應(yīng)制定出臺(tái)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)基本法,明確歷史文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的基本原則和立場(chǎng),統(tǒng)一保護(hù)理念;其次,基本法中應(yīng)當(dāng)明確歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的優(yōu)先效力,即在涉及歷史文化遺產(chǎn)的相關(guān)領(lǐng)域,如城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中,歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)具有優(yōu)先效力。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的編制與實(shí)施都需先行通過歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)論證,并接受文化遺產(chǎn)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查,禁止任何變相破壞歷史文化遺產(chǎn)完整性、真實(shí)性的行為;再次確立歷史文化遺產(chǎn)的整體保護(hù)原則,對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的生存空間及周邊環(huán)境進(jìn)行整體保護(hù);最后,修訂現(xiàn)有單行立法及地方性立法,在貫徹基本法保護(hù)精神的基礎(chǔ)上,增加銜接性規(guī)范,以確保歷史文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的系統(tǒng)性與體系化,避免法律沖突的發(fā)生。
另一方面,針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)立法總體上規(guī)定過于原則、缺乏可操作性規(guī)范的缺陷,不論是制定出臺(tái)專門立法,還是對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行修訂,都有必要在明確保護(hù)要求的同時(shí),進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)行規(guī)范,以保證立法目的得以實(shí)現(xiàn)。具體而言:首先,應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍、執(zhí)法能力以及歷史文化遺產(chǎn)的特性,科學(xué)確定執(zhí)法主體,并明確不同執(zhí)法主體之間的分工、配合機(jī)制及程序;其次,應(yīng)明確執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法權(quán)限及執(zhí)法程序,在規(guī)范執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí),保障執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法效力;再次,明確法律責(zé)任。法律責(zé)任的明確,是保證立法宗旨及立法權(quán)威性得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)立法需全面而具體地規(guī)定違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,并通過與執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)相結(jié)合的方式保障其實(shí)施,方能確保歷史文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn);最后,立法中還應(yīng)當(dāng)增加對(duì)相對(duì)人抗辯權(quán)的規(guī)定、面對(duì)行政強(qiáng)制力的救濟(jì)渠道。由此,既可實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)督,又能有效保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶是新時(shí)期絲綢之路沿線各地區(qū)謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速、可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新模式。轉(zhuǎn)變立法理念,構(gòu)建歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)體系,在制定基本法的基礎(chǔ)上,建立鼓勵(lì)區(qū)域發(fā)展的特殊制度,不僅有利于在建設(shè)中落實(shí)對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù),更能推動(dòng)絲綢之路沿線各地區(qū)有效利用豐富的歷史文化遺產(chǎn)資源帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”。
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西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2015年2期