論政府治理法治化
——以“權(quán)力清單制度”為例

張振揚(yáng)

（江蘇省泰州地方稅務(wù)局，江蘇 泰州 225300）

論政府治理法治化
——以“權(quán)力清單制度”為例

張振揚(yáng)

（江蘇省泰州地方稅務(wù)局，江蘇 泰州 225300）

十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，權(quán)力清單制度是其重要手段。將“管理”改為“治理”，突出的是“治”，即“法治”?！胺ㄖ巍痹谟诒Ｕ先嗣癞?dāng)家做主的權(quán)力，“權(quán)力清單”在于限制政府干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力，兩者似同非同。前者基于憲法至上，后者脫胎于簡(jiǎn)政放權(quán)。要使權(quán)力清單制度成為推進(jìn)治理現(xiàn)代化的有效手段，必須使其回歸法治，即政府治理法治化。

政府治理； 法治化； 權(quán)力清單

黨的十八屆三中全會(huì)提出,要推行地方各級(jí)政府及其工作部門的權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，是實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)——完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。從“管理”到“治理”，簡(jiǎn)單地說就是一種政府權(quán)力的下放。它將原本政府對(duì)社會(huì)的包辦式“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)組織、個(gè)人等多個(gè)主體的協(xié)同“治理”。在利益多元化的今天，社會(huì)治理更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維，使各方行使權(quán)力不得越界，合法權(quán)益有正當(dāng)?shù)某绦蛐员Ｕ?，政府治理法治化是其中重要的?nèi)容。本文將以權(quán)力清單制度為例，嘗試探討政府治理法治化的實(shí)質(zhì)與出路。

一、法治與治理的內(nèi)涵

所謂“法治”，是一個(gè)與“人治”相對(duì)的概念。中國(guó)的儒家和古希臘的柏拉圖都主張國(guó)家的統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)具有極高的品德，并以此來治理國(guó)家。儒家的治國(guó)思想與柏拉圖的“哲學(xué)王”都屬于人治的范疇，柏拉圖的學(xué)生亞里士多德卻主張法治。他認(rèn)為，“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”，雖然治國(guó)有時(shí)仍需要依靠某些人的智慧，但就算是最賢良的人難免也有不理智的時(shí)候，“法律恰恰是免除一切情欲的神衹和理智的體現(xiàn)”[1]。本質(zhì)上講，法治與人治是根本對(duì)立的。人治體現(xiàn)的是個(gè)人權(quán)力至上，法治則要求所有權(quán)力的行使都必須在法律的框架下進(jìn)行。這里的法指的是良法，應(yīng)當(dāng)是充分公正而被廣泛接受的。如果是惡法，即使權(quán)力依照它行使，我們也不能稱之為法治，更談不上法治國(guó)家。

所謂“治理”，這里或多或少都有為了三中全會(huì)而擴(kuò)大其概念的因素存在，但至少有一點(diǎn)可以肯定，它是一個(gè)比管理更加先進(jìn)的名詞?，F(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為管理是由計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)及控制等職能為要素組成的活動(dòng)過程。在國(guó)家層面，管理的主體是政府，手段是國(guó)家強(qiáng)制力，多數(shù)體現(xiàn)的是政府的支配地位。治理往往指“協(xié)同治理”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體的共同管理。在這種模式下，盡管政府依然是社會(huì)公共管理功能和責(zé)任的承擔(dān)者，但是政府、社會(huì)組織、個(gè)人等不同行為主體間形成了一種有機(jī)合作關(guān)系，從而讓更多行為主體以“管理者”的身份出現(xiàn)，關(guān)心公共利益，承擔(dān)公共責(zé)任[2]。從其實(shí)際意義上來講，從“管理”到“治理”更多的是在體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，使權(quán)力回到合適的崗位上，促進(jìn)社會(huì)分工，促使社會(huì)主體依法各司其職。

二、權(quán)力清單、負(fù)面清單與政府治理法治化

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推行地方各級(jí)政府及其工作部門的權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。所謂“權(quán)力清單”，通俗地說，就是把各級(jí)政府和各個(gè)政府部門所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督[3]。權(quán)力清單制度的倡議者們希望借此徹底界定清楚每個(gè)部門、每個(gè)崗位的權(quán)力邊界，讓民眾知曉每個(gè)部門權(quán)力的家底，將權(quán)力的行使過程置于民眾的監(jiān)督之下，一旦有人越界，便有據(jù)可查。

與權(quán)力清單相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念是“負(fù)面清單”。負(fù)面清單的正式提法最早出現(xiàn)在《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中。所謂負(fù)面清單，相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。學(xué)術(shù)上的說法是，凡是針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明[4]。需要注意的是，市場(chǎng)的負(fù)面清單其實(shí)就是更高層次的政府權(quán)力清單。負(fù)面清單一方面告訴企業(yè)，這些你絕不能做；另一方面告訴政府，這些你才能管。這就是李克強(qiáng)總理經(jīng)常提到的一個(gè)概念——市場(chǎng)法無禁止即可為，政府法無授權(quán)不可為。

政府治理法治化，即政府權(quán)力的法治化。必須強(qiáng)調(diào)的是，政府治理法治化和依法行使權(quán)力是兩個(gè)概念。我們承認(rèn)，政府絕大多數(shù)時(shí)候都是在法律許可（或者說法律從未實(shí)質(zhì)干涉）的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力，但法治與法律并不等同，而我國(guó)法律的不完善也是不爭(zhēng)的事實(shí)。當(dāng)前，我們強(qiáng)調(diào)政府治理或政府權(quán)力的法治化，更多側(cè)重于兩方面：一是政府職能轉(zhuǎn)變。它主要強(qiáng)調(diào)要明確政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，減少政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的直接干預(yù)，由全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府[5]。二是完善立法。尤其是要加快推進(jìn)保障市場(chǎng)、社會(huì)組織權(quán)利的立法，其中包括盡快提升稅法層級(jí)和制定《社會(huì)組織法》等。

三、權(quán)力清單制度的幾點(diǎn)思考

權(quán)力清單制度強(qiáng)調(diào)要依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，讓群眾知曉權(quán)力的“家底”，以期能加強(qiáng)群眾監(jiān)督，促進(jìn)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

首先，很多群眾對(duì)各個(gè)部門的“權(quán)力清單”沒有意向，也沒有精力去了解。以新辦企業(yè)注冊(cè)登記為例，其至少涉及工商、稅務(wù)（一般國(guó)地稅還需要分別辦理）、公安、質(zhì)監(jiān)、統(tǒng)計(jì)等多個(gè)部門，假定每個(gè)部門都公示了權(quán)力清單，群眾有多少意愿去了解每個(gè)部門的權(quán)力清單與辦事流程仍是個(gè)未知數(shù)。有些部門只是簡(jiǎn)單地將“清單”公示在網(wǎng)站上，不到一月就被新信息淹沒。除了網(wǎng)上公示，政府部門還喜歡把消息刊登在某一期報(bào)紙，或者張貼在某個(gè)不起眼的公告欄上。這些慣用的公示方法幾乎起不到多大效果，很少有人會(huì)主動(dòng)去看。在一整串涉及多個(gè)部門的辦事流程中，只要一個(gè)部門的權(quán)力清單出現(xiàn)問題，其它部門的清單也多成空話。

其次，在實(shí)際工作中，我們經(jīng)常能聽到群眾的抱怨——“這算什么規(guī)定，我為什么要交這個(gè)材料？我有什么義務(wù)給你們這個(gè)材料？”“你讓我出這個(gè)證明，我真的有困難，你們就幫我特事特辦一下?！奔词罐k事流程已經(jīng)簡(jiǎn)無可簡(jiǎn)，也會(huì)有人希望干脆就不用辦；即使辦事流程已經(jīng)足夠透明，也會(huì)有人希望走后門一步到位。權(quán)力清單也時(shí)常成為一些部門推卸責(zé)任的工具。即使是在提倡“服務(wù)型政府”的當(dāng)下，很多事情不通過政府出面解決仍舊是不現(xiàn)實(shí)的。但在“多做多錯(cuò)”的意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)下，一些政府部門完全可以以事項(xiàng)不在權(quán)力清單內(nèi)為由拒絕服務(wù)，清單隨時(shí)可能淪為“懶政”的借口。

從目前情況看，權(quán)力清單制度至少存在以下幾種阻力：一是權(quán)力清單的法律層級(jí)太低，群眾不理解不信服。二是一些政府部門只是將原本的工作流程進(jìn)行了梳理，對(duì)于權(quán)力清單的質(zhì)量、合理性和合法性沒有進(jìn)行檢驗(yàn)。三是權(quán)力清單成了一些政府部門“懶政”的借口，凡是不在權(quán)力清單范圍內(nèi)的，即使群眾有需求也不作為。四是一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了響應(yīng)口號(hào)，不切實(shí)際地下達(dá)“權(quán)力削減”指標(biāo)，導(dǎo)致很多必要的執(zhí)法辦事流程被削減，工作無法正常進(jìn)行。五是政府抽身后留下的權(quán)力真空沒有得到來自社會(huì)的有效填補(bǔ)。六是基層黨群組織的作用沒有明確，以政府名義削減的權(quán)力改頭換面成了黨群組織的權(quán)力。

在缺乏立法的情況下，權(quán)力清單終歸還是“人治”——拍板決定的結(jié)果，它始終不是法，更起不到法的效果。政府部門自行編撰的權(quán)力清單很難得到普遍認(rèn)同。尤其是在“政社分開”“社會(huì)自治”幾乎都沒有什么起色的地方，在某些特殊領(lǐng)域政府權(quán)力過早抽離，要么造成權(quán)力真空無法填補(bǔ)，要么權(quán)力被無差別地轉(zhuǎn)移給了某些黨群組織。哪項(xiàng)權(quán)力該留，哪項(xiàng)權(quán)力不該留，需要拿到實(shí)際工作中去檢驗(yàn)，一刀切的取消很可能導(dǎo)致政府工作出現(xiàn)斷層。從清單的制定到權(quán)力的運(yùn)行，再到其對(duì)工作的影響，都缺乏一套合理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制?？傊瑱?quán)力清單絕不能是簡(jiǎn)單地公布管理權(quán)限和事項(xiàng)了事。

四、政府治理法治化的出路

事實(shí)上，單純的權(quán)力清單和以往的簡(jiǎn)政放權(quán)沒有多大區(qū)別，也起不到多大效果。要想讓權(quán)力清單制度達(dá)到設(shè)計(jì)者期望的效果，最終實(shí)現(xiàn)政府治理的法治化，至少需要滿足以下條件：

（一）協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系

中國(guó)的“中央與地方”其實(shí)應(yīng)該分為兩個(gè)概念，一個(gè)是中央與地方政府，另一個(gè)是黨中央與地方組織。要協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，首先要改變干部選拔任用制度，徹底理清官員向誰(shuí)負(fù)責(zé)的問題。其次，必須要賦予人民選舉和監(jiān)督地方官員的權(quán)力，否則地方官員的錯(cuò)誤決定得不到糾正。最后，中央必須下決心徹底廢除地域上的不平等。必須強(qiáng)調(diào)許多形式的地方保護(hù)主義都是由地域上的不平等造成的，一切披著政策之名、刻意制造地域上的不平等都是不可接受的。

（二）擴(kuò)大政治參與

從權(quán)力清單談?wù)螀⑴c，主要是指政府部門在制定權(quán)力清單時(shí)，要允許與利益相關(guān)的民眾或企業(yè)代表參與到清單的制定過程中。只有允許民眾參與清單的制定，才能真正使民眾了解和接受。很可惜，一些人至今活在“執(zhí)政合法性來自建立新中國(guó)”的美夢(mèng)之下，罔顧“政治參與是執(zhí)政合法性的重要來源”這一基本事實(shí)。他們始終拒絕意識(shí)到，只要人民的真實(shí)意見被排除在決策體系之外，權(quán)力清單就永遠(yuǎn)只是幾個(gè)政府部門自?shī)首詷返挠螒蛄T了。我們黨在2007年曾提出：要擴(kuò)大公民有序政治參與，而擴(kuò)大政治參與至少有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等手段，這里最重要的是民主。

從目前來看，擴(kuò)大政治參與至少要先拓展形式民主。形式民主一直以來就為人所詬病，它被認(rèn)為是“虛假的”“低效的”“形式主義的”。恰恰相反，形式民主正是保持國(guó)家民主性質(zhì)的一項(xiàng)重大發(fā)現(xiàn)，是民主性質(zhì)不可或缺的先決條件。所有那些企圖用所謂真實(shí)民主代替形式民主改組國(guó)家的人們都因而把民主丟掉了。在古代許多細(xì)小的城邦國(guó)家機(jī)構(gòu)中，這種意圖堅(jiān)持不了幾個(gè)月就一定被專制制度所代替[6]。在一個(gè)連形式民主都沒有的社會(huì)，民主會(huì)被當(dāng)權(quán)者忘記，卻不會(huì)被人民忘記。其次，我們要在形式民主之上尋求實(shí)質(zhì)民主。何為實(shí)質(zhì)民主，爭(zhēng)議很大，所以我們不具體討論實(shí)質(zhì)民主為何物。但是實(shí)質(zhì)民主至少要達(dá)到這樣的效果——社會(huì)矛盾盡可能小，人為的不平等盡可能少，法律充分被尊重，人民的意愿充分被保障。事實(shí)上，形式民主和實(shí)質(zhì)民主從來都不沖突，只有形式民主和實(shí)質(zhì)民主相結(jié)合，才能真正實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大政治參與。

（三）減少行政干預(yù)

減少行政干預(yù)是權(quán)力清單制度的目的之一，通常包括兩個(gè)方面——市場(chǎng)和社會(huì)。

市場(chǎng)方面，十四大以來，市場(chǎng)在資源配置中的作用經(jīng)歷了基礎(chǔ)性到?jīng)Q定性的轉(zhuǎn)變，促使這種轉(zhuǎn)變的原因是，我們發(fā)現(xiàn)政府過多干預(yù)會(huì)干擾經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)該交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，讓市場(chǎng)成為經(jīng)濟(jì)良性增長(zhǎng)的動(dòng)力。中國(guó)之所以陷入產(chǎn)能過剩怪圈，就是因?yàn)檎畬?duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的過度干預(yù)，部分產(chǎn)業(yè)政策脫離實(shí)際，影響了企業(yè)正常的投資決策[7]。正如國(guó)資委不能替代國(guó)有企業(yè)管理層對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展做決策一樣，政府同樣不能替代市場(chǎng)做出最合適的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

社會(huì)方面，我們經(jīng)歷了從全面統(tǒng)治到社會(huì)管理再到社會(huì)治理的演變?，F(xiàn)在談從社會(huì)層面減少行政干預(yù)，至少包括教育去行政化和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展兩部分。教育去行政化是確保學(xué)術(shù)獨(dú)立與價(jià)值觀多元化的基本前提，是公民理性思維訓(xùn)練和培養(yǎng)的必然途徑。促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的最終目的是強(qiáng)化社會(huì)凝聚力，讓社會(huì)問題盡量在社會(huì)層面消化，用減少政府負(fù)擔(dān)的方式減少政府的行政干預(yù)。當(dāng)然，這不代表完全不需要政府出面調(diào)節(jié)，就像廣場(chǎng)舞，原本是加強(qiáng)鄰里關(guān)系、豐富晚年生活的有益形式，現(xiàn)在卻因?yàn)樵胍魯_民被廣泛批評(píng)，需要政府出面協(xié)調(diào)，盡可能地兼顧多方利益，使這一有益活動(dòng)延續(xù)下去。

（四）捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)

要實(shí)現(xiàn)法治化，終歸是要依靠法律，尤其是要依靠憲法。長(zhǎng)久以來，政府部門習(xí)慣把文件當(dāng)法、把黨委的指示當(dāng)法，這顯然是法律缺位造成的。誠(chéng)然，法律與政府文件都是由人制定出來的，但它是由什么人制定的，是辨別它是法治還是人治的重要標(biāo)志。有的地方黨委不重視通過人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，而是直接賦予其決策以法律執(zhí)行力。遇到重大事項(xiàng)，往往采取黨委決策—政府執(zhí)行或黨政聯(lián)合發(fā)文的方式，把人大的重大事情決定權(quán)拋在一邊。地方政府也習(xí)慣于黨委負(fù)責(zé)，執(zhí)行黨委做出的決策，在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中往往出現(xiàn)人民代表大會(huì)的缺位[8]。

法治中“法”的主體應(yīng)當(dāng)是法律，是良法而非惡法，它是基于憲法至上原則，在充分保障公民民主自由權(quán)利的基礎(chǔ)上設(shè)立的。將事關(guān)全體公民利益的事項(xiàng)過多地授予政府單方面決策是不合適的，將無法洗脫人治色彩的政府文件完全等同于法亦是不合適的。非經(jīng)人民同意的單方面決定即使披上了法的外衣，也不可能為廣大人民所接受。想以政府文件來實(shí)現(xiàn)法治，只能是少數(shù)人的一廂情愿。所以，我們捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)，至少要達(dá)到這樣的目標(biāo)——所有層級(jí)的行政法律文件在施行到一定期限后，應(yīng)提交人大進(jìn)行立法確認(rèn)；所有對(duì)法律的解釋性文件在限定期限內(nèi)，應(yīng)交人大提出法律修正案。

總之，權(quán)力清單制度雖然是推進(jìn)政府治理法治化的重要補(bǔ)充，卻難免不會(huì)淪為人治的結(jié)果。當(dāng)前，我們亟需加強(qiáng)立法，發(fā)揮人大作用，促進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)政治文明、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定的目的。政府治理法治化的最終出路是以法律形式來約束政府權(quán)力，也唯有重視憲法至上，重視維護(hù)法律的權(quán)威，我們所做的一切努力才會(huì)有實(shí)際意義。

[1] 亞里士多德.政治學(xué)[M].北京:商務(wù)印書館.1965:167-169.

[2] 毛莉,李玉.從“管理”到“治理”：一元單向模式轉(zhuǎn)向多方交互共治[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào),2013-11-22.

[3] 柳霞.權(quán)力清單制度：將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠[N].光明日?qǐng)?bào),2014-01-17.

[4] 是冬冬,胡蘇敏.何為負(fù)面清單？[N].東方早報(bào),2013-09-28.

[5] 孟川瑾，曾艷清.面向政府公共服務(wù)的政務(wù)微博應(yīng)用研究[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2014（6）:106-111.

[6] 赫勒爾 A,楊禎欽.形式民主[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué),1980（12）.

[7] 譚思敏.調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)，減少行政干預(yù)成關(guān)鍵[N].機(jī)電商報(bào),2013-09-23.

[8] 趙新.中國(guó)共產(chǎn)黨與人民代表大會(huì)關(guān)系規(guī)范化研究[J].重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2013（1）:1-4.

（責(zé)任編輯：張 杰）

Simple Analysis of Law-based Government Governance Taking “Power Lists System” as an Example

ZHANG Zhenyang

（Taizhou Local Taxation Bureau, Taizhou, Jiangsu 225300, China）

It is promoted in the Third Plenum of the 18th Central Committee of the CPC that the mechanism of disclosing power lists is a major way to push on with modernization of the China’s governing system and capabilities. When converting “management” into “governance”, it emphasizes “governance”, that is to say, “the rule of law”, which aims at guaranteeing that the people are the masters of the country, while the “l(fā)ist of powers” aims at restricting the intervention powers of the government on the market and the society, actually, they are different. The former one is based on constitution supremacy, and the latter is originated from streamline administration. We must bring it back to the rule of law in order to make the mechanism of disclosing power lists be an effective way for promoting governance modernization, i.e. law-based government governance.

government governance; rule of law; power list

2014-06-17

張振揚(yáng)（1992-），男，江西撫州人，江蘇省泰州地方稅務(wù)局工作人員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院政治學(xué)碩士生，研究方向：政治學(xué)、稅法。

D601

A

1674-0297（2015）01-0012-03