房屋建筑質(zhì)量管理缺陷與強(qiáng)制保險制度應(yīng)對

樊振華

房屋建筑質(zhì)量管理缺陷與強(qiáng)制保險制度應(yīng)對

樊振華

房屋建筑參建單位的建設(shè)活動存在負(fù)外部性問題。建立房屋建筑質(zhì)量保險制度，有助于克服參建單位建設(shè)活動的負(fù)外部性，保障房屋建筑終身質(zhì)保制度的落實。我國房屋建筑質(zhì)量保險市場存在需求和供給雙不足的問題，房屋建筑質(zhì)量保險適合選擇強(qiáng)制保險模式。

質(zhì)量監(jiān)管；房屋建筑；保險；強(qiáng)制保險

影響房屋建筑質(zhì)量的因素很多，其中質(zhì)量管理是一個重要的方面。近年來，我國房屋建筑質(zhì)量出現(xiàn)了許多較為嚴(yán)重的問題［1］，而這些問題表明我國房屋建筑質(zhì)量管理存在許多缺陷。為克服房屋建筑質(zhì)量管理缺陷，有必要建立房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制保險制度。

一、房屋建筑質(zhì)量管理存在的問題

質(zhì)量控制方面，對建設(shè)單位進(jìn)行工程質(zhì)量控制的激勵不夠，建設(shè)單位的質(zhì)量控制意愿不強(qiáng)。房屋建筑分為勘察、設(shè)計、施工三個階段，參建單位包括建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位。從我國現(xiàn)行管理制度看，勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位均為建設(shè)單位所委托，建設(shè)單位決定著房屋建筑的其他參建單位。如果建設(shè)單位對房屋建筑質(zhì)量重視不夠，施工、監(jiān)理等建造單位也會放松對質(zhì)量的控制。理論上，監(jiān)理單位是監(jiān)督施工單位，它是提升房屋建筑質(zhì)量的重要保障。監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件對施工質(zhì)量實施監(jiān)理。但在實踐中，由于監(jiān)理單位受托于建設(shè)單位，當(dāng)建設(shè)單位出于資金、工期等考慮而對工程質(zhì)量的要求有松動時，監(jiān)理單位的監(jiān)理效果也必然會大打折扣。

質(zhì)量驗收監(jiān)管方面，我國實行的備案制竣工驗收模式很難保障房屋建筑的質(zhì)量。2000年開始實施的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》及《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》對房屋建筑質(zhì)量驗收實行備案制。在實際工作中，政府工程質(zhì)量監(jiān)管的重點停留在驗收環(huán)節(jié)，對各種工程活動的審批一般不進(jìn)行實質(zhì)審查，這從源頭上為工程質(zhì)量事故提供了可能［2］。建設(shè)行政主管部門不對工程質(zhì)量作實質(zhì)性審查，對工程質(zhì)量的驗收實際上也就變成了對工程質(zhì)量文件的驗收，這也會導(dǎo)致參建單位放松對建筑質(zhì)量的控制。房屋建筑的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程，一般在完工后的一段時間內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)問題。備案制驗收對監(jiān)管房屋建筑質(zhì)量的作用有限，房屋建筑事實上就可能變成建設(shè)單位自己“生產(chǎn)和銷售”以及“自我監(jiān)督”的免檢產(chǎn)品。

質(zhì)量問題處理方面，消費者對房屋建筑質(zhì)量問題存在難以索賠的風(fēng)險。房屋使用期間發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，消費者可能要面對的情況有三種：第一，參建單位存在，并具備賠償能力；第二，參建單位存在，但不具備賠償能力；第三，參建單位已經(jīng)不復(fù)存在。在第一種情況下，受害人損失可以得到賠償，但可能會由于證據(jù)收集、訴訟等問題而遲延獲賠。第二、第三種情況在我國比較普遍，其結(jié)果都是受害人的損失難以獲賠。于是，本應(yīng)由房屋建筑的相關(guān)參建單位負(fù)責(zé)的房屋建筑質(zhì)量問題呈現(xiàn)出負(fù)外部性，最終政府不得不承擔(dān)善后工作。

二、保險在克服質(zhì)量管理缺陷中的優(yōu)勢

我國房屋建筑質(zhì)量的管理缺陷可歸結(jié)為兩點：其一，房屋建筑的建設(shè)與驗收未能形成有效的質(zhì)量控制與監(jiān)管機(jī)制；其二，房屋建筑使用期間出現(xiàn)質(zhì)量問題時存在責(zé)任主體消失或者無力負(fù)責(zé)的困境。這兩點最終導(dǎo)致參建單位建設(shè)活動的負(fù)外部性問題。應(yīng)對房屋建筑質(zhì)量管理缺陷，保險制度具有明顯的優(yōu)勢。

（一）推動建設(shè)單位加強(qiáng)質(zhì)量控制，彌補(bǔ)政府的實質(zhì)監(jiān)管缺位

市場經(jīng)濟(jì)主體的“經(jīng)濟(jì)人”屬性決定了其在市場上要謀求利益最大化的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。房屋建筑參建單位具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，他們要謀求自己利益的最大化，這無可厚非，但法律制度必須抑制其在追求利益最大化過程中產(chǎn)生的負(fù)外部性。房屋建筑質(zhì)量問題是以建設(shè)單位為核心的參建單位追逐利益最大化而產(chǎn)生的負(fù)外部性，這種負(fù)外部性直接損害了房屋建筑消費者的利益，進(jìn)而也會損害整個社會的利益。

政府的直接控制是矯正負(fù)外部性問題的重要策略。幾乎所有影響健康和安全的外部效應(yīng)，政府均依靠直接的管制加以控制［3］。2000年以前我國對房屋建筑質(zhì)量驗收實行核準(zhǔn)制，政府部門要對建筑質(zhì)量進(jìn)行實質(zhì)監(jiān)管，并對建筑質(zhì)量負(fù)責(zé)。然而實踐表明，核準(zhǔn)制驗收的弊端明顯：導(dǎo)致建設(shè)工程行政監(jiān)管部門權(quán)力過大，容易滋生腐?。簧婕按罅啃姓V訟和國家賠償，政府沒有能力也沒有理由為此買單。因此，2000年1月通過的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》將房屋建筑驗收由核準(zhǔn)制改為備案制。應(yīng)該說，備案制驗收監(jiān)管模式是市場調(diào)節(jié)的必然結(jié)果。但是，備案制使政府從房屋建筑質(zhì)量的實質(zhì)監(jiān)管中退出，而監(jiān)理單位受托于建設(shè)單位，難以有效制約建設(shè)單位放松質(zhì)量控制，結(jié)果房屋建筑質(zhì)量問題變得日趨嚴(yán)重。

房屋建筑質(zhì)量保險可以有效化解上述問題。保險公司介入房屋建筑質(zhì)量控制，可以制約建設(shè)單位對質(zhì)量控制的放松，同時彌補(bǔ)政府房屋建筑質(zhì)量實質(zhì)監(jiān)管的缺位。相關(guān)參建單位投保房屋建筑質(zhì)量險，則意味著將質(zhì)量風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了保險公司。如果保險公司不積極監(jiān)督參建單位控制房屋建筑質(zhì)量，出現(xiàn)質(zhì)量問題時保險公司就得承擔(dān)利益損失。“工程質(zhì)量保險，作為一種用經(jīng)濟(jì)合理手段去抑制經(jīng)濟(jì)不合理手段的辦法，應(yīng)該是最合理的選擇。作為獨立經(jīng)濟(jì)人的保險公司會利用經(jīng)濟(jì)杠桿來促進(jìn)工程水平的提高，最終保護(hù)房屋所有者的利益”［4］。

（二）保障房屋建筑終身質(zhì)保制度的落實

房屋建筑質(zhì)量保險是房屋建筑消費者獲取賠償?shù)闹贫刃枨?。房屋建筑自身的耐久性與房屋建筑參建單位壽命不確定性之間的矛盾，是這種制度需求的基礎(chǔ)。房屋建筑具有耐久性的特點?！睹裼媒ㄖO(shè)計通則》規(guī)定，普通建筑和構(gòu)造物的設(shè)計使用年限為50年，紀(jì)念性建筑和特別重要的建筑的設(shè)計使用年限長達(dá)100年。《建筑法》第60條第1款規(guī)定：“建筑物在合理使用壽命內(nèi)，必須確保地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)的質(zhì)量?！薄督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》第40條規(guī)定：在正常使用條件下，房屋建筑的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程的最低保修期限為設(shè)計文件規(guī)定的該工程的合理使用年限。也就是說，我國法律對房屋建筑的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程實行的是終身質(zhì)保制度。

如何有效落實這種終身質(zhì)保制度？當(dāng)房屋建筑設(shè)計使用年限超過房屋建筑參建單位的壽命時，“終身質(zhì)?！睂嶋H上是不可能的。當(dāng)前，我國房屋建筑質(zhì)量問題主要源于施工質(zhì)量問題，而施工質(zhì)量問題主要涉及建設(shè)、施工和監(jiān)理三個單位。實踐中，承擔(dān)建設(shè)、施工和監(jiān)理職能的相關(guān)企業(yè)的壽命存在極大的不確定性。一些小型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在完成一個項目建設(shè)后，短期內(nèi)有可能注銷了其公司企業(yè)形態(tài)，于是便阻斷了消費者的索賠路徑。

法律在設(shè)計房屋建筑終身質(zhì)保制度時，是以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等參建單位永久存續(xù)為基礎(chǔ)的。終身質(zhì)保制度對于使用壽命較短的商品具有可行性，對于房屋建筑類耐久性商品來說，這種制度的基礎(chǔ)就很不穩(wěn)固。面對“進(jìn)入”門檻低、解散也無特別限制的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（1），終身質(zhì)保制度并不一定能夠給房屋消費者帶來實質(zhì)性的質(zhì)量保修保證。

相對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等房屋建筑參建單位而言，國家對保險公司實行的是更為嚴(yán)格和特殊的管理制度。保險公司成立的注冊資本最低限額為2億元的實繳貨幣資本，因此，保險公司實力雄厚。更為重要的是，保險公司出現(xiàn)問題后，需要進(jìn)行重整、和解或者破產(chǎn)清算，必須征得國務(wù)院保險業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的同意，然后對保險公司的資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行特殊安排，從而保障被保險人的合法權(quán)益。因而，房屋建筑質(zhì)量保險會極大地提升消費者對房屋建筑質(zhì)量問題的應(yīng)對能力。

三、房屋建筑質(zhì)量保險模式選擇

保險有助于提高房屋建筑質(zhì)量，有助于使法律規(guī)定的各方擔(dān)負(fù)的質(zhì)量責(zé)任落到實處，有效保護(hù)房屋建筑消費者的合法權(quán)益。這是引入房屋建筑質(zhì)量保險的制度初衷。然而，僅僅依靠市場的力量卻難以推動房屋建筑質(zhì)量保險市場的健康發(fā)展。原建設(shè)部與保監(jiān)會于2005年8月共同制定了《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險工作的意見》，鼓勵參建主體積極投保建筑質(zhì)量險，并推動該項工作在各地進(jìn)行試點。盡管有建設(shè)部與保監(jiān)會的支持，但各地房屋建筑質(zhì)量保險開展的情況卻不容樂觀。事實上，房屋建筑質(zhì)量保險還處于推而不動的狀態(tài)。

房屋建筑質(zhì)量保險實行自愿投保模式，房屋建筑參建單位和保險公司對房屋建筑質(zhì)量保險都缺乏積極性。一方面，參建單位認(rèn)為這會增加財務(wù)支出、提高開發(fā)成本，為建成出售的房屋繳納保險費，與其追逐利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”屬性相矛盾。房屋建筑質(zhì)量保險不能給參建單位帶來收益，卻要增加其成本，這導(dǎo)致房屋建筑質(zhì)量保險市場需求不足。另一方面，房屋建筑參建單位對房屋建筑質(zhì)量享有信息優(yōu)勢，容易對房屋建筑質(zhì)量保險實施逆向選擇，保險公司不敢輕易涉足房屋建筑質(zhì)量保險市場?！氨ｋU人對建筑工程質(zhì)量風(fēng)險狀況的了解不如投保人，無法區(qū)分投保標(biāo)的是高風(fēng)險還是低風(fēng)險。因擔(dān)心低價承保高風(fēng)險，傾向于索取高價，出現(xiàn)逆向選擇。如果逆向選擇盛行，低風(fēng)險投保人被逐出市場，市場中只剩下高風(fēng)險的投保人?！保?］逆向選擇導(dǎo)致保險公司虧損，保險公司自然不愿承保房屋建筑質(zhì)量險，因此又造成房屋建筑質(zhì)量保險市場的供給不足。

按照市場選擇或法律強(qiáng)制，保險有自愿和強(qiáng)制兩種模式。在現(xiàn)實需要而僅依靠市場選擇無法達(dá)成的情況下，法律就有必要強(qiáng)制要求實施某些保險。我國《保險法》第11條規(guī)定：“訂立保險合同，應(yīng)當(dāng)協(xié)商一致，遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的外，保險合同自愿訂立。”強(qiáng)制保險是自愿保險基本保險模式的例外情況，它應(yīng)對的風(fēng)險是社會危害性大、出險后事故主體難以獨自承擔(dān)而極易產(chǎn)生負(fù)外部性問題的風(fēng)險，如井下職工意外傷害險、機(jī)動車第三者責(zé)任險等。建筑質(zhì)量保險難以呈現(xiàn)其對房屋建筑參建單位的制度利益，房屋建筑參建單位出于成本考慮，不可能自愿投保房屋建筑質(zhì)量險。而現(xiàn)實的情況是我國房屋建筑質(zhì)量堪憂，迫切需要利用保險這種社會第三方力量和經(jīng)濟(jì)杠桿提升房屋建筑質(zhì)量，保障房屋建筑終身質(zhì)保制度的落實，減少房屋建筑參建單位建設(shè)活動造成的負(fù)外部性問題。因此，強(qiáng)制保險模式應(yīng)當(dāng)成為我國房屋建筑質(zhì)量保險的必然選擇。

四、房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制保險的法律進(jìn)路

為推行房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制保險，可以將投保房屋建筑質(zhì)量險作為強(qiáng)制性規(guī)定，納入《建筑法》或《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》，也可單獨制定《房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制保險條例》，要求房屋建筑參建單位必須投保房屋建筑質(zhì)量險。

強(qiáng)制保險的強(qiáng)制性，體現(xiàn)在強(qiáng)制投保和強(qiáng)制承保兩個方面。對于房屋建筑質(zhì)量本身，投保人與保險人處于一種信息不完全的不對稱狀態(tài)。房屋建筑質(zhì)量具有隱蔽性，而且缺乏質(zhì)量信息的傳遞機(jī)制，保險人處于房屋建筑質(zhì)量信息不對稱的弱勢方。因此，房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制保險制度的強(qiáng)制性，更多的應(yīng)該體現(xiàn)在強(qiáng)制投保上。結(jié)合我國房地產(chǎn)開發(fā)運行流程，應(yīng)該將參建單位投保房屋建筑質(zhì)量險，作為發(fā)放房屋建筑施工許可證的一個必備條件。這樣，既能為制定保險費率提供信息基礎(chǔ)，也有利于保險人對房屋建筑質(zhì)量實施監(jiān)督，保險人可以及時介入房屋建筑質(zhì)量控制。

房屋建筑的建設(shè)單位和建造單位在建設(shè)活動中承擔(dān)著不同角色，構(gòu)建房屋建筑強(qiáng)制保險制度應(yīng)根據(jù)其不同角色進(jìn)行制度設(shè)計。參照國際通行做法，房屋建筑質(zhì)量保險應(yīng)分為缺陷保險和責(zé)任保險。缺陷保險要求建設(shè)單位投保，被保險人為具有保險利益的房屋建筑所有人。責(zé)任保險要求建造單位對各自責(zé)任加以投保，投保人和被保險人均為建造單位。區(qū)分建設(shè)單位和建造單位承擔(dān)不同的投保類別，有利于準(zhǔn)確界定建設(shè)單位和各建造單位的責(zé)任范圍，強(qiáng)化其對自身責(zé)任范圍的房屋建筑質(zhì)量進(jìn)行有效控制，降低道德風(fēng)險。

在房屋建筑質(zhì)量保險市場完善之前，作為承保方的保險公司也須受到一定限制。房屋建筑質(zhì)量符合一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，保險公司就應(yīng)當(dāng)承保。在確定保險費率和保險賠償限額時，保險公司可以對投保方進(jìn)行綜合評定。當(dāng)然，保險公司有權(quán)拒絕承保不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的房屋建筑。實施房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制保險，應(yīng)由政府建設(shè)行政主管部門、保險監(jiān)管部門和保險公司聯(lián)合制定相關(guān)保險條款，共同推進(jìn)房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制保險制度和保險市場的完善。

通過投保房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制險，房屋建筑的質(zhì)量風(fēng)險就轉(zhuǎn)移給了保險公司。房屋建筑出現(xiàn)質(zhì)量缺陷時，業(yè)主可以向保險公司申請理賠。保險公司根據(jù)具體情況，或者進(jìn)行維修，或者進(jìn)行賠償。保險公司向業(yè)主賠付后，有權(quán)追究造成質(zhì)量缺陷的原因。如果缺陷的產(chǎn)生是由參建單位故意造成的，保險公司可以行使代位求償權(quán)，要求該參建單位承擔(dān)賠償責(zé)任；如果缺陷原因不是參建單位故意造成的，保險公司則須從保險基金中支付理賠費用。

五、結(jié)語

房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制保險要求房屋建筑參建單位進(jìn)行投保，從而利用保險公司的經(jīng)濟(jì)理性來制約參建單位建設(shè)活動的外部不經(jīng)濟(jì)。通過房屋建筑質(zhì)量強(qiáng)制保險，將房屋建筑的質(zhì)量風(fēng)險與責(zé)任轉(zhuǎn)移給保險公司，保險公司依法擔(dān)負(fù)房屋建筑的質(zhì)量責(zé)任，有助于提高房屋建筑質(zhì)量，保障房屋建筑消費者的合法權(quán)益。

注釋：

（1）根據(jù)《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》，房地產(chǎn)企業(yè)有四個等級，最低等級的四級資質(zhì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)注冊資本為100萬元，可承擔(dān)建筑面積為25萬m2以下的開發(fā)建設(shè)項目。我國法律沒有對房地產(chǎn)企業(yè)的解散作特殊規(guī)定。

[1]周斌.房屋驗收備案制弊端凸顯[N].法制日報，2009-11-13（6）．

[2]宋宗宇，曾林.建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管的機(jī)制失靈與制度補(bǔ)救[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2010（2）．

[3]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].蕭琛，等譯.北京：人民郵電出版社，2008：324．

[4]郟京煒．中國建設(shè)工程質(zhì)量保險發(fā)展相關(guān)問題研究[J].保險研究，2008（2）．

[5]汪紅霞，葉貴.建筑工程質(zhì)量保險逆向選擇的分析及防范[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2010（1）．

（編輯：米盛）

DF438.4

A

1673-1999（2015）01-0034-03

樊振華（1985-），男，重慶大學(xué)（重慶400044）法學(xué)院2011級博士研究生，研究方向為民商法學(xué)。

2014-10-18