人大常委會行使監(jiān)督權(quán)存在的問題及對策

李 云，李耀杰

人大常委會行使監(jiān)督權(quán)存在的問題及對策

李 云，李耀杰

人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)的實踐中存在議題來源失衡、監(jiān)督“程序化”傾向、剛性手段運用較少等問題，常委會組成人員任職制度也有待完善。應(yīng)該在法律法規(guī)中規(guī)范議題來源結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)其來源均衡；公開人大常委會的監(jiān)督情況，以克服監(jiān)督的“程序化”傾向；綜合運用監(jiān)督手段，以增強監(jiān)督實效；改進(jìn)常委任職制度，以加強其履職獨立性。

人大常委會；監(jiān)督；議題來源；監(jiān)督程序；監(jiān)督手段

為保障人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)，2006年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》），對人大常委會監(jiān)督的實體制度和程序制度都作出了較明確的規(guī)定。從監(jiān)督工作的實際情況來看，人大常委會行使監(jiān)督權(quán)過程中仍然存在許多問題，監(jiān)督實效有待進(jìn)一步提升。

一、議題來源失衡及其均衡化

除了審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議預(yù)算、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、審計工作報告，以及對規(guī)范性文件的備案審查之外，許多監(jiān)督形式的議題都可由人大常委會選擇。如專項工作報告的議題、執(zhí)法檢查的內(nèi)容、專題咨詢的內(nèi)容、特定問題調(diào)查的范圍、撤職案的內(nèi)容等，均由人大常委會確定?！侗O(jiān)督法》對各監(jiān)督形式議題的來源有明確規(guī)定，人大常委會可選擇的空間較大。實踐中，人大常委會各項監(jiān)督形式的來源并不均衡，提出主體多偏重于“一府兩院”（即政府、法院、檢察院）和人大常委會，人大代表和人民群眾提出的問題，很難作為監(jiān)督議題的來源。

《監(jiān)督法》第9條規(guī)定了7個專項工作報告及執(zhí)法檢查的議題來源，既包括人大代表和人民群眾反映的問題，也包括人大常委會組成人員及人大專委會提出的問題，還包括社會普遍關(guān)注的其他問題，如社會輿論集中關(guān)注的問題；另外，“一府兩院”也可以主動要求報告專項工作。實踐中，7個議題來源并不均衡，本級人大常委會組成人員、人大專委會、常委會工作機構(gòu)提出的問題，及“一府兩院”要求報告的問題，占了議題來源的絕大部分，而人大代表提出的問題、人民群眾來信來訪集中反映的問題、社會普遍關(guān)注的問題所占比例很?。?］?！耙桓畠稍骸碧岢龅淖h題常常能被優(yōu)先安排。由于議題多來自于“一府兩院”和人大常委會組成人員及其工作機構(gòu)、人大專委會，人民群眾及代表在議題的選擇中所發(fā)揮的作用過小，可能導(dǎo)致人大常委會監(jiān)督的議題不能準(zhǔn)確反映社會普遍關(guān)注的問題；“一府兩院”在議題選擇上占據(jù)主動地位，也有可能出現(xiàn)“一府兩院”避重就輕，致使許多關(guān)鍵問題沒法進(jìn)入議程，從而得不到監(jiān)督。

導(dǎo)致人大常委會監(jiān)督的議題來源不均衡的原因有以下兩點：

其一，政府在議題的選擇過程中占據(jù)強勢地位。政府為人大的執(zhí)行機關(guān)，在我國的政治體制下，人大常委會和政府都要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各自履行自己的職責(zé)。因此，我國的國家機關(guān)之間保持相互尊重、互相支持的權(quán)力格局。政府作為執(zhí)行機關(guān)，掌握更多的權(quán)力資源和社會資源，人大常委會對政府的監(jiān)督還不夠充分。政府在國家權(quán)力關(guān)系中處于優(yōu)勢地位，在人大常委會監(jiān)督議題的來源上則表現(xiàn)為選擇議題的強勢地位。

其二，人民群眾缺少參與監(jiān)督的動力。人民群眾對人大的信任不夠，來信來訪多選擇黨和政府機關(guān)。人大不直接處理問題，人民群眾的來信來訪即使選擇了人大，人大也只能轉(zhuǎn)交給其他機關(guān)處理。

需要注意的是，《監(jiān)督法》第9條規(guī)定的議題來源中，第7項“一府兩院”要求報告問題的地位和前6項并不等同。從法條的措辭來看，第7項議題來源的表述是“一府兩院”可以向人大常委會要求報告專項工作，而前6項議題來源沒有“可以”的限定?？梢姡侗O(jiān)督法》有意弱化“一府兩院”在議題選擇中的地位，突出其他議題的來源，平衡各議題的來源數(shù)量。弱化“一府兩院”所提議題的數(shù)量，符合《監(jiān)督法》的精神。實踐中，可以考慮在法律法規(guī)中規(guī)范議題來源的結(jié)構(gòu)，規(guī)定各議題來源途徑應(yīng)當(dāng)占據(jù)的大致比例。

二、監(jiān)督的“程序化”傾向及其匡正

《監(jiān)督法》規(guī)定了人大常委會監(jiān)督的主要程序，全國人大常委會及地方各級人大常委會的監(jiān)督進(jìn)入快車道。實踐中漸漸出現(xiàn)了一種“程序化”的傾向，認(rèn)為只要法律規(guī)定的程序沒有瑕疵，就算充分履行了職權(quán)［2］?！俺绦蚧眱A向?qū)е侣男谐绦虺蔀楸O(jiān)督的目的?！侗O(jiān)督法》規(guī)定人大常委會監(jiān)督程序的初衷，是通過程序細(xì)化增強人大常委會的監(jiān)督實效。僅以走完監(jiān)督程序作為正確履職的標(biāo)準(zhǔn)，偏離了《監(jiān)督法》的立法目的，是人大常委會怠于履職的表現(xiàn)。

監(jiān)督“程序化”傾向的產(chǎn)生，一方面是由于人大常委會監(jiān)督的內(nèi)在動力不足。人大常委會往往是許多領(lǐng)導(dǎo)干部政治生涯的最后一站，常委會的部分組成人員難免產(chǎn)生政治失落感，認(rèn)為監(jiān)督難有作為，只要黨決策，政府執(zhí)行就可以了。也有一些常委怕“惹事”，因而刻意回避與監(jiān)督對象的“對立”。另一方面，是由于人大常委會監(jiān)督的外部約束不足。法律沒有規(guī)定人大常委會履行監(jiān)督權(quán)的情況應(yīng)該如何接受人大及人民群眾監(jiān)督，對人大常委會的履職情況缺乏評判標(biāo)準(zhǔn)，實踐中只有將法律規(guī)定的特定監(jiān)督程序作為依據(jù)。

克服人大常委會監(jiān)督“程序化”傾向，需要明確以下幾個問題：第一，人大常委會代表了人民，監(jiān)督“一府兩院”可以有作為，也應(yīng)當(dāng)有作為?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生，受人大及其常委會監(jiān)督。經(jīng)過政治體制改革，人大常委會的政治地位已有明顯提高，黨政分開令人大常委會的履職更為獨立。人大常委會的職權(quán)有明確的憲法和法律依據(jù)，受憲法及法律保障，其監(jiān)督“一府兩院”可以有作為。人大及其常委會是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的主要途徑。實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，必須要求人大常委會切實履行其監(jiān)督權(quán)，故人大常委會監(jiān)督“一府兩院”也應(yīng)當(dāng)有作為。第二，人大常委會實行集體負(fù)責(zé)制，所有決定都由集體多數(shù)通過才具有效力。依據(jù)集體負(fù)責(zé)制，人大常委會的履職就不會出現(xiàn)某個委員被要求承擔(dān)不利后果的情形。第三，人大常委會監(jiān)督的程序規(guī)定，目的在于增強監(jiān)督實效。實踐中出現(xiàn)“程序化”的傾向，在于缺乏對人大常委會監(jiān)督實效的有效評估機制。在評估機制的設(shè)計上，最主要的是公開人大常委會的監(jiān)督情況，讓社會公眾監(jiān)督人大常委會的履職。

三、剛性手段及其運用

學(xué)界批評人大常委會監(jiān)督的“剛性”不足，但何為監(jiān)督的“剛性”，學(xué)者們莫衷一是。我們認(rèn)為，剛性與柔性相對，是指人大常委會運用法定職權(quán)強制監(jiān)督對象必須履行某些義務(wù)。這些義務(wù)往往是監(jiān)督的不利后果；若是有利后果，則不需要人大常委會運用法定職權(quán)強制其履行。此處，需要注意對“不利后果”的理解。人大常委會監(jiān)督“一府兩院”，無論是肯定還是批評，都是為達(dá)到促使“一府兩院”依法履行職權(quán)的目的。從“一府兩院”的角度來說，人大常委會的監(jiān)督既是監(jiān)督也是支持。這里所謂的“不利后果”，僅僅是指當(dāng)下對“一府兩院”工作的懷疑、批評或者否定。從長遠(yuǎn)的角度看，人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督，即使令其承擔(dān)“不利后果”，對其充分履行職責(zé)而言也是有利的。

明確“剛性”的涵義后，還需厘清剛性監(jiān)督手段的外延。有學(xué)者將剛性監(jiān)督手段等同于剛性的監(jiān)督形式，認(rèn)為剛性監(jiān)督手段主要是質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等［3］，將對規(guī)范性文件的撤銷、人大常委會對政府工作報告作出決議等監(jiān)督手段排除在剛性監(jiān)督手段之外。實際上，這些監(jiān)督手段都具有運用法定職權(quán)強制“一府兩院”等履行的性質(zhì)，應(yīng)屬于剛性監(jiān)督手段。剛性監(jiān)督手段既包括剛性監(jiān)督形式中的剛性監(jiān)督手段，如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等，也包括非剛性監(jiān)督形式中的剛性監(jiān)督手段，如對“一府兩院”專項工作報告作出決議、對“一府兩院”執(zhí)行執(zhí)法檢查的意見進(jìn)行審議或跟蹤檢查。

實踐中，剛性監(jiān)督手段運用過少，主要表現(xiàn)在兩個方面：（1）人大常委會沒有用足各監(jiān)督形式中的剛性監(jiān)督手段?！侗O(jiān)督法》規(guī)定，人大常委會有權(quán)對“一府兩院”的專項工作報告作出決議，“一府兩院”必須限期執(zhí)行。實踐中，人大常委會直接對“一府兩院”的專項工作報告作出決議的極少。根據(jù)《監(jiān)督法》，人大常委會有權(quán)對“一府兩院”執(zhí)行執(zhí)法檢查意見的情況進(jìn)行審議，并可決定跟蹤檢查。實踐中，人大常委會審議“一府兩院”對執(zhí)法檢查意見執(zhí)行情況的很少，再決定跟蹤檢查的更少。有些人大常委會決定跟蹤檢查，也常常遭遇權(quán)威不足、虎頭蛇尾的尷尬。（2）人大常委會沒能綜合運用一些剛性監(jiān)督手段進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)督法》有關(guān)規(guī)定，人大常委會在監(jiān)督過程中，有權(quán)穿插運用一些剛性監(jiān)督手段，如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等?！耙桓畠稍骸睂θ舜蟪Ｎ瘯徸h意見或相關(guān)決議落實不力，或者代表、人民群眾對某問題反映強烈時，人大常委會可以啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督形式。實踐中，人大常委會往往只是孤立地運用某種各監(jiān)督形式，極少同時綜合運用多種剛性監(jiān)督形式。剛性監(jiān)督手段過少，導(dǎo)致人大常委會在國家機關(guān)中的地位削弱，在社會中的公信力下降，監(jiān)督實效因此受到較大影響。

人大常委會剛性監(jiān)督手段運用不足，主要是由于以下幾個原因：（1）人大常委會的權(quán)威不夠。由于權(quán)威不足，在監(jiān)督過程中往往會避開剛性監(jiān)督手段的運用，以避免剛性監(jiān)督手段得不到執(zhí)行時出現(xiàn)尷尬局面。（2）人大常委會與黨的關(guān)系尚未理順。人大常委會和“一府兩院”都接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹執(zhí)行黨的方針、路線，故人大常委會和“一府兩院”在總體上是相互支持、互相尊重的，大多數(shù)問題都可以通過溝通來解決，不需訴諸剛性監(jiān)督手段。在我國的政治體制下，少數(shù)人大常委會及黨組織未理順相互的關(guān)系。從人大常委會的角度來看，其運用剛性監(jiān)督手段，有理由擔(dān)心自身被扣上與黨組織不保持一致的帽子［4］，因而會回避剛性監(jiān)督手段的適用。人大常委會如果運用剛性監(jiān)督手段，黨組織也可能擔(dān)心自身的權(quán)威受到削弱，于是阻攔剛性監(jiān)督手段的適用。（3）人大常委會履職的內(nèi)在動力不夠。常委會組成人員的選舉多基于組織推薦，是否能夠進(jìn)入常委會，要看是否得到組織上的認(rèn)可。這種選拔機制削弱了常委會履職的內(nèi)在動力。剛性監(jiān)督行為，僅僅基于監(jiān)督人所監(jiān)督事項正是其自身利益所在的情況［5］。在監(jiān)督工作中，常委會要直接面對“一府兩院”工作中的問題，如果采取剛性監(jiān)督手段，與“一府兩院”就可能產(chǎn)生正面沖突。有的人就可能考慮因此會影響組織上對自己的評價，于是選擇息事寧人的辦法。

需要注意的是：發(fā)揮剛性監(jiān)督手段的效用，關(guān)鍵不在于增強剛性監(jiān)督手段運用的頻率，而是將其作為不輕易運用但可隨時激活的威懾手段。有學(xué)者認(rèn)為，需要盡量適用剛性監(jiān)督手段，讓人大常委會敢監(jiān)督、會監(jiān)督，以增強人大常委會的權(quán)威［6］。我們認(rèn)為，對剛性監(jiān)督手段的運用并不是越多越好，應(yīng)該恰當(dāng)而有節(jié)制地運用。恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，在于激活人大常委會監(jiān)督的剛性即可。一方面，人大常委會的剛性監(jiān)督手段只能作為最后的威懾力量。我國的政治體制所決定，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家機關(guān)之間的政治沖突極少出現(xiàn)，絕大多數(shù)問題都可以通過協(xié)商來解決。人大常委會剛性監(jiān)督手段僅應(yīng)作為國家權(quán)力沖突的最后解決方式，作為憲法與基本法律保障人民主權(quán)的最后一道防線。另一方面，人大常委會的剛性監(jiān)督手段不能過少，要讓監(jiān)督對象時刻感覺到剛性監(jiān)督手段的存在。人大常委會在監(jiān)督過程中需要與監(jiān)督對象充分溝通，當(dāng)最終無法通過溝通解決時，就需要訴諸于剛性監(jiān)督手段。

四、常委的任職制度及其改進(jìn)

人大常委會組成人員包括常委會領(lǐng)導(dǎo)成員及其他組成人員，兩類人員的任職制度都有待改進(jìn)。常委會領(lǐng)導(dǎo)成員方面，其任職制度主要存在身兼多職的問題。實踐中，許多地方人大常委會主任由黨委書記兼任，還有一些人大常委會主任兼任本級人大常委會黨組書記。由黨委書記兼任人大常委會主任，看似增強了人大常委會的權(quán)威，實則不然。黨委書記本身事務(wù)繁多，沒有太多精力專注于人大常委會的工作，而且他要領(lǐng)導(dǎo)黨委進(jìn)行決策，兼任人大常委會主任容易束縛人大常委會的手腳。為了加強人大常委會的履職獨立性，常委會領(lǐng)導(dǎo)人員不宜兼任其他領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

有觀點認(rèn)為，常委會領(lǐng)導(dǎo)成員多來自政府一線領(lǐng)導(dǎo)崗位，容易造成自己監(jiān)督自己的現(xiàn)象［2］。我們認(rèn)為，常委會領(lǐng)導(dǎo)成員的崗位流動本身不是問題，人大常委會的監(jiān)督范圍相當(dāng)廣，領(lǐng)導(dǎo)成員也需要有豐富的任職經(jīng)歷，以便應(yīng)對各項繁雜的工作。實踐中，由于常委會領(lǐng)導(dǎo)成員的來自于政府一線領(lǐng)導(dǎo)崗位而造成自我監(jiān)督的現(xiàn)象，主要原因并非來自于任職的流動，而源于人大常委會在監(jiān)督工作中未落實好民主集中制，權(quán)力的集體行使大打折扣，致使本身僅享有程序權(quán)力的主任會議或委員長會議，實際上支配了實體的集體權(quán)力。

常委會其他組成人員方面，其任職制度主要存在專業(yè)性不足的問題。人大常委會組成人員的選任，考慮較多的往往是年齡結(jié)構(gòu)和性別因素，對其專業(yè)素養(yǎng)重視不夠。專業(yè)素養(yǎng)的缺乏，會導(dǎo)致常委會在進(jìn)行監(jiān)督時審不深、審不透。人大常委會監(jiān)督的范圍很廣，要求每個常委都對其監(jiān)督的某個問題具備專業(yè)素養(yǎng)是不現(xiàn)實的。從心理學(xué)角度看，每個專業(yè)至少配備2名具備相關(guān)知識的人員，方可保證常委會組成人員集體決策的有效。心理學(xué)研究表明，當(dāng)只存在一種意見時，普通人的判斷能力容易受到誤導(dǎo)；當(dāng)同一問題出現(xiàn)兩種以上的意見時，普通人的判斷能力將明顯提升。因此，在常委會的組成人員中應(yīng)盡量均衡各個專業(yè)背景，每個專業(yè)方向應(yīng)該盡可能配備2名以上具備相關(guān)專業(yè)背景的人員。在具體監(jiān)督過程中，如果常委會組成人員中具備與監(jiān)督問題相關(guān)專業(yè)背景的人數(shù)不足2人，應(yīng)邀請相應(yīng)的專家參與監(jiān)督，適時提供專業(yè)意見。

[1]毛放.淺論常委會監(jiān)督審議工作的不足與改進(jìn)對策[J].上海人大月刊，2013（7）.

[2]陳扣喜.監(jiān)督的悖論：淺析制約地方人大常委會監(jiān)督實效的內(nèi)部化因素[J].人大研究，2010（11）.

[3]何深思.人大監(jiān)督剛性的天然缺失與有效植入[J].中國特色社會主義研究，2013（1）.

[4]尚小正.人大監(jiān)督為何常成“馬后炮”[J].人大研究，2005（7）.

[5]盧鴻福.人大監(jiān)督要力戒形式主義[J].人大研究，2014（1）.

[6]陳及時.當(dāng)前人大監(jiān)督要注意解決好三個問題[J].人大研究，2010（12）.

（編輯：米盛）

D624

A

1673-1999（2015）01-0007-03

李云（1989-），女，上海外國語大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院2013屆畢業(yè)生，研究方向為比較法學(xué)；李耀杰（1990-），男，中國人民大學(xué)（北京100872）法學(xué)院2012級博士研究生，研究方向為刑法與憲法。

2014-10-29

國家社會科學(xué)基金項目“加強人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)的途徑研究”（批準(zhǔn)號：12BZZ010；主持人：徐永利）成果之一。