郭曉敏
城市社區(qū)居民自治路徑探索
——以濱湖世紀(jì)社區(qū)的實踐為例
郭曉敏
分析了城市社區(qū)自治中存在的問題,介紹了合肥市包河區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū)的做法。認為在推進社區(qū)居民自治過程中,應(yīng)當(dāng)著力抓好自治機制建設(shè)、載體平臺建設(shè),積極培育發(fā)展社區(qū)組織,提高居委會的專業(yè)服務(wù)水平,切實滿足居民的有效需求。
居民自治;城市社區(qū);居民委員會;治理體制
社區(qū)是當(dāng)前城市最重要的社會組織方式,是開展社會治理的基礎(chǔ)平臺。實現(xiàn)社區(qū)居民自治與政府治理、社會自我調(diào)節(jié)的良性互動,是黨的十八屆三中全會提出的要求,也是順應(yīng)社會發(fā)展潮流的必然選擇。社會主義市場經(jīng)濟改革的推進,導(dǎo)致居民傳統(tǒng)的“單位制”解體,“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕?。隨著城市化的發(fā)展,越來越多的人涌入城市,大量具有異質(zhì)特性的群體聚集到城市社區(qū),社區(qū)從傳統(tǒng)的“熟人社會”變成了“陌生人社會”?!俺鞘猩鐓^(qū)居民身份的多重性,權(quán)利的多重性和利益的多重性,決定了社區(qū)自治組織的自治性和權(quán)威性相對較弱”[1]。居民對社區(qū)缺乏認同感和歸屬感,主動參與不足。城市社區(qū)居民自治面臨許多問題。
在社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型的背景下,社區(qū)工作面臨轉(zhuǎn)型的迫切要求?!吧鐓^(qū)治理要求社區(qū)組織和社區(qū)公民與政府組織共同承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的責(zé)任。負責(zé)任的政府和有責(zé)任感的公民,在社區(qū)治理中具有同等重要的地位?!保?]但是,調(diào)研發(fā)現(xiàn),社區(qū)居委會常常是在唱“獨角戲”,居民參與積極性不高,社區(qū)內(nèi)的其他主體也是自行其事,難以形成合力[3]。
實行社區(qū)居民自治,能夠有效降低管理成本。自治的基礎(chǔ)在于自律。引導(dǎo)居民自治,充分發(fā)揮自律的作用,實現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督,可以大大減少對政府、市場等外部資源的需求,從而降低社會治理成本[4]。
實行社區(qū)居民自治,有利于推進基層民主建設(shè)。居民自治本身是基層民主政治建設(shè)的一個重要組成部分。通過居民自治,為居民提供權(quán)益表達平臺,可以更好地發(fā)揮居民的智慧,共同打造和諧美好家園,并引導(dǎo)居民更加關(guān)心公共利益,培養(yǎng)公共精神,提升“共同體意識”,增強社區(qū)凝聚力。
(一)社居委的行政化傾向
《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定:“居民委員會是社區(qū)居民實行民主自治的組織形式,政府負有指導(dǎo)、支持和幫助居民委員會依法開展工作、實現(xiàn)社區(qū)居民自治的責(zé)任?!钡诂F(xiàn)行管理體制下,社居委的人財物等資源均來自政府,實際運行過程中社居委變成了政府的“下屬單位”,承擔(dān)著大量的行政職能。許多行政性事務(wù),社居委由“協(xié)助”變成了“代辦”,由“介入”變成了“主導(dǎo)”。一些本應(yīng)由管理部門承擔(dān)的工作,政府部門在對社區(qū)工作進行考核時也歸到了社居委,其中還涉及許多經(jīng)濟指標(biāo)。政府職能部門的“創(chuàng)新舉措”往往成了社居委“甜蜜的負擔(dān)”。譬如“人防進社區(qū)”、“統(tǒng)戰(zhàn)進社區(qū)”、“法律進社區(qū)”、“旅游進社區(qū)”等,這些都會對社居委提出各種要求。政府對“社會人”的管理,往往也要求行政相對人提供社居委的證明,而實際上許多有關(guān)情況并不是社居委能夠掌握和了解的。
(二)社居委的邊緣化危機
在社居委去行政化探索方面,許多地方采用了“議行分設(shè)”的方式,即建立社區(qū)工作站,承接政府職能部門下派的行政性事務(wù)。由社區(qū)工作站承接行政事務(wù),讓社居委“回歸姓社”,可以有更多時間來組織開展民主自治和互助服務(wù)。然而由于社居委缺乏專業(yè)力量,尚未建立與居民、志愿者、社會組織互動機制,這時社居委又出現(xiàn)了“空心化”和被“邊緣化”的問題。社區(qū)居民平時只到社區(qū)工作站辦事,以為社區(qū)工作站就是社居委。還有一些居民覺得社居委已經(jīng)變得可有可無了[5]。
從(表1-5)上來看,65.6%的教師認為學(xué)生間學(xué)習(xí)能力的差距比較大,這與學(xué)生的學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)方式、家庭環(huán)境、語言能力和思維品質(zhì)息息相關(guān),在作業(yè)完成質(zhì)量上仍然會有很大差距。小學(xué)生的學(xué)習(xí)主動性較差,學(xué)習(xí)的方法和策略尚未成熟,所以在英語教師監(jiān)管不到的情況下會一拖再拖,這也是導(dǎo)致學(xué)生英語學(xué)習(xí)能力水平差距較大的原因。而教師在縮短這一差距時,更多關(guān)注的是中等生(見表1-6),這說明作業(yè)的布置缺少層次性和遞進性,忽視優(yōu)等生和學(xué)困生的學(xué)習(xí)實際。
(三)自治組織缺乏凝聚力
在社區(qū)居民自治的組織體系中,社區(qū)居民代表會議是最高權(quán)力機構(gòu),社區(qū)協(xié)商議事會是社區(qū)居民會議通過授權(quán)產(chǎn)生的常設(shè)性議事機構(gòu),都對社區(qū)居委會有領(lǐng)導(dǎo)作用。實際工作中,這兩個機構(gòu)往往形同虛設(shè),未能發(fā)揮作用。居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高,一般不會主動評議和監(jiān)督社居委的工作,常設(shè)性議事機構(gòu)往往也不會主動去了解居民的意見和需求。社區(qū)群眾性文化娛樂組織較多,服務(wù)性、公益性、慈善性草根組織很少。
合肥市包河區(qū)的濱湖世紀(jì)社區(qū)于2012年12月批準(zhǔn)設(shè)立,2013年2月社區(qū)服務(wù)中心掛牌。這是一個街道級大社區(qū),在居民自治方面進行了一系列改革嘗試。
一是創(chuàng)新社區(qū)治理體制。實行區(qū)直管社區(qū),減少了管理層級。過去的社區(qū)管理層級為“區(qū)(縣)—街道(鎮(zhèn))—社區(qū)”三級,現(xiàn)在只有“區(qū)(縣)—社區(qū)”兩級。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、多元共治、居政分離”社區(qū)治理結(jié)構(gòu),形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo),社區(qū)社會組織、自治組織、業(yè)主組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民多元參與、共同治理的格局。
二是搭建多元共治平臺。社區(qū)共治理事會,由駐區(qū)單位代表、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表等組成,為社區(qū)內(nèi)議事協(xié)商、共駐共建的社會組織,負責(zé)收集各方面的意見建議、討論社區(qū)建設(shè)和管理事項,引導(dǎo)駐區(qū)單位和居民參與社區(qū)事務(wù)、監(jiān)督評議社區(qū)服務(wù)中心的工作,促進社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展。社區(qū)每年拿出一定數(shù)額的資金,由共治理事會通過項目運作的方式,解決居民社會服務(wù)需求和社區(qū)草根組織發(fā)展。
三是轉(zhuǎn)變社居委職能。濱湖世紀(jì)社區(qū)內(nèi)有濱湖世紀(jì)城、藍鼎濱湖假日兩個超大型居住區(qū),還有人民銀行宿舍(金泉小區(qū))、藍鼎觀湖苑小區(qū)、濱湖和園拆遷回遷安置區(qū)。依據(jù)居住區(qū)的人口規(guī)模組建了多個居委會,其成員均為社區(qū)內(nèi)熱心公益的居民。居委會不承擔(dān)行政性事務(wù),其任務(wù)主要是通過征集民意、領(lǐng)辦項目、協(xié)調(diào)議事、組織活動等方式服務(wù)居民。
四是引入專業(yè)力量參與居民自治。依托職業(yè)社工和合肥市愛鄰社會工作服務(wù)社,搭建了基層社會服務(wù)平臺——濱湖世紀(jì)社區(qū)社會(社工)服務(wù)中心,讓社工介入社區(qū)自治。以購買社工崗位的方式,為每個居委會安排一名專業(yè)社工。社工的主要任務(wù)是指導(dǎo)居委會開展居民需求調(diào)查、策劃公益項目、孵化社會組織和進行效果評估與監(jiān)督等。
五是拓展社區(qū)居民自治渠道。建立社區(qū)網(wǎng)站,開設(shè)社區(qū)論壇,利用微信、微博、QQ群,拓展社區(qū)居民溝通交流渠道。通過愛心大使、居民信箱、樓道文化等載體,搭建居民面對面交流平臺。實現(xiàn)黨務(wù)、政務(wù)、財務(wù)、事務(wù)、服務(wù)五公開,建立議事協(xié)商、民情懇談、事務(wù)聽證等制度,擴大居民有序參與,提升居民自治水平。
六是構(gòu)建多元社區(qū)服務(wù)體系。(1)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。建立社區(qū)綜合服務(wù)中心,整合工商、民政、計生、殘聯(lián)等10大類服務(wù)項目,在各居委會和網(wǎng)格不再設(shè)立受理服務(wù)前臺,而是統(tǒng)一集中到社區(qū)綜合服務(wù)大廳,實行“一門式受理、一站式服務(wù)”。(2)完善社會服務(wù)。配套建設(shè)社區(qū)劇場、社區(qū)圖書館、舞蹈室、兒童樂園、書畫院、老年大學(xué)等一系列公共服務(wù)設(shè)施。通過政策支持、政府采購、公益創(chuàng)投、服務(wù)外包等方式,將涉及文化、體育、家政等方面的內(nèi)容打包成項目,委托社會組織運營管理,滿足群眾多樣化需求。(3)推進志愿服務(wù)。社會工作站和志愿服務(wù)站兩站合一,社工和義工雙工聯(lián)動,打造“濱湖幫客”等志愿服務(wù)品牌。(4)拓展市場化服務(wù)。鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)市場主體參與社區(qū)治理、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。建立社區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)中心,集崗位招聘、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、求職咨詢、失業(yè)援助等功能為一體,委托2家人力資源服務(wù)公司運營,每周六開市。
通過一系列舉措,濱湖世紀(jì)社區(qū)逐步建立起了以“網(wǎng)格”黨支部為領(lǐng)導(dǎo)、網(wǎng)格為支持、居委會為主體、社工為引導(dǎo)、社區(qū)社會組織及居民積極參與的自治工作模式,推動了社區(qū)居民自治的進程[6]。
面對社區(qū)居民自治中存在的問題,總結(jié)濱湖世紀(jì)社區(qū)的做法,我們認為在推進社區(qū)居民自治過程中,應(yīng)當(dāng)做好以下幾個方面的工作:
(一)完善自治機制
健全自治機制是開展社區(qū)居民自治的基礎(chǔ)。要切實轉(zhuǎn)變政府職能,推進政社分開。把社會可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會中介組織,把居民自治范圍內(nèi)的事情交給居民自治組織,實現(xiàn)由全能型和管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。通過政府購買服務(wù)的方式,依靠專業(yè)社工和社會組織來提供公共服務(wù)、開展社區(qū)公益事業(yè)、搭建居民參與活動平臺,不斷增強社區(qū)吸引力和凝聚力。
基層民主協(xié)商和監(jiān)督評議是居民自治的主要形式和重要保證。要建立健全居民自治評議制度,包括對涉及居民切身利益的公共政策的聽證制度、對社居委工作的評議制度、對駐區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)情況的民主評議制度,對市政服務(wù)單位在社區(qū)服務(wù)情況的監(jiān)督制度等,切實保障居民依法依規(guī)行使自治權(quán)利。
(二)健全載體平臺
創(chuàng)建社區(qū)共治平臺。濱湖世紀(jì)社區(qū)的共治理事會是社區(qū)自治領(lǐng)域的一大創(chuàng)新。社區(qū)共治其實就是更大范圍內(nèi)的自治,是在居民自治的基礎(chǔ)上融入了轄區(qū)單位和社會組織。社區(qū)居民、駐區(qū)單位、轄區(qū)社會組織,對社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展都有發(fā)言權(quán)。借助社區(qū)共治平臺,充分調(diào)動轄區(qū)內(nèi)機關(guān)、社會團體和企事業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性,最大限度地實現(xiàn)社區(qū)資源的共建共享。
構(gòu)筑自治組織平臺。探索建立“社居委—樓幢居民自治會—居民自治小組”三級自治組織體系。充分發(fā)揮專職社工在服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾方面的專業(yè)優(yōu)勢,大力培育社區(qū)黨員、樓幢長等群眾骨干隊伍,發(fā)展社區(qū)自治型社會組織,組織居民參與社區(qū)議事,擴大群眾的知情面,探索“以民管民、自主管理”的自治管理新模式。
構(gòu)建活動參與平臺。推進轄區(qū)資源開放,充分調(diào)動轄區(qū)單位參與積極性,最大限度實現(xiàn)社區(qū)資源的共建共享。以居民需求為導(dǎo)向,充分利用各類社區(qū)文化活動設(shè)施,組織開展豐富多彩、健康有益的文體科教活動,廣泛開展各類便民為民服務(wù),不斷增強社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的主動性和積極性,培養(yǎng)民主意識,提高對社區(qū)的認知和認同度。
(三)滿足有效需求
濱湖世紀(jì)社區(qū)共治理事會的一大成功之處就是通過項目運作的方式,掌握并滿足社區(qū)居民的有效需求。如觀湖苑小區(qū)休閑區(qū),原來沒有設(shè)置長椅。了解到小區(qū)居民有此要求,居委會就向濱湖世紀(jì)社區(qū)共治理事會報告了這一情況。理事會項目運作委通過實地考察,即決定啟動觀湖苑休閑長椅修建項目。通過項目申請、前期宣傳、征集居民意見、優(yōu)化確定方案、向熱心群眾募捐,然后組織項目實施,并公開公示賬目。整個過程公開透明,有群眾的積極參與,獲得了預(yù)期的效果:及時滿足了居民的需求,提升了居民的滿意度。
(四)加強專業(yè)力量
濱湖世紀(jì)社區(qū)的社居委是完全去行政化的,全部成員都是轄區(qū)內(nèi)的熱心居民。他們沒有組織居民開展自治的經(jīng)驗,不知從何處下手。如果沒有專業(yè)力量的介入幫助,社居委可能會變成“空架子”,讓居民感到可有可無。濱湖世紀(jì)社區(qū)通過購買服務(wù)的方式,為居委會配備專業(yè)社工,指導(dǎo)幫助居委會組織居民活動,避免了居委會的被“邊緣化”和“空心化”。有專業(yè)人員的指導(dǎo)幫助,居民也能夠切實感覺到居委會的能力,增強了社區(qū)的凝聚力。
(五)發(fā)展社區(qū)組織
社區(qū)居民自治系統(tǒng)的良性運行,需要各類社區(qū)組織分工協(xié)作,共同參與。社區(qū)組織的發(fā)育發(fā)展,可以增強社區(qū)自我管理和自我服務(wù)的能力,從而更加有效地滿足社區(qū)居民的多樣化需求,提高社區(qū)居民的認同度。要積極培育社區(qū)多元治理主體,構(gòu)建包括社區(qū)自治組織、社區(qū)基層黨組織以及社區(qū)社會組織等在內(nèi)的多元化組織體系,明確各類組織的職責(zé)和權(quán)利,實現(xiàn)社區(qū)各類組織之間的合作互動。
[1]范思凱,鄧泉國.結(jié)構(gòu)與關(guān)系:村民自治與居民自治組織體系比較研究[J].學(xué)海,2012(3).
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[3]牛魯彬.發(fā)展社區(qū)社會組織:由居民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型的切入點[J].社團管理研究,2012(11).
[4]徐勇,賀磊.培育自治:居民自治有效實現(xiàn)形式探索[J].東南學(xué)術(shù),2014(5).
[5]王星.“居站分離”實踐與城市基層社會管理創(chuàng)新[J].學(xué)海,2012(3).
[6]郝永華.濱湖世紀(jì)社區(qū)居民自治的調(diào)研報告[EB/OL].(2014-08-13).包河民政.
(編輯:米盛)
D669.3
A
1673-1999(2015)04-0013-03
郭曉敏(1981-),女,碩士,中共合肥市委黨校(安徽合肥230031)科研處講師,研究方向為基層社會治理、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)。
2015-01-23
合肥市發(fā)改委委托課題“‘十三五’合肥社會治理創(chuàng)新研究”(HFFG1415H11)階段性成果。