城市社區(qū)居民自治路徑探索
——以濱湖世紀(jì)社區(qū)的實踐為例

郭曉敏

城市社區(qū)居民自治路徑探索
——以濱湖世紀(jì)社區(qū)的實踐為例

郭曉敏

分析了城市社區(qū)自治中存在的問題，介紹了合肥市包河區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū)的做法。認為在推進社區(qū)居民自治過程中，應(yīng)當(dāng)著力抓好自治機制建設(shè)、載體平臺建設(shè)，積極培育發(fā)展社區(qū)組織，提高居委會的專業(yè)服務(wù)水平，切實滿足居民的有效需求。

居民自治；城市社區(qū)；居民委員會；治理體制

社區(qū)是當(dāng)前城市最重要的社會組織方式，是開展社會治理的基礎(chǔ)平臺。實現(xiàn)社區(qū)居民自治與政府治理、社會自我調(diào)節(jié)的良性互動，是黨的十八屆三中全會提出的要求，也是順應(yīng)社會發(fā)展潮流的必然選擇。社會主義市場經(jīng)濟改革的推進，導(dǎo)致居民傳統(tǒng)的“單位制”解體，“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕?。隨著城市化的發(fā)展，越來越多的人涌入城市，大量具有異質(zhì)特性的群體聚集到城市社區(qū)，社區(qū)從傳統(tǒng)的“熟人社會”變成了“陌生人社會”?！俺鞘猩鐓^(qū)居民身份的多重性，權(quán)利的多重性和利益的多重性，決定了社區(qū)自治組織的自治性和權(quán)威性相對較弱”［1］。居民對社區(qū)缺乏認同感和歸屬感，主動參與不足。城市社區(qū)居民自治面臨許多問題。

一、實行社區(qū)居民自治的意義

在社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型的背景下，社區(qū)工作面臨轉(zhuǎn)型的迫切要求?！吧鐓^(qū)治理要求社區(qū)組織和社區(qū)公民與政府組織共同承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的責(zé)任。負責(zé)任的政府和有責(zé)任感的公民，在社區(qū)治理中具有同等重要的地位?！保?］但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會常常是在唱“獨角戲”，居民參與積極性不高，社區(qū)內(nèi)的其他主體也是自行其事，難以形成合力［3］。

實行社區(qū)居民自治，能夠有效降低管理成本。自治的基礎(chǔ)在于自律。引導(dǎo)居民自治，充分發(fā)揮自律的作用，實現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，可以大大減少對政府、市場等外部資源的需求，從而降低社會治理成本［4］。

實行社區(qū)居民自治，有利于推進基層民主建設(shè)。居民自治本身是基層民主政治建設(shè)的一個重要組成部分。通過居民自治，為居民提供權(quán)益表達平臺，可以更好地發(fā)揮居民的智慧，共同打造和諧美好家園，并引導(dǎo)居民更加關(guān)心公共利益，培養(yǎng)公共精神，提升“共同體意識”，增強社區(qū)凝聚力。

二、社區(qū)居民自治中存在的問題

（一）社居委的行政化傾向

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定：“居民委員會是社區(qū)居民實行民主自治的組織形式，政府負有指導(dǎo)、支持和幫助居民委員會依法開展工作、實現(xiàn)社區(qū)居民自治的責(zé)任?！钡诂F(xiàn)行管理體制下，社居委的人財物等資源均來自政府，實際運行過程中社居委變成了政府的“下屬單位”，承擔(dān)著大量的行政職能。許多行政性事務(wù)，社居委由“協(xié)助”變成了“代辦”，由“介入”變成了“主導(dǎo)”。一些本應(yīng)由管理部門承擔(dān)的工作，政府部門在對社區(qū)工作進行考核時也歸到了社居委，其中還涉及許多經(jīng)濟指標(biāo)。政府職能部門的“創(chuàng)新舉措”往往成了社居委“甜蜜的負擔(dān)”。譬如“人防進社區(qū)”、“統(tǒng)戰(zhàn)進社區(qū)”、“法律進社區(qū)”、“旅游進社區(qū)”等，這些都會對社居委提出各種要求。政府對“社會人”的管理，往往也要求行政相對人提供社居委的證明，而實際上許多有關(guān)情況并不是社居委能夠掌握和了解的。

（二）社居委的邊緣化危機

在社居委去行政化探索方面，許多地方采用了“議行分設(shè)”的方式，即建立社區(qū)工作站，承接政府職能部門下派的行政性事務(wù)。由社區(qū)工作站承接行政事務(wù)，讓社居委“回歸姓社”，可以有更多時間來組織開展民主自治和互助服務(wù)。然而由于社居委缺乏專業(yè)力量，尚未建立與居民、志愿者、社會組織互動機制，這時社居委又出現(xiàn)了“空心化”和被“邊緣化”的問題。社區(qū)居民平時只到社區(qū)工作站辦事，以為社區(qū)工作站就是社居委。還有一些居民覺得社居委已經(jīng)變得可有可無了［5］。

從（表1-5）上來看，65.6%的教師認為學(xué)生間學(xué)習(xí)能力的差距比較大，這與學(xué)生的學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)方式、家庭環(huán)境、語言能力和思維品質(zhì)息息相關(guān)，在作業(yè)完成質(zhì)量上仍然會有很大差距。小學(xué)生的學(xué)習(xí)主動性較差，學(xué)習(xí)的方法和策略尚未成熟，所以在英語教師監(jiān)管不到的情況下會一拖再拖，這也是導(dǎo)致學(xué)生英語學(xué)習(xí)能力水平差距較大的原因。而教師在縮短這一差距時，更多關(guān)注的是中等生（見表1-6），這說明作業(yè)的布置缺少層次性和遞進性，忽視優(yōu)等生和學(xué)困生的學(xué)習(xí)實際。

（三）自治組織缺乏凝聚力

在社區(qū)居民自治的組織體系中，社區(qū)居民代表會議是最高權(quán)力機構(gòu)，社區(qū)協(xié)商議事會是社區(qū)居民會議通過授權(quán)產(chǎn)生的常設(shè)性議事機構(gòu)，都對社區(qū)居委會有領(lǐng)導(dǎo)作用。實際工作中，這兩個機構(gòu)往往形同虛設(shè)，未能發(fā)揮作用。居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高，一般不會主動評議和監(jiān)督社居委的工作，常設(shè)性議事機構(gòu)往往也不會主動去了解居民的意見和需求。社區(qū)群眾性文化娛樂組織較多，服務(wù)性、公益性、慈善性草根組織很少。

三、濱湖世紀(jì)社區(qū)的探索

合肥市包河區(qū)的濱湖世紀(jì)社區(qū)于2012年12月批準(zhǔn)設(shè)立，2013年2月社區(qū)服務(wù)中心掛牌。這是一個街道級大社區(qū)，在居民自治方面進行了一系列改革嘗試。

一是創(chuàng)新社區(qū)治理體制。實行區(qū)直管社區(qū)，減少了管理層級。過去的社區(qū)管理層級為“區(qū)（縣）—街道（鎮(zhèn)）—社區(qū)”三級，現(xiàn)在只有“區(qū)（縣）—社區(qū)”兩級。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、多元共治、居政分離”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)社會組織、自治組織、業(yè)主組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民多元參與、共同治理的格局。

二是搭建多元共治平臺。社區(qū)共治理事會，由駐區(qū)單位代表、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表等組成，為社區(qū)內(nèi)議事協(xié)商、共駐共建的社會組織，負責(zé)收集各方面的意見建議、討論社區(qū)建設(shè)和管理事項，引導(dǎo)駐區(qū)單位和居民參與社區(qū)事務(wù)、監(jiān)督評議社區(qū)服務(wù)中心的工作，促進社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展。社區(qū)每年拿出一定數(shù)額的資金，由共治理事會通過項目運作的方式，解決居民社會服務(wù)需求和社區(qū)草根組織發(fā)展。

三是轉(zhuǎn)變社居委職能。濱湖世紀(jì)社區(qū)內(nèi)有濱湖世紀(jì)城、藍鼎濱湖假日兩個超大型居住區(qū)，還有人民銀行宿舍（金泉小區(qū)）、藍鼎觀湖苑小區(qū)、濱湖和園拆遷回遷安置區(qū)。依據(jù)居住區(qū)的人口規(guī)模組建了多個居委會，其成員均為社區(qū)內(nèi)熱心公益的居民。居委會不承擔(dān)行政性事務(wù)，其任務(wù)主要是通過征集民意、領(lǐng)辦項目、協(xié)調(diào)議事、組織活動等方式服務(wù)居民。

四是引入專業(yè)力量參與居民自治。依托職業(yè)社工和合肥市愛鄰社會工作服務(wù)社，搭建了基層社會服務(wù)平臺——濱湖世紀(jì)社區(qū)社會（社工）服務(wù)中心，讓社工介入社區(qū)自治。以購買社工崗位的方式，為每個居委會安排一名專業(yè)社工。社工的主要任務(wù)是指導(dǎo)居委會開展居民需求調(diào)查、策劃公益項目、孵化社會組織和進行效果評估與監(jiān)督等。

五是拓展社區(qū)居民自治渠道。建立社區(qū)網(wǎng)站，開設(shè)社區(qū)論壇，利用微信、微博、QQ群，拓展社區(qū)居民溝通交流渠道。通過愛心大使、居民信箱、樓道文化等載體，搭建居民面對面交流平臺。實現(xiàn)黨務(wù)、政務(wù)、財務(wù)、事務(wù)、服務(wù)五公開，建立議事協(xié)商、民情懇談、事務(wù)聽證等制度，擴大居民有序參與，提升居民自治水平。

六是構(gòu)建多元社區(qū)服務(wù)體系。（1）優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，整合工商、民政、計生、殘聯(lián)等10大類服務(wù)項目，在各居委會和網(wǎng)格不再設(shè)立受理服務(wù)前臺，而是統(tǒng)一集中到社區(qū)綜合服務(wù)大廳，實行“一門式受理、一站式服務(wù)”。（2）完善社會服務(wù)。配套建設(shè)社區(qū)劇場、社區(qū)圖書館、舞蹈室、兒童樂園、書畫院、老年大學(xué)等一系列公共服務(wù)設(shè)施。通過政策支持、政府采購、公益創(chuàng)投、服務(wù)外包等方式，將涉及文化、體育、家政等方面的內(nèi)容打包成項目，委托社會組織運營管理，滿足群眾多樣化需求。（3）推進志愿服務(wù)。社會工作站和志愿服務(wù)站兩站合一，社工和義工雙工聯(lián)動，打造“濱湖幫客”等志愿服務(wù)品牌。（4）拓展市場化服務(wù)。鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)市場主體參與社區(qū)治理、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。建立社區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)中心，集崗位招聘、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、求職咨詢、失業(yè)援助等功能為一體，委托2家人力資源服務(wù)公司運營，每周六開市。

通過一系列舉措，濱湖世紀(jì)社區(qū)逐步建立起了以“網(wǎng)格”黨支部為領(lǐng)導(dǎo)、網(wǎng)格為支持、居委會為主體、社工為引導(dǎo)、社區(qū)社會組織及居民積極參與的自治工作模式，推動了社區(qū)居民自治的進程［6］。

四、推進社區(qū)居民自治的路徑

面對社區(qū)居民自治中存在的問題，總結(jié)濱湖世紀(jì)社區(qū)的做法，我們認為在推進社區(qū)居民自治過程中，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個方面的工作：

（一）完善自治機制

健全自治機制是開展社區(qū)居民自治的基礎(chǔ)。要切實轉(zhuǎn)變政府職能，推進政社分開。把社會可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會中介組織，把居民自治范圍內(nèi)的事情交給居民自治組織，實現(xiàn)由全能型和管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。通過政府購買服務(wù)的方式，依靠專業(yè)社工和社會組織來提供公共服務(wù)、開展社區(qū)公益事業(yè)、搭建居民參與活動平臺，不斷增強社區(qū)吸引力和凝聚力。

基層民主協(xié)商和監(jiān)督評議是居民自治的主要形式和重要保證。要建立健全居民自治評議制度，包括對涉及居民切身利益的公共政策的聽證制度、對社居委工作的評議制度、對駐區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)情況的民主評議制度，對市政服務(wù)單位在社區(qū)服務(wù)情況的監(jiān)督制度等，切實保障居民依法依規(guī)行使自治權(quán)利。

（二）健全載體平臺

創(chuàng)建社區(qū)共治平臺。濱湖世紀(jì)社區(qū)的共治理事會是社區(qū)自治領(lǐng)域的一大創(chuàng)新。社區(qū)共治其實就是更大范圍內(nèi)的自治，是在居民自治的基礎(chǔ)上融入了轄區(qū)單位和社會組織。社區(qū)居民、駐區(qū)單位、轄區(qū)社會組織，對社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展都有發(fā)言權(quán)。借助社區(qū)共治平臺，充分調(diào)動轄區(qū)內(nèi)機關(guān)、社會團體和企事業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性，最大限度地實現(xiàn)社區(qū)資源的共建共享。

構(gòu)筑自治組織平臺。探索建立“社居委—樓幢居民自治會—居民自治小組”三級自治組織體系。充分發(fā)揮專職社工在服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾方面的專業(yè)優(yōu)勢，大力培育社區(qū)黨員、樓幢長等群眾骨干隊伍，發(fā)展社區(qū)自治型社會組織，組織居民參與社區(qū)議事，擴大群眾的知情面，探索“以民管民、自主管理”的自治管理新模式。

構(gòu)建活動參與平臺。推進轄區(qū)資源開放，充分調(diào)動轄區(qū)單位參與積極性，最大限度實現(xiàn)社區(qū)資源的共建共享。以居民需求為導(dǎo)向，充分利用各類社區(qū)文化活動設(shè)施，組織開展豐富多彩、健康有益的文體科教活動，廣泛開展各類便民為民服務(wù)，不斷增強社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的主動性和積極性，培養(yǎng)民主意識，提高對社區(qū)的認知和認同度。

（三）滿足有效需求

濱湖世紀(jì)社區(qū)共治理事會的一大成功之處就是通過項目運作的方式，掌握并滿足社區(qū)居民的有效需求。如觀湖苑小區(qū)休閑區(qū)，原來沒有設(shè)置長椅。了解到小區(qū)居民有此要求，居委會就向濱湖世紀(jì)社區(qū)共治理事會報告了這一情況。理事會項目運作委通過實地考察，即決定啟動觀湖苑休閑長椅修建項目。通過項目申請、前期宣傳、征集居民意見、優(yōu)化確定方案、向熱心群眾募捐，然后組織項目實施，并公開公示賬目。整個過程公開透明，有群眾的積極參與，獲得了預(yù)期的效果：及時滿足了居民的需求，提升了居民的滿意度。

（四）加強專業(yè)力量

濱湖世紀(jì)社區(qū)的社居委是完全去行政化的，全部成員都是轄區(qū)內(nèi)的熱心居民。他們沒有組織居民開展自治的經(jīng)驗，不知從何處下手。如果沒有專業(yè)力量的介入幫助，社居委可能會變成“空架子”，讓居民感到可有可無。濱湖世紀(jì)社區(qū)通過購買服務(wù)的方式，為居委會配備專業(yè)社工，指導(dǎo)幫助居委會組織居民活動，避免了居委會的被“邊緣化”和“空心化”。有專業(yè)人員的指導(dǎo)幫助，居民也能夠切實感覺到居委會的能力，增強了社區(qū)的凝聚力。

（五）發(fā)展社區(qū)組織

社區(qū)居民自治系統(tǒng)的良性運行，需要各類社區(qū)組織分工協(xié)作，共同參與。社區(qū)組織的發(fā)育發(fā)展，可以增強社區(qū)自我管理和自我服務(wù)的能力，從而更加有效地滿足社區(qū)居民的多樣化需求，提高社區(qū)居民的認同度。要積極培育社區(qū)多元治理主體，構(gòu)建包括社區(qū)自治組織、社區(qū)基層黨組織以及社區(qū)社會組織等在內(nèi)的多元化組織體系，明確各類組織的職責(zé)和權(quán)利，實現(xiàn)社區(qū)各類組織之間的合作互動。

[1]范思凱，鄧泉國.結(jié)構(gòu)與關(guān)系：村民自治與居民自治組織體系比較研究[J].學(xué)海，2012（3）.

[2]魏娜.我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2003（1）.

[3]牛魯彬.發(fā)展社區(qū)社會組織：由居民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型的切入點[J].社團管理研究，2012（11）.

[4]徐勇，賀磊.培育自治：居民自治有效實現(xiàn)形式探索[J].東南學(xué)術(shù)，2014（5）.

[5]王星.“居站分離”實踐與城市基層社會管理創(chuàng)新[J].學(xué)海，2012（3）.

[6]郝永華.濱湖世紀(jì)社區(qū)居民自治的調(diào)研報告[EB/OL].（2014-08-13）.包河民政.

（編輯：米盛）

D669.3

A

1673-1999（2015）04-0013-03

郭曉敏（1981-），女，碩士，中共合肥市委黨校（安徽合肥230031）科研處講師，研究方向為基層社會治理、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)。

2015-01-23

合肥市發(fā)改委委托課題“‘十三五’合肥社會治理創(chuàng)新研究”（HFFG1415H11）階段性成果。