我國能源安全保障法律問題探析

馬　波，劉培良

廣東石油化工學(xué)院法律系，廣東 茂名 525000

我國能源安全保障法律問題探析

馬波*，劉培良

廣東石油化工學(xué)院法律系，廣東 茂名 525000

摘要：能源安全是國家安全體系的重要一環(huán)，直接影響著國家的政治、經(jīng)濟、社會穩(wěn)定以及可持續(xù)發(fā)展的前景。構(gòu)建完備的能源安全法律制度譜系，既是維護國家安全的必要手段，也是重要措施之一。通過立法工具實現(xiàn)保障國家能源安全的重要目標(biāo)，許多發(fā)達國家都作出了有益的探索，積累了一系列較為成熟的立法經(jīng)驗，值得我國借鑒。當(dāng)前我國能源安全保障在法制理念確立、法律體系建設(shè)以及法律制度構(gòu)建等方面都存在著諸多問題，必須采取有針對性的措施予以完善。重視國際能源安全的雙邊與多邊合作，采取更加積極務(wù)實的能源外交戰(zhàn)略，汲取發(fā)達國家的先進立法經(jīng)驗，形塑具有中國特色的能源安全保障法制體系無疑是務(wù)實的，也是切合國家長遠利益的不二選擇。

關(guān)鍵詞：能源安全；能源國際合作；法律體系；能源外交戰(zhàn)略；法制理念

馬 波，劉培良.我國能源安全保障法律問題探析［J］.西南石油大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015，17（3）：18-24.

Ma Bo，Liu Peiliang.An Analysis on Legal Problems Concerning China’s Energy Security［J］.Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2015，17（3）：18-24.

1　能源安全的概念界定

能源安全的概念界定，經(jīng)歷了一個不斷認(rèn)識深化的過程?！澳茉窗踩且粋€很廣泛的概念，不僅包括石油供應(yīng)安全，而且還包括其他能源供應(yīng)的安全?！保?］20世紀(jì)70年代伊始，能源安全的概念主要圍繞著石油的供應(yīng)安全展開。例如，國際能源機構(gòu)（IEA）就提出了以穩(wěn)定石油供應(yīng)和價格為主要目的的國家能源安全定義?！澳茉窗踩褪请S時根據(jù)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要安全地提供價格適當(dāng)?shù)摹㈩愋瓦m合的和與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的能源供應(yīng)?！保?］再如，受中東石油危機的影響，美國能源總署成立并首次提出了國家能源安全的概念，即“政府在戰(zhàn)時能有效利用自然資源與工業(yè)資源，供軍需和民用”。但隨著社會的不斷發(fā)展以及公眾對生態(tài)環(huán)境、能源可持續(xù)利用等問題的日益關(guān)注，對能源安全這一概念的認(rèn)識更加多元化，并加入了使用安全、綜合安全等要素。

亞太能源研究中心（2007）提出了影響能源安全的四個制約要素：可用性（Availability）、可購性（Affordability）、可獲性（Accessibility）以及可接受性（Acceptability）。眾多國內(nèi)學(xué)者也基于上述要素（環(huán)境的可接受性要素、經(jīng)濟的可購買性要素、政治的可獲取性要素等）進行了個性化分析。例如，張勇等認(rèn)為，“應(yīng)更多地關(guān)注由于石油、天然氣以及其他能源使用所造成的生態(tài)安全問題，可以說，生態(tài)安全日益成為新的能源安全戰(zhàn)略中必不可少的組成部分”［3］。也有學(xué)者認(rèn)為，能源安全既是一種“安全狀態(tài)”，又是一種“安全能力”，因此，“能源安全應(yīng)指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展以及人民生活所需能源免受威脅的狀態(tài)與能力”［4］。還有能源專家指出，“面對能源格局的新變化和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國應(yīng)重新審視能源安全的實質(zhì)，徹底擺脫‘安全=加大供應(yīng)’，即‘粗放供給以滿足過快增長的需求’的習(xí)慣思維，轉(zhuǎn)變?yōu)椤踩?效率’，即‘以科學(xué)供給滿足合理的需求’的可持續(xù)發(fā)展觀念”［5］。同時，許多學(xué)者也逐漸意識到，能源安全這一概念不僅應(yīng)具有國際視野，而且應(yīng)更加立足于本國的實際，因為每個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平不同、能源資源狀況不同，在不同歷史時期面對不同威脅時對能源安全所表現(xiàn)出來的關(guān)注度與關(guān)注點也是不同的。

故此，有學(xué)者指出，所謂能源安全應(yīng)基于國內(nèi)與國際兩個視角審視能源的可持續(xù)性獲得，也就是說，“新的能源安全內(nèi)涵，一方面應(yīng)包含對本國能源安全的評價，另一方面又要注意別國的政治與經(jīng)濟策略對本國能源安全實際影響”［6］?？梢?，對于能源安全概念的認(rèn)知，在不同的時代、不同國家以及不同研究領(lǐng)域是存在一定差別的。當(dāng)然，對于能源安全的界定也具有一定的共性，即強調(diào)其與能源供應(yīng)、使用以及生態(tài)環(huán)境保護等問題的密切相關(guān)。因此，為避免概念紛爭，搭建統(tǒng)一的學(xué)術(shù)話語平臺，本文擬援引共識性的能源安全概念。即所謂能源安全，主要包括能源供應(yīng)安全與能源使用安全兩個視閥維度。“一方面，能源供應(yīng)安全，強調(diào)能源供應(yīng)的穩(wěn)定性、連續(xù)性與可獲得性；另一方面，能源使用安全，強調(diào)與環(huán)境保護與生態(tài)安全之間的共存共生與協(xié)調(diào)互動?！保?］

2　能源安全法制保障的必要性分析

借助立法工具對能源供應(yīng)與使用活動進行規(guī)制，進而彰顯國家安全理念，實現(xiàn)國家能源安全戰(zhàn)略，是當(dāng)今世界多個能源大國的通行做法。當(dāng)前，我國的能源立法尚處于起步階段，有關(guān)能源立法的理念、原則、法律模式、價值選擇以及制度構(gòu)建、法律責(zé)任等問題都還處于探討階段，尚無定論。但有一點卻已達成共識，那就是確保能源安全必須構(gòu)建完備的能源制度體系，走法治化的道路?！翱梢哉f，能源法制體系的建立與完善是保障能源安全的核心，而《能源法》的制定則是能源安全保障法律體系的重要基石?！保?］事實上，這在我國《能源法》（征求意見稿）的立法目的之中已經(jīng)有所體現(xiàn)。例如，該《意見稿》第1條就明確規(guī)定，“為了規(guī)范能源開發(fā)利用和管理行為，構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔、可持續(xù)的能源供應(yīng)及服務(wù)體系，促進能源與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法”。故此，筆者認(rèn)為，能源安全保障法制體系構(gòu)建的必要性體現(xiàn)為以下幾點：

首先，是維護國家安全的需要?！皩δ茉窗踩托蕘碚f，國家是空間，政府是基礎(chǔ)，市場是源泉，科技是工具?！保?］可以說，如果沒有維護國家安全與利益的根本性目的訴求，那么能源法制保障則將毫無用武之地。此外，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，傳統(tǒng)的國家安全觀正在被綜合性的總體國家安全觀所取代。所謂“綜合性的總體國家安全觀”，正如習(xí)近平所指，“就是既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全?！倍獙崿F(xiàn)這種安全，必然需要借助法治的力量，為國家安全保障提供優(yōu)良的制度載體，以維護國家的根本利益。

其次，是維持國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的需要。能源是維持國民經(jīng)濟健康發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，它的持續(xù)供給與安全使用不僅關(guān)系到國家安全，亦與普通民眾的切身利益密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國已成為一個能源需求大國，但由于缺少完備的能源法律體系保障，致使無序的能源開發(fā)活動仍然普遍存在，造成了能源利用的效能低下以及能源浪費的大量產(chǎn)生。因此，為保障國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，需要借助法律制度來進一步限定企業(yè)與個人的不法行為，引導(dǎo)正確的能源開發(fā)與利用行為。

最后，是建立健全我國能源法律體系的需要。黨的十一屆三中全會以來，隨著改革開放和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，按照建設(shè)社會主義法治國家的要求，我國正不斷加快能源立法的步伐，已經(jīng)初步建立起能源法律體系。但不可否認(rèn)的是，我國在能源立法方面還滯后，迄今未能出臺《能源法》、《石油天然氣法》等核心能源法律，這顯然不利于我國社會主義法律體系的進一步完善與發(fā)展，急需通過人大立法加以解決。

3　我國能源安全保障法制存在的問題

能源安全法制體系存在的問題，核心是指我國能源安全保障在立法理念確立、法律體系建設(shè)以及法律制度構(gòu)建等方面存在的問題。近年來，我國的能源安全法律制度建設(shè)明顯加快，可以說，對保障我國能源安全起到了重要的支撐作用。但不可否認(rèn)的是，我國在能源立法方面相當(dāng)滯后，并存在法制理念缺失、立法進程滯后、立法效率低下以及法律責(zé)任缺失等諸多問題。此外，我國現(xiàn)行的能源法律體系完整性方面亦存在一定問題，亟待加以解決。葉榮泗將其總結(jié)為四個缺陷，即結(jié)構(gòu)性缺陷、內(nèi)容性缺陷、配套性缺陷和協(xié)調(diào)性缺陷。這些缺陷突出表現(xiàn)為既有的能源法律規(guī)定之中立法觀念較為落后、立法層級之間斷裂明顯、法律規(guī)范過于原則以及不同法律規(guī)定之間存在矛盾沖突等問題［8］。而在能源法律制度構(gòu)建方面，盡管我國已經(jīng)建立了基礎(chǔ)性的能源法律制度，但諸如能源規(guī)劃、能源管理、能源儲備、能源供應(yīng)與服務(wù)、能源應(yīng)急、能源國際合作等核心法律制度都還沒有建立。這些顯然不利于我國能源安全保障法制體系的建立、運行與發(fā)展，需要認(rèn)真加以總結(jié)。

3.1能源安全保障法制理念缺失

法的理念，亦稱之為法的觀念。任何制定法都會或明或暗地體現(xiàn)出利益相關(guān)者、立法者的某些思想或者觀念，這既可以體現(xiàn)在立法目的、立法原則之中，也可以體現(xiàn)在具體制度設(shè)計之中，并最終會在相關(guān)法律條文之中得到映襯。在我們看來，“法的理念作為對法的精神、原則以及價值訴求的應(yīng)然反襯，可以說是具體法律制度和法制規(guī)則的靈魂”［10］。在一部法律之中，理念是它的靈魂，而制度則是理念的表征與映像。當(dāng)然，如果沒有具體法律制度的支撐，理念也無從發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)或引導(dǎo)之作用，因此，必須辯證地看待兩者之間的關(guān)系。正如有的學(xué)者提出的，“理念是法律的靈魂，規(guī)則是法律的細胞，制度是法律的軀干”［11］。

從世界各國能源安全法制建設(shè)實踐來看，能源安全保障法的基本理念大都體現(xiàn)在立法目的或指導(dǎo)思想之中。例如：日本《石油儲備法》（1975）第1條提出，“制定本法律的目的是為了使我國在石油供給出現(xiàn)不足的情況下，能保證石油的穩(wěn)定供給”。日本《能源政策基本法》（2002）第2條規(guī)定，“提高能源儲備與能源利用的效率，實現(xiàn)多樣化的能源供給、提高能源自給率和謀求能源領(lǐng)域中的安全保障?！边@些法律條文之中都或隱或現(xiàn)、或明或暗地體現(xiàn)出了“安全”、“經(jīng)濟”、“人本化”以及“可持續(xù)發(fā)展”等理念。在我國，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為國家的核心發(fā)展戰(zhàn)略之一，成為各個部門法，尤其是環(huán)境法、經(jīng)濟法的重要理念。毫無疑問，它也應(yīng)該是我國能源安全保障法制的核心理念。盡管我國《能源法》（征求意見稿）立法目的之中也提到“促進能源與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展”等訴求，但遺憾的是，我國當(dāng)前運行的《煤炭法》（1996）、《電力法》（1996）以及《節(jié)約能源法》（1997）等法律之中都還未曾確立“可持續(xù)發(fā)展”理念，明顯地存在著能源安全保障法制理念上的缺位。故此，能源安全保障法律體系之中有必要確立“安全”、“經(jīng)濟”、“人本化”、“可持續(xù)發(fā)展”等核心理念。

3.2能源安全保障法律體系缺乏

從法律淵源來看，我國現(xiàn)行與能源安全相關(guān)的法律、法規(guī)主要包括：《礦產(chǎn)資源法》（1986年頒布，1996年修訂）、《電力法》（1996）、《煤炭法》（1996年頒布，2013年修訂）、《節(jié)約能源法》（1997年頒布，2007年修訂）、《可再生能源法》（2005年頒布，2009年修訂）、《石油天然氣管道保護法》（2010）等能源單行法律。此外，我國還制定了《石油天然氣勘探、開采登記管理暫行辦法》（1987）、《電力供應(yīng)與使用條例》（1996）、《能源效率標(biāo)識管理辦法》（2004）、《對外合作開采陸上石油資源條例》（2011）、《對外合作開采海洋石油資源條例》（2011）、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》（2014）等與能源相關(guān)的行政法規(guī)或部門規(guī)章。此外，我國還簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（1992）以及《京都議定書》（1998）。值得注意的是，經(jīng)過前期的能源立法建設(shè)，我國的能源安全保障法治體系已經(jīng)基本成型，并在日常監(jiān)督之中發(fā)揮著重要作用，但亦存在一些問題，具體表征為：“原有的一些能源法律規(guī)范較為明顯地存在著層級低、有效性與正當(dāng)性不足以及可操作性差等問題?！保?］

此外，由于《能源法》或《能源條例》等一些核心法律一直未能出臺，《石油儲備法》、《石油天然氣法》、《原子能法》等必備的能源法律也還沒有制定，我國的能源安全保障法律體系總體而言是不完備的，需要繼續(xù)通過立法加以完善。正如有學(xué)者提出的，“應(yīng)對能源安全問題，必須運用政治、政策以及法律等多元制度要素和機制，而制定與完善相關(guān)立法無疑是其中最為重要的組成部分”［12］。盡管我國于2007由國家能源辦公布了《能源法》（征求意見稿），但《能源法》卻一直遲遲未能出臺，與之相配套的能源安全保障法律、法規(guī)、規(guī)章更是不見蹤影。《能源法》被譽為能源領(lǐng)域的“憲法”，其所特有的基礎(chǔ)性規(guī)范作用是現(xiàn)行的任何一部法律所不能代替的，而這樣一部重要的能源基本法的缺失必然導(dǎo)致我國能源安全保障系統(tǒng)不能正常、有效地運轉(zhuǎn)，更不利于國家安全保障目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.3能源安全保障法律制度缺位

我國早在《國民經(jīng)濟“九五”計劃和2010年遠景規(guī)劃》（1996）時就明確提出了“建立國家戰(zhàn)略石油儲備制度”的目標(biāo)。《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2007）提出了“建立和完善能源規(guī)劃調(diào)整與公開發(fā)布制度、嚴(yán)格建設(shè)項目核準(zhǔn)和備案制度、健全煤炭行業(yè)準(zhǔn)入制度、完善市場準(zhǔn)入制度”等訴求?！赌茉窗l(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2013）則提出，“實行公共建筑能耗定額管理、能效公示、能源計量和能源審計制度，實行能源利用狀況報告制度，強化能效標(biāo)識和節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度，完善煉油加工產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入制度，探索建立可再生能源電力配額及交易制度以及定期通報制度”?！峨娏Ψā罚?995）、《煤炭法》（1996）、《節(jié)約能源法》（2007）以及《可再生能源法》（2009）等單行法律之中也確立了相關(guān)的法律制度。但遺憾的是，由于我國能源安全保障的一些重要法律，如《能源法》、《石油天然氣法》、《石油儲備法》等的缺失，致使能源安全保障核心法律制度的缺位，諸如能源綜合管理、能源準(zhǔn)入、能源效率監(jiān)管、能源儲備、能源供應(yīng)、能源激勵、能源應(yīng)急、能源國際合作等核心制度都還未曾建立，這顯然不利于能源安全法律制度自身價值導(dǎo)向的確立，也不利于能源安全法律制度整體框架的構(gòu)建。故此，“將核心法律制度納入統(tǒng)一的法律價值目標(biāo)體系并形成制度銜接、協(xié)調(diào)一致、內(nèi)在有機契合、體現(xiàn)平衡博弈的制度規(guī)范體系也就成為了必要和可能”［13］。

4　完善我國能源安全保障法制的建議

基于對我國能源安全保障法制存在問題的認(rèn)知與總結(jié)，下面將按照“法制理念確立法治體系建立法律制度構(gòu)建”的邏輯思路提出具體的建議與法律對策。

4.1能源安全保障法制理念的確立

我國能源安全法制保障體系需要確立“安全”、“經(jīng)濟”、“人本化”以及“可持續(xù)發(fā)展”核心理念。

（1）安全理念。能源法制體系構(gòu)建的重要目標(biāo)之一就是保障能源安全，因此安全理念的確立對于確保國家利益、維護社會穩(wěn)定至關(guān)重要。自20世紀(jì)60年代以來，全球都面臨著能源日漸短缺的危機，為此，西方主要發(fā)達國家（德國、美國、法國、英國等）和地區(qū)，都在能源安全保障法制體系之中確立了安全理念，涉及能源供應(yīng)安全、能源使用安全、能源技術(shù)開發(fā)、能源效能監(jiān)管等方面，其法治經(jīng)驗值得我國借鑒。例如，德國明確將能源安全保障理念作為重要的立法目標(biāo)，先后制定了《石油產(chǎn)品儲備最低限量法》（1965）、《能源安全保障法》（1974）以及《石油及石油制品儲備法》（1978）等法律。此外，德國還制定了《能源法案》（1998），將能源安全與反壟斷法、環(huán)境法等法律進行協(xié)調(diào)，堪稱世界大國中能源安全立法最發(fā)達的國家之一。再如，歐盟于1997年發(fā)布了《歐共體可再生能源戰(zhàn)略和行動計劃》白皮書，1999年制定了第一個《能源與環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略》，并發(fā)布了《可持續(xù)、競爭和安全的歐洲能源戰(zhàn)略綠皮書》（2006），將能源保障安全作為重要的內(nèi)容加以規(guī)定。而美國作為當(dāng)今世界唯一的超級大國，則致力于構(gòu)建完備的能源安全法律體系，確保美國能源戰(zhàn)略和政策的有效實施，并堅持將安全理念貫穿于能源法制體系之中。

（2）經(jīng)濟理念。所謂經(jīng)濟理念就是要在能源立法中進行必要的成本—效益分析，注重發(fā)揮市場的資源配置作用以減少規(guī)制成本。美國的《能源政策和節(jié)約法》（1975）特別注重提高能源利用效率，為汽車行業(yè)制定了平均燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)?！赌茉凑叻ò浮罚?005）規(guī)定：“提高能源效率，減少能源成本、使經(jīng)濟更具效率和競爭力?！比毡镜摹赌茉蠢煤侠砘ā罚?979）制定了嚴(yán)格的能源標(biāo)準(zhǔn)，以減少企業(yè)的能源消耗?！赌茉凑呋痉ā罚?002）成為日本整個能源法制體系的核心法律，強調(diào)能源利用的效率化以及市場在能源保障體系中的資源配置作用，明晰了能源市場與政府規(guī)制之間的關(guān)系與定位。

（3）人本化理念。黨的十七大報告指出，“科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本”。我國能源安全保障法制體系之中也必須體現(xiàn)出人本化的理念，換句話說，就是與能源安全有關(guān)的立法、司法、執(zhí)法以及守法過程，都應(yīng)充分地體現(xiàn)出人的自由、尊嚴(yán)與享有的能源權(quán)利以及承擔(dān)的能源義務(wù)。馬俊駒等提出，能源立法之中應(yīng)體現(xiàn)出人本化的特質(zhì)，“縱覽各國能源立法，往往通過擴大公眾參與、提升公共服務(wù)、提供弱勢群體保護、強化企業(yè)社會責(zé)任等權(quán)利導(dǎo)向的機制來推進能源法的人本化”［14］。而《能源法》（征求意見稿）也提出，“國家需要建立和完善能源服務(wù)機制，保障公民獲得基本的能源供應(yīng)與服務(wù)”等主張，亦彰顯了《能源法》之中的人本化理念。

（4）可持續(xù)發(fā)展理念。國際上對可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)典表述是，“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代滿足需要的能力構(gòu)成危害”，主要表征為代內(nèi)公平、代際公平以及可持續(xù)利用等三個方面。而可持續(xù)發(fā)展理念的確立，又意味著對傳統(tǒng)法律的沖擊，“它使得與傳統(tǒng)非持續(xù)發(fā)展模式相適應(yīng)的現(xiàn)行法律制度不得不作全方位的變革，以推動和保障持續(xù)性的社會變革運動”［15］。我國《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2007）明確提出，“要以能源的可持續(xù)發(fā)展支持與承載我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”，可以說，這一方面是踐行我國經(jīng)濟、社會與環(huán)境保護之間協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求，另一方面，“亦是我國能源安全立法的基本原則”［3］。此外，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會提出“可持續(xù)能源”的目標(biāo)為：“保證當(dāng)代與后代人以環(huán)境友好、社會接受與經(jīng)濟可行的方式獲得買得起的能源”，并在2002年的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會上進一步確立了“可持續(xù)能源法”的基本理念。因此，我國有必要確立能源安全保障法制體系的可持續(xù)發(fā)展理念，實現(xiàn)能源安全保障與永續(xù)利用。

4.2能源安全保障法律體系的建立

我國的能源安全保障法律體系尚存在諸多問題，因此，一方面需要借鑒發(fā)達國家的能源立法制度與體系，另一方面必須立足我國實際，創(chuàng)新立法手段與方式，不斷完善能源安全保障法治建設(shè)，朝著生態(tài)化、系統(tǒng)化、綜合化、整體化的方向建設(shè)。例如，德國的《能源法案》（1998），就將“能源供應(yīng)安全”、“廉價能源”和“環(huán)境兼容性”并列為能源法的三大宗旨，且具有同等重要性，就此形成了能源安全保障法律體系與其他相關(guān)法律體系之間的互動與交融。日本則確立了具有自身特色的能源安全保障法律體系，“構(gòu)建了以《能源政策基本法》為指導(dǎo)，以《能源利用合理化法》等專門性能源單行法為主體，以《促進新能源利用特別措施法施行令》等關(guān)聯(lián)法為配套的能源立法體系”［16］。而美國則以節(jié)能為著眼點，通過立法引導(dǎo)新能源的開發(fā)與利用，實現(xiàn)了對能源安全保障法律體系的重構(gòu)。自20世紀(jì)70年代起，美國先后出臺了《能源政策和節(jié)能法案》（1975）、《國家節(jié)能政策法案》（1978）、《國家能源政策法》（2005）等法律。此外，“隨著對新能源與可再生能源開發(fā)利用重要性理解的日益加深，美國頒布了眾多的政策法規(guī)：《能源稅法》（1979）、《大氣潔凈法修正案》（1990）、《綜合性電力競爭法》（1999）、《能源稅收激勵法》（2003）”［17］。其實，對于能源安全保障法律體系的建立，我國早有規(guī)劃，亦有所行動，但總體而言效果不彰。例如，2005年由國家能源局公布的《能源法》（征求意見稿）就是我國制定能源基本法的一次嘗試。國家《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2007）也提出，“修訂《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》，制定《能源法》、《石油制品法》和《石油儲備管理法》等法規(guī)。”我國能源安全保障法律體系的建立，必須以系統(tǒng)化、整體化與生態(tài)化為指導(dǎo)思想，形成一個以能源法為龍頭，以石油天然氣法、戰(zhàn)略石油儲備法、氣候變化法等能源單行法律為主干，以國務(wù)院、地方人大以及國務(wù)院部委、地方政府制定的能源法規(guī)、能源規(guī)章為補充，類型多樣、邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、形式統(tǒng)一的能源安全保障法制框架體系。同時，還要注意協(xié)調(diào)好能源安全保障法律體系與經(jīng)濟社會發(fā)展法律體系、環(huán)境保護法律體系等外部法律體系之間的關(guān)系，強調(diào)能源安全保障與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境一體化的共生共榮，為更好地解決我國存在的能源問題提供制度保障。

4.3能源安全保障法律制度的構(gòu)建

為了實現(xiàn)《能源法》能夠奠定整體性的能源法律制度結(jié)構(gòu)，即所謂“元制度”的整體設(shè)想，“《能源法》的制度體系之中應(yīng)當(dāng)包含這樣一些重要制度：能源戰(zhàn)略與規(guī)劃制度、能源主體制度、能源管理制度、能源監(jiān)管制度、能源技術(shù)開發(fā)制度以及能源法律責(zé)任制度”［9］。而在李艷芳看來，盡管我國《能源法》（征求意見稿）之中確立了諸如能源綜合利用、能源供應(yīng)、能源節(jié)約、能源儲備、能源價格等制度，但是，“基于我國《能源法》的目標(biāo)是解決各專項能源立法的共通問題和一些差異化的定位問題，故此，《能源法》（征求意見稿）對能源監(jiān)管管理體制和制度、能源環(huán)境保護問題、能源的進出口管理、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等重要問題的規(guī)定還不到位”［18］。能源安全保障法律制度的構(gòu)建顯然要與法制理念與法制體系相匹配，才能彰顯我國能源法制建設(shè)的體系化與系統(tǒng)性，實現(xiàn)能源法制體系價值導(dǎo)向與具體制度之間的匹配與協(xié)調(diào)。具體而言，在《能源法》中應(yīng)確立能源規(guī)劃、能源開發(fā)、能源效率、能源儲備、能效標(biāo)識、能源環(huán)境影響評價、能源價格與財稅激勵、能源法律責(zé)任以及能源國際合作等核心制度；在《石油天然氣法》中確立石油天然氣勘探與開采、石油天然氣進出口、石油與天然氣儲備等制度；在《戰(zhàn)略石油儲備法》確立石油儲備規(guī)劃與統(tǒng)籌、石油儲備信息統(tǒng)計和報告、石油儲備安全預(yù)警、石油儲備安全應(yīng)急等制度；在《可再生能源法》中確立可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)、可再生能源發(fā)電全額保障性收購、費用分?jǐn)?、可再生能源發(fā)展基金等制度。概而言之，制度構(gòu)建的邏輯起點要以能源基本法確立的整體性制度框架為依據(jù)，結(jié)合其他能源單行法律、法規(guī)、規(guī)章的自身特點，形塑各具特色的制度內(nèi)容與體系，尋求共性與個性之間的平衡點。

值得關(guān)注的是，隨著全球化進程的加快，能源全球化亦使世界各國之間的能源溝通與互動不斷加強。誠如學(xué)者所言，“能源安全保障不僅僅是一個國家內(nèi)部問題，而且還是一個世界性問題。我國應(yīng)具備國際視野，恰當(dāng)利用國際條約、雙邊以及多邊協(xié)定，積極參與國際能源領(lǐng)域的合作”［19］。我國的能源安全保障，不僅要完善相關(guān)的國內(nèi)能源政策與法律，更要充分了解國際能源組織的游戲規(guī)則，加快國際能源合作的步伐，參與能源安全保障國際合作法律制度制定之中。我國《能源法》（征求意見稿）第109條提出，“國家建立和完善內(nèi)外聯(lián)動、互利共贏、安全高效的開放型能源體系。”《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2013）也提出：“我們需要統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，推動并努力建立國際政治、經(jīng)濟以及能源新秩序?！币虼耍瑸檫_致上述目的，有必要嘗試構(gòu)建下列法律制度：

（1）能源安全區(qū)域合作法律制度。當(dāng)前，我國已經(jīng)參加了亞太經(jīng)合組織能源工作組、東盟與中日韓能源合作等區(qū)域性能源合作組織，并初步建立了合作法律制度框架，但這顯然還無法實現(xiàn)我國謀求能源大國的訴求。故此，中國、日本、蒙古、俄羅斯等國應(yīng)該建立“東北亞能源共同體”，制定《東北亞能源合作協(xié)定》?！啊稏|北亞能源合作協(xié)定》作為‘東北亞能源共同體’的組織法，可以規(guī)定該組織的宗旨和原則、成員國的權(quán)利與義務(wù)、組織機構(gòu)的建立以及活動開展的履行方式等問題?！保?0］此外，我國還應(yīng)在上海合作組織能源俱樂部的成立與法律制度的制定之中發(fā)揮主導(dǎo)作用，“進一步加強與波斯灣國家的能源合作，利用東盟與中日韓之間的能源合作，簽訂能源開發(fā)協(xié)議，最大化地謀求能源的有效供給?！保?］

（2）能源安全多邊合作法律制度。我國作為國際能源消費大國，毫無疑問，“為確保能源安全，應(yīng)在國際能源合作中積極推進發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的多元合作，竭力構(gòu)建一種公平、有效以及保障能源安全的法律合作機制”［12］。為此，我們應(yīng)努力改善與周邊國家的區(qū)域能源關(guān)系，構(gòu)建能源供應(yīng)安全、能源使用安全、能源環(huán)境安全等多方面的合作法律制度。此外，為進一步加強能源安全多邊合作，還應(yīng)尋求以下幾個方面的突破。首先，我國應(yīng)促進多邊國際能源合作法律制度的形成。既有的國際能源合作條約與規(guī)定，更多地考慮了發(fā)達國家的核心價值訴求，卻沒有照顧到發(fā)展中國家的現(xiàn)實利益訴求，更沒有可以遵循的制度框架。因此，中國作為發(fā)展中國家的重要代表之一，應(yīng)在國際能源法律體系建立之中凸顯更多的話語權(quán)，發(fā)揮中國的領(lǐng)導(dǎo)作用，并促成更多的國際性能源組織建立，制定出更加符合發(fā)展中國家利益的能源規(guī)程與條約。其次，我國應(yīng)積極參與國際能源多邊合作法律機制。我國要積極參與國際能源合作，應(yīng)對能源挑戰(zhàn)，化解國際能源合作中的不利因素，打破西方發(fā)達國家主導(dǎo)權(quán)的壟斷，形成符合自身利益的有力局面［21］。

5　結(jié)語

能源安全是國家核心利益與國家安全的核心，在世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展中都發(fā)揮著舉足輕重的作用。例如，美國為應(yīng)對氣候變化，積極通過政策與立法手段強化可再生能源改革。為此，“各州紛紛出臺可再生能源政策，各州及聯(lián)邦擬定金融措施進行積極推進”［22］。然而，根據(jù)《世界能源藍皮書：世界能源發(fā)展報告（2014）》，作為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國，中國的能源安全正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，運用綜合性的多元法治手段對國家能源安全予以保障可謂意義重大。而構(gòu)建整體性、系統(tǒng)性的能源安全保障法制體系無疑又是其中最為重要的一塊“拼圖”，不可或缺。法治國家建設(shè)的實踐一再表明，堅持可持續(xù)的能源發(fā)展戰(zhàn)略，健全的能源安全政策與法制保障體系必不可少。當(dāng)前，針對我國能源安全保障法治實踐中存在的種種問題，我們從能源安全保障法制理念的確立、能源安全保障法制體系的建立以及能源安全保障法律制度的構(gòu)建三個方面提出了有針對性的建議，并強調(diào)應(yīng)重視國際能源安全的雙邊與多邊合作，采取更加積極與務(wù)實的能源外交戰(zhàn)略，與中東、中亞、東亞以及俄羅斯等國建立良好的戰(zhàn)略合作關(guān)系，早日實現(xiàn)我國能源安全保障的法治化。

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編輯：鐘青

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

DOI：10.11885/j.issn.1674-5094.2015.01.05.01

文章編號：1674-5094（2015）03-0018-07

中圖分類號：F407.22

文獻標(biāo)志碼：A*

*收稿日期：2015-01-05

作者簡介：馬 波（1976-），男（漢族），黑龍江塔河人，副教授，博士，研究方向：環(huán)境資源法學(xué)。

基金項目：2013年度廣東省學(xué)科建設(shè)專項課題“我國石油儲備法立法問題研究”（2013WYXM0085），2014年度教育部人文社科青年基金項目“霧霾治理視角下的能源效率監(jiān)管法律制度研究”（14YJC820041）。

An Analysis on Legal Problems Concerning China’s Energy Security

Ma Bo，Liu Peiliang
Department of Law，Guangdong University of Petrochemical Technology，Maoming，Guangdong，525000，China

Abstract：Energy security is an important part of the national security system，and directly affects the prospects of political，economic and social stability and sustainable development of a country.To build a complete legal system concerning energy security is an essential and important means to safeguard national security.Many developed countries have made effective explorations on how to achieve the important goals of national energy security through legislative tools，and have accumulated a series of legislative experiences.At present，there exist many problems about energy security in respects of establishment of law concept and legal system construction.Appropriate measures must be taken to solve the problems.We hold that it is undoubtedly of pragmatic meaning and in the long-term national interests to put emphasis on bilateral and multilateral international cooperation in energy security，to adopt a more active and more pragmatic diplomacy strategy for energy security and to build an energy security legal system with Chinese characteristics on the basis of the advanced legislation experiences from developed countries.

Key words：energy security；international cooperation in energy；legal system；energy diplomacy strategy；legal concept