國際議程設(shè)置與中國的能源安全實(shí)現(xiàn)路徑探析

DOI：10.11885/j.issn.1674-5094.2015.03.03.02

文章編號(hào)：1674-5094（2015）05-0001-08

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

* 收稿日期：2015–03–0

作者簡(jiǎn)介：韋進(jìn)深（1982–），男（漢族），遼寧朝陽人，助理研究員，博士，研究方向：國際關(guān)系理論、中國外交。

基金項(xiàng)目：上海外國語大學(xué)區(qū)域國別研究中心課題“新興大國在G20中的國際議程設(shè)置研究”（014SWQYGBWJS01）；上海外國語大學(xué)青年教師創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“新興大國參與G20等全球治理機(jī)制研究”課題（014SWQJKYLHS01）；上海外國語大學(xué)2014年度校級(jí)重大科研項(xiàng)目“二十國集團(tuán)與全球經(jīng)濟(jì)治理研究”（014SWZDKTLHS01）。

An Analysis of International Agenda Setting and China’s Energy Security

Wei Jinshen *

Center for Russian Studies，Shanghai International Studies University，Shanghai，100032，China

Abstract：Energy security is the key to a nation’s development. The energy security challenges facing China，increase of China’s national strength and international influence，promotion of China’s awareness of international responsibility，China’s integration into international community and participation in global governance practices，and the experience of hosting important international meetings have allowed China to participate in setting the international agenda of energy security. When setting the agenda of energy security，China should adhere to the“balance between national interests and global interests”principle，clearly define issues，develop operational options，and promote non-security issues. Of course，in the practice of setting international agenda of energy security，China will inevitably face restrictions and impacts of agenda-setting itself and other factors. So，when setting the international agenda of energy security，China should take the competition in international agenda setting process into consideration，and be well prepared in defining issues，selecting optional plans and promoting intersubjectivity construction，so as to clarify the nature of issues，improve the significance and relevance of issues，establish issues union，and to introduce highly operational and generally accepted alternative programmes and promote the inter-subjectivity construction. With such efforts，China can guarantee its national energy security.

Key words：energy security；international agenda setting；energy development strategies；international energy cooperation；global governance mechanism

韋進(jìn)深．國際議程設(shè)置與中國的能源安全實(shí)現(xiàn)路徑探析[J]．西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015，17（5）：1–8．

Wei Jinshen．An Analysis of International Agenda Setting and China’s Energy Security[J]．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2015，17（5）：1–8．

引言

能源供應(yīng)和安全事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)全局。目前，我國的能源發(fā)展面臨重要的問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在“我國能源資源約束日益加劇，生態(tài)環(huán)境問題突出，調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高能效和保障能源安全的壓力進(jìn)一步加大” [1]。自1993年成為石油凈進(jìn)口國以來，我國石油對(duì)外依存度不斷攀升，按照國際能源機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，2020年中國石油對(duì)外依存度將達(dá)到68%。保障中國的能源安全，事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展戰(zhàn)略的大局。

拓展能源國際合作是我國能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃的主要任務(wù)之一，對(duì)于推動(dòng)我國能源發(fā)展、維護(hù)能源安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。國際議程設(shè)置理論的興起和大國設(shè)置能源安全國際議程的實(shí)踐，使能源安全進(jìn)一步成為國際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。對(duì)于中國來說，成功設(shè)置或參與設(shè)置能源安全的國際議程，日益成為捍衛(wèi)中國國家利益、保障能源安全的重要路徑和方式。一方面，作為國際社會(huì)中的大國，中國參與了多種重要的多邊能源合作機(jī)制，與美國、英國、俄羅斯、日本等國建立了能源對(duì)話機(jī)制，并因此掌握了設(shè)置國際議程的“進(jìn)入渠道”。另一方面，設(shè)置符合中國自身國家利益的能源安全國際議程是保障中國能源安全的現(xiàn)實(shí)需要。

1　國際議程設(shè)置與能源安全議程設(shè)置

議程設(shè)置是一個(gè)跨學(xué)科的概念，涉及新聞傳播學(xué)、政治學(xué)、國際政治學(xué)諸學(xué)科，但現(xiàn)代議程設(shè)置的研究則源于新聞傳播學(xué)。早在1922年，美國著名學(xué)者沃特·李普曼（Walter Lippmann）在其著作《輿論學(xué)》（Public Opinion）中提出：“新聞媒介影響‘我們頭腦中的圖像’”，通過設(shè)置議程能夠影響公共輿論，議程設(shè)置開始進(jìn)入人們的視線。20世紀(jì)60年代，以伯納德·科恩（Bernard Cohen）、馬克斯韋爾·麥克姆斯（Maxwell McCombs）和唐納德·肖（Donald Shaw）等學(xué)者的研究推動(dòng)著議程設(shè)置理論的形成 [2-3]。在《議程設(shè)置：大眾媒介與輿論》中，馬克斯韋爾關(guān)注議程設(shè)置如何起作用和議程設(shè)置為什么發(fā)生，但從研究對(duì)象看，新聞傳播學(xué)領(lǐng)域的議程設(shè)置理論主要關(guān)注大眾媒介議程設(shè)置如何影響公共輿論。

政治學(xué)中的關(guān)于議程設(shè)置理論則關(guān)注為什么某些議題能夠進(jìn)入政府的政策議程，而另外一些議題則相反。在公共政策學(xué)者看來，決策者所面臨的問題和需求是設(shè)置議程的主要誘因。美國公共政策學(xué)者約翰·金登（John W Kingdon）提出了議程設(shè)置的概念和影響因素，他認(rèn)為議程設(shè)置指的是“將所有的問題集合縮小為他們實(shí)際上聚焦關(guān)注的問題集合” [4]，而議程的參與者和過程成為影響議程設(shè)置的主要因素。同新聞傳播學(xué)相比，政治學(xué)的議程設(shè)置理論的一大突破是議程的參與者不再局限于媒介，總統(tǒng)、國會(huì)、行政官員以及政府之外的各種勢(shì)力（包括媒體、利益集團(tuán)、政黨和公眾）都是議程設(shè)置的主要參與者。這些參與者通過議程設(shè)置和公共政策制定的過程（問題過程、政治過程和政策過程）影響政府議程設(shè)置 [5]。傳播學(xué)和政治學(xué)議程設(shè)置理論的發(fā)展推動(dòng)了國際政治學(xué)中關(guān)于議程設(shè)置的研究的興起。20世紀(jì)70年代，羅伯特·基歐漢（Robert O Keohane）和約瑟夫·奈（Joseph S Nye）在《權(quán)力與相互依賴》一書中提出了“國際議程設(shè)置”概念，認(rèn)為國際議程設(shè)置是在國際層次上，國家和其他行為體“在各種論壇展示自己的觀點(diǎn)，并力圖使自己關(guān)注的問題在國際組織中提出來，通過議程的擴(kuò)大或縮小追求自身優(yōu)勢(shì)的最大化” [5]。約瑟夫·奈將議程設(shè)置稱之為“制造情勢(shì)”，即通過各種公開或者隱蔽的手段，將事情發(fā)展引向?qū)ψ约河欣姆较颍⑶以谕饨缈磥砭哂姓?dāng)性和合理性，從而形成集體行動(dòng)的共識(shí) [6]。在某種程度上，“設(shè)置議程、塑造世界政治狀態(tài)結(jié)構(gòu)，和在具體案例中讓他國發(fā)生改變一樣重要” [7]。在當(dāng)今國際政治中，各行為體高度重視國際議程設(shè)置，將其視作影響國際輿論、掌控國際話語權(quán)的重要途徑。議題控制“成為獲取和拓展權(quán)力的工具” [8]。

基歐漢和奈的研究初步回答了“國際議程設(shè)置是否重要”的問題。推動(dòng)國際議程設(shè)置研究進(jìn)一步深入的是理查德·曼斯巴赫（Richard W Mansbach）和約翰·瓦斯克斯（John A Vasquez），在《尋找理論：一種全球政治的新范式》一書中，曼斯巴赫和瓦斯克斯提出了國際政治研究從“權(quán)力政治”主導(dǎo)的范式向“議題”主導(dǎo)范式轉(zhuǎn)移的命題，回答了“國際議程設(shè)置為何重要”的問題，認(rèn)為全球政治變化的過程就是重大議題（critical issue）的提出和解決的過程 [9]。二人進(jìn)一步指出，單個(gè)行為體能否成功地將其個(gè)體議程設(shè)置為全球議程或國際議程，關(guān)鍵取決于它能否擁有國際議程的“進(jìn)入渠道（access routes）”：“這些進(jìn)入渠道決定了何種資源對(duì)于將議題納入議程是必不可少的?！辈煌膰H政治行為體設(shè)置國際議程的方式不同，“聲勢(shì)顯赫”的行為體（high- status actors）由于對(duì)全球傳媒及國際組織具有巨大的影響力，可以直接設(shè)置國際議程；弱小的行為體由于資源有限，必須借助與這些聲勢(shì)顯赫行為體的“特殊關(guān)系”或利用國際組織，才有可能引起前者的注意，從而間接設(shè)置議程 [9]。

史蒂芬·利文斯通（Steven G Livingston）提出了議程“切入點(diǎn)”（access points）的概念，回答了“如何設(shè)置國際議程”的問題。利文斯通指出，國際政治的議程設(shè)置是通過“議程切入點(diǎn)進(jìn)行的，也是通過切入點(diǎn)來進(jìn)行議程控制的”。所謂“切入點(diǎn)”，是指行為體構(gòu)建令人信服的議題的場(chǎng)所。在國際政治中，它大致包括四類場(chǎng)所：全球知識(shí)生產(chǎn)場(chǎng)所、跨國網(wǎng)絡(luò)及傳媒、關(guān)鍵的國際組織或機(jī)制、國際會(huì)議或聯(lián)盟等外交活動(dòng)。正是通過這些切入點(diǎn)，問題的界定、政策備選方案以及議題顯著性三者結(jié)合起來，從而塑造了一項(xiàng)國際議題 [8]。

全球化和一體化的發(fā)展推動(dòng)國際社會(huì)日益形成一個(gè)相互依存的世界，而全球性問題的泛濫需要世界各國通過合作的方式共同應(yīng)對(duì)。哪些議題能夠進(jìn)入到國際議程設(shè)置，哪些問題不能進(jìn)入國際議程設(shè)置，與一國的利益密切相關(guān)。今天，不僅主權(quán)國家高度重視國際議程設(shè)置，國際社會(huì)中的非國家行為體，包括政府間國際組織、非政府組織、媒體、跨國公司乃至個(gè)人，都將設(shè)置國際議程視作發(fā)揮國際影響力的重要渠道。

能源安全關(guān)系一國的生存與可持續(xù)發(fā)展，是左右國家命運(yùn)的關(guān)鍵所在。設(shè)置能源安全國際議程成為世界主要大國保障本國能源安全、捍衛(wèi)本國國家利益的重要方式。作為世界第一大能源消費(fèi)國和石油進(jìn)口國，能源對(duì)于美國國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響。美國根據(jù)自身能源利益需要，憑借其霸權(quán)地位和軍事、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，積極實(shí)施能源外交，設(shè)置能源安全國際議程，確保其在國際能源結(jié)構(gòu)中的霸權(quán)地位。1973年第一次石油危機(jī)后，美國設(shè)置了能源供應(yīng)安全的國際議程，在美國倡導(dǎo)下，西方發(fā)達(dá)國家協(xié)調(diào)了其立場(chǎng)和政策，成立了國際能源機(jī)構(gòu)（IEA），擴(kuò)大了美國在西方世界和國際能源格局中的影響力。

歐盟國家自身能源儲(chǔ)量和產(chǎn)量都比較低，50%以上的能源依賴進(jìn)口，因此歐盟出臺(tái)了以確保能源供應(yīng)安全為首要任務(wù)的能源戰(zhàn)略。近年來，歐盟高度重視能源安全的國際議程設(shè)置，在歐洲，歐盟與鄰國建立了泛歐洲能源共同體，確保能源進(jìn)口以及能源過境安全。在對(duì)外方面，歐盟積極開展能源多邊外交，設(shè)置能源安全國際議程，建設(shè)以歐盟為中心的歐亞能源市場(chǎng)，重點(diǎn)發(fā)展與中東、里海—中亞地區(qū)以及非洲等能源供應(yīng)國的能源合作，鞏固與俄羅斯的能源戰(zhàn)略伙伴關(guān)系?？傮w來講，歐盟設(shè)置能源安全國際議程的最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)能源多元化，加強(qiáng)能源儲(chǔ)備，注重能源安全的維護(hù)。

對(duì)于能源供應(yīng)國而言，能源安全主要表現(xiàn)在能源需求的持續(xù)增長，保持國際能源市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定方面。作為石油的主要生產(chǎn)國，2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，國際石油價(jià)格的波動(dòng)嚴(yán)重威脅了沙特阿拉伯等石油出口國的利益，為確保在世界石油市場(chǎng)的影響力，沙特阿拉伯倡議召開國際能源會(huì)議，世界主要石油生產(chǎn)和消費(fèi)國以及國際能源機(jī)構(gòu)的代表等就日益嚴(yán)重的高油價(jià)問題及其應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行商議。

另一石油生產(chǎn)大國俄羅斯高度重視能源安全的國際議程設(shè)置，2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，因世界石油價(jià)格的大幅波動(dòng)和供求關(guān)系的變化，俄羅斯的能源安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。在此背景下，俄羅斯將能源安全納入國際議程，希望借此鞏固和提高俄羅斯在世界能源政治結(jié)構(gòu)中的地位和影響，加強(qiáng)與國際社會(huì)的合作，通過能源安全問題的治理向世界尤其是向西方國家展現(xiàn)俄羅斯在能源領(lǐng)域負(fù)責(zé)任的國家形象，從而服務(wù)于俄羅斯國家發(fā)展的總體戰(zhàn)略。

能源安全問題包括能源供給安全問題、能源需求安全問題和能源運(yùn)輸安全問題。由于權(quán)力的差異、偏好的不同，各行為體設(shè)置能源安全國際議程不盡相同，議程設(shè)置后產(chǎn)生的國際影響也不一樣。但總體而言，作為軟實(shí)力的重要組成部分，設(shè)置國際議程成為國際社會(huì)行為體發(fā)揮影響的重要途徑和方式。因此，設(shè)置能源安全國際議程已成為世界主要能源國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的主要組成部分。對(duì)于這些國家來說，擁有能源安全國際議程的進(jìn)入渠道，通過設(shè)置或參與設(shè)置能源安全國際議程，可以維護(hù)國家能源安全，提高國際聲譽(yù)。因此，設(shè)置能源安全國際議程，受到世界各國尤其是大國的重視。

2　中國能源安全現(xiàn)狀與設(shè)置能源安全國際議程的可行性

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了對(duì)能源需求的不斷增長。1982年，黨的十二大報(bào)告明確指出，能源和交通的緊張是制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。這一時(shí)期，把解決能源問題的立足點(diǎn)放在國內(nèi)，加強(qiáng)國內(nèi)能源資源的勘探開發(fā)，實(shí)行的是一種“開源”的能源發(fā)展戰(zhàn)略。1993年，中國石油進(jìn)口量超過出口量，成為石油凈進(jìn)口國，能源（尤其是石油）供應(yīng)不足成為制約中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。僅僅立足國內(nèi)，依靠自有能源難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步對(duì)能源的需要。加強(qiáng)國際能源合作，積極利用國際能源成為中國保障能源供應(yīng)的主要方式之一，這一時(shí)期，中國積極參與地區(qū)和全球范圍內(nèi)的國際能源機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)，中國能源多邊合作日益活躍，中國加強(qiáng)了與重要國際能源組織的聯(lián)系。在與國際社會(huì)的互動(dòng)中，中國逐漸形成了新型能源安全觀。2006年，胡錦濤在圣彼得堡八國集團(tuán)與發(fā)展中國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話會(huì)議上，首次闡述了中國的新能源安全觀，即為保障全球能源安全，應(yīng)該梳理和落實(shí)互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障的國際能源安全戰(zhàn)略。

目前，中國能源安全主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，能源特別是石油對(duì)外依存度上升較快，2014年，中國石油對(duì)外依存度近60%，全年進(jìn)口石油超過3億噸。第二，能源進(jìn)口來源過于集中，主要集中于中東和非洲地區(qū)。第三，能源運(yùn)輸通道安全系數(shù)低，除少量石油通過鐵路或管道陸路運(yùn)輸外，絕大多數(shù)的石油要通過海上運(yùn)輸，風(fēng)險(xiǎn)較大。第四，中國尚未建立石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備，受國際能源市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)影響較大。

黨的十八大報(bào)告對(duì)國際形勢(shì)進(jìn)行了深刻分析，認(rèn)為“國際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，世界經(jīng)濟(jì)增長不穩(wěn)定不確定因素增多，全球發(fā)展不平衡加劇，霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治和新干涉主義有所上升，局部動(dòng)蕩頻繁發(fā)生，糧食安全、能源資源安全、網(wǎng)絡(luò)安全等全球性問題更加突出?！辈⒚鞔_指出：“中國將堅(jiān)持把中國人民利益同各國人民共同利益結(jié)合起來，以更加積極的姿態(tài)參與國際事務(wù)，發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，共同應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)?！?[10]本文認(rèn)為，中國能源安全面臨的困境和挑戰(zhàn)制約了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和平發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，中國需要通過設(shè)置能源安全國際議程來保障中國的能源安全。

（1）實(shí)力的增長和國際影響力的提升，增強(qiáng)了中國設(shè)置能源安全國際議程的能力

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)整體上保持高速增長的態(tài)勢(shì)，2010年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到5.87萬億美元，超過日本，躍居世界第二。2013年，中國GDP升至9.4 335萬億美元，達(dá)到美國GDP（16.1 979萬億美元）的58%。GDP的增長使中國政府在教育、科技、國防、投資等領(lǐng)域的支出保持較高水平的增長，這將進(jìn)一步縮小中國與美國在相關(guān)領(lǐng)域的差距。在對(duì)外貿(mào)易方面，2013年，中國進(jìn)出口總額首次超過4萬億美元，達(dá)到4.16萬億美元，其中進(jìn)口總額為1.95萬億美元，出口總額為2.21萬億美元 [11]。中國超越美國成為全球最大貿(mào)易國。

世界經(jīng)濟(jì)格局的重大變化推動(dòng)著全球治理格局的變革，在這一轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，中國的國際影響力不斷提升。以中國在主要國際組織中的話語權(quán)為例，目前中國是聯(lián)合國安理會(huì)五大常任理事國之一。在國際金融貨幣領(lǐng)域，2011年世界銀行投票權(quán)改革中，中國在世界銀行的投票權(quán)從2.77%提高到4.42%；2012年IMF投票權(quán)改革中，中國的份額從不足4%升至6.19%。在兩大國際金融組織中，中國均成為投票權(quán)僅次于美國和日本的第三大國，標(biāo)志著中國的綜合實(shí)力和全球話語權(quán)的顯著提升。

中國實(shí)力的增長和國際影響力的提升，使中國設(shè)置國際議程的能力不斷增強(qiáng)。一方面，中國在重要國際組織話語權(quán)的增長使中國擁有了設(shè)置能源安全國際議程的進(jìn)入渠道。另一方面，中國國際影響力的提升使中國在設(shè)置能源安全國際議程時(shí)掌握了對(duì)其他行為體的關(guān)系性權(quán)力，使其更易接受中國對(duì)議題設(shè)置的主導(dǎo)以及產(chǎn)生對(duì)中國設(shè)置議程的認(rèn)同，從而推動(dòng)議程的成功設(shè)置。

（2）國際責(zé)任意識(shí)的提升使中國產(chǎn)生設(shè)置能源安全國際議程的意愿

2005年時(shí)任美國副國務(wù)卿的佐克利提出鼓勵(lì)中國成為國際社會(huì)中負(fù)責(zé)任的“利益攸關(guān)方”，自那以后，國際社會(huì)要求中國承擔(dān)更多國際責(zé)任的呼聲普遍增強(qiáng)。新一輪的“中國責(zé)任論”有其興起的客觀原因：一方面，由于改革開放的內(nèi)在政策和總體上有利于中國和平發(fā)展的國際環(huán)境，推動(dòng)了中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增長，中國與國際社會(huì)的相互依賴程度日益加深，中國的利益不斷拓展，中國能夠承擔(dān)更多與自身實(shí)力增長狀況相符的國際責(zé)任。另一方面，進(jìn)入新世紀(jì)以來，國際形勢(shì)更為錯(cuò)綜復(fù)雜，糧食安全、氣候問題、能源問題等全球性問題以及蘇丹問題、朝核問題等地區(qū)沖突的解決，均離不開中國的參與。在能源領(lǐng)域，中國日益增長的能源需求使得西方媒體對(duì)中國能源安全問題大肆炒作并宣揚(yáng)所謂“中國能源安全威脅論”。國際社會(huì)的關(guān)切得到了中國政府的積極回應(yīng)，2007年，胡錦濤在十七大報(bào)告中明確提出，“我們將繼續(xù)積極參與多邊事務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)國際義務(wù)，發(fā)揮建設(shè)性作用，推動(dòng)國際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展” [12]，正式宣布中國將承擔(dān)相應(yīng)的國際義務(wù)。2012年，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出：“中國將堅(jiān)持把中國人民利益同各國人民共同利益結(jié)合起來，以更加積極的姿態(tài)參與國際事務(wù)，發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，共同應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)?！?[10]2013年3月，國家主席習(xí)近平在首次出訪前接受外媒采訪時(shí)指出，“隨著國力不斷增強(qiáng)，中國將在力所能及范圍內(nèi)承擔(dān)更多國際責(zé)任和義務(wù)，為人類和平與發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)” [13]。

中國國際責(zé)任意識(shí)的提升和變化反映了中國對(duì)體系轉(zhuǎn)型和大國關(guān)系認(rèn)識(shí)的變化，即認(rèn)識(shí)到體系的轉(zhuǎn)型不僅可以通過戰(zhàn)爭(zhēng)、沖突的對(duì)抗方式實(shí)現(xiàn)，而且可以通過和平、合作的方式實(shí)現(xiàn)，大國間關(guān)系不僅有彼失即我得的零和博弈，更有相互尊重、互利共贏的合作伙伴關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，中國不僅確立了“負(fù)責(zé)任大國”的國際定位，提升了自己的國際責(zé)任意識(shí)，也增強(qiáng)了通過設(shè)置或參與設(shè)置國際議程，推動(dòng)全球性問題的全球治理，緩和地區(qū)沖突和對(duì)抗升級(jí)，以及維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定的意愿。

（3）融入國際社會(huì)的進(jìn)程和參與全球治理的實(shí)踐是中國設(shè)置能源安全國際議程的寶貴經(jīng)驗(yàn)

中國融入國際社會(huì)的歷史進(jìn)程和參與全球治理的實(shí)踐為中國設(shè)置國際議程積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。以中國與國際制度的關(guān)系為例，參與國際制度是后發(fā)國家融入國際社會(huì)的一個(gè)重要體現(xiàn)。中國與國際制度的關(guān)系經(jīng)歷了“從拒絕到承認(rèn)、從扮演一般性角色到爭(zhēng)取重要位置、從比較注重國內(nèi)需求到更加兼顧國際形象”的曲折過程，在認(rèn)識(shí)上，中國對(duì)國際制度經(jīng)歷了“制度有助于降低交易成本”的功利性認(rèn)識(shí)到“成員國應(yīng)展開合作、遵守約定”的責(zé)任性認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變 [14]。新中國成立60多年來，尤其是改革開放以來，中國通過學(xué)習(xí)規(guī)則、參與各個(gè)領(lǐng)域的國際機(jī)制乃至積極主動(dòng)參與規(guī)則的制定，為中國外交不斷調(diào)整創(chuàng)新積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

中國實(shí)力的增長和對(duì)國際體系、國際制度、國際秩序認(rèn)識(shí)的變化為中國參與全球治理提供了較完備的條件，中國積極參與全球治理，成為全球治理中的重要一員。在世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、國際貿(mào)易自由化、氣候變化與節(jié)能減排等領(lǐng)域，中國的立場(chǎng)和主張日益引起國際社會(huì)的關(guān)注，可以說，作為國際制度的重要一員，中國在享受制度所提供的公共產(chǎn)品的同時(shí)，也為公共產(chǎn)品的形成作出了力所能及的貢獻(xiàn)，體現(xiàn)了一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國應(yīng)盡的國際義務(wù)。中國政府已參與了多個(gè)多邊能源合作機(jī)制，是國際能源論壇、世界能源大會(huì)、亞太經(jīng)合組織、東盟“10+3”等機(jī)制的正式成員，是《能源憲章條約》的觀察員，與國際能源機(jī)構(gòu)等國際能源組織保持著較為密切的聯(lián)系。同時(shí)，中國與美國、英國、俄羅斯、日本、歐佩克等建立了雙邊或多邊的能源對(duì)話機(jī)制。此外，中國還參與了東亞地區(qū)的清潔排放貿(mào)易、亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃、“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇”、“甲烷市場(chǎng)化伙伴計(jì)劃”和“氫能經(jīng)濟(jì)伙伴計(jì)劃”等。

（4）主辦重要國際會(huì)議是中國設(shè)置能源安全國際議程的重要機(jī)遇

利用主辦重要國際會(huì)議的機(jī)遇提出議題是國家行為體設(shè)置國際議程的主要方式之一。美、英、法、德等傳統(tǒng)大國利用主辦G8峰會(huì)、核安全峰會(huì)、G20峰會(huì)等有關(guān)全球治理的重要國際會(huì)議，提出會(huì)議的議題，并推動(dòng)議題的最終解決，從而在維護(hù)了本國在該問題領(lǐng)域的國家利益的同時(shí)，擴(kuò)大了自身的國際影響力。以八國集團(tuán)首腦峰會(huì)為例，進(jìn)入新世紀(jì)以來，八國集團(tuán)首腦峰會(huì)通過討論打擊恐怖主義、保障國際安全與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、非洲發(fā)展、氣候變化、能源安全、傳染病防治、教育、制定穩(wěn)定金融市場(chǎng)規(guī)則、多哈回合全球貿(mào)易談判、商務(wù)自由化、糧食安全、發(fā)展援助、全球核安全、中東北非局勢(shì)、歐債危機(jī)、敘利亞局勢(shì)等議題，從而設(shè)置了國際議程，掌控了全球治理的話語權(quán)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，以俄羅斯、印度、巴西、中國、南非等為代表的新興國家的群體性崛起成為國際關(guān)系中最為引入注目的現(xiàn)象。對(duì)于這些國家來說，如何在發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際秩序中表達(dá)自身的利益訴求，提升在全球治理中的話語權(quán)，設(shè)置或參與設(shè)置國際議程成為主要方式之一。以俄羅斯為例，俄羅斯通過主辦2006年八國集團(tuán)峰會(huì)、俄羅斯—?dú)W盟峰會(huì)、第十屆APEC能源部長會(huì)議等重要國際會(huì)議，提出了能源安全的議題，將其設(shè)置為國際議程，在維護(hù)其國家利益的同時(shí)，提高了俄羅斯在該問題治理領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力。

隨著中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和在國際事務(wù)中影響力的不斷擴(kuò)大，中國正在成為重大國際會(huì)議的舉辦目的地。通過主辦國際會(huì)議，中國向世界闡述政府有關(guān)能源安全的理念、政策和實(shí)踐，提出中國對(duì)能源問題治理的看法和主張，表達(dá)中國的訴求和關(guān)切，從而為中國設(shè)置能源安全國際議程提供了重要的歷史機(jī)遇。

3　能源安全國際議程的設(shè)置路徑

目前，中國與全球和區(qū)域性的能源組織建立起各種聯(lián)系，但主要是進(jìn)行一般性對(duì)話和交流，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作的并不多。本文認(rèn)為，通過國際能源組織設(shè)置或參與設(shè)置能源安全國際議程，是中國與主要國際能源組織進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作的主要途徑之一。而如何設(shè)置、設(shè)置什么樣的能源安全國際議程是國際議程設(shè)置的核心問題，也是中國能源外交的重要內(nèi)容。從國際議程設(shè)置理論與中國設(shè)置和參與設(shè)置國際議程的實(shí)踐出發(fā)，設(shè)置能源安全國際議程應(yīng)包括以下內(nèi)容。

（1）堅(jiān)持“兼顧國家利益與全球利益”的原則，在能源安全議題上進(jìn)行廣泛沖突拓展和利益動(dòng)員。

國際議程設(shè)置的根本目的在于將與本國國家利益密切相關(guān)的個(gè)體議題上升為公共議題，使國際社會(huì)對(duì)該議題從忽視到重視，進(jìn)而展開行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)該議題的安全化。在此過程中，議程的設(shè)置者不僅通過推動(dòng)國際社會(huì)形成集體行動(dòng)的共識(shí)而占據(jù)倫理道義的制高點(diǎn)，同時(shí)通過不是引導(dǎo)人們“如何思考”而是告知人們應(yīng)該“思考什么”的方式維護(hù)自身的國家利益，并且使自身的行為具有正當(dāng)性和合理性。以美國為例，“9·11”事件發(fā)生后，反恐成為美國重大的國家利益，也是美國安全和外交政策的重點(diǎn)。美國通過倡議組建反對(duì)恐怖主義聯(lián)盟，不僅成功將反對(duì)恐怖主義這一個(gè)體議程設(shè)置為國際議程，掌握了對(duì)恐怖主義的界定權(quán)，而且為美國發(fā)動(dòng)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)提供了正當(dāng)性和合理性。

進(jìn)入21世紀(jì)后，能源安全問題對(duì)國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的影響日益凸顯，能源安全已不再是某一國或地區(qū)的問題，而是世界各國共同關(guān)注的全球性問題，“以能源獨(dú)立為目標(biāo)的傳統(tǒng)能源安全觀念和保障體系變得越來越不現(xiàn)實(shí)” [15]。然而，能源安全包括供給安全、需求安全和運(yùn)輸安全，世界各國關(guān)注的重點(diǎn)不盡相同，這是全球能源安全問題難以得到有效治理的根源所在。作為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體和石油主要進(jìn)口國，中國有意愿也有能力在能源安全議題上進(jìn)行廣泛的沖突拓展和利益動(dòng)員，設(shè)置能源安全的國際議程，并吸引更多的潛在支持者和盟友。

中國政府提出了互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障的新能源安全觀，主張深入開展能源開發(fā)領(lǐng)域的協(xié)商和合作，加強(qiáng)能源出口國和消費(fèi)國的對(duì)話和溝通，強(qiáng)化能源政策磋商和協(xié)調(diào)，促進(jìn)石油天然氣資源開發(fā)，維護(hù)合理的國際能源價(jià)格，滿足各國發(fā)展對(duì)能源的正常需求。共同利益的擴(kuò)大為中國保障能源安全的國家利益提供了可能，也為中國設(shè)置能源安全國際議程提供了更為自由的選擇空間。在能源安全議題中，堅(jiān)持“兼顧國家利益與全球利益”的原則，不僅使其他國家認(rèn)知該議題的“存在”，而且“認(rèn)同”該議題的重要性，唯有如此，才能在能源安全議題上進(jìn)行廣泛的沖突拓展和利益動(dòng)員，從而成功設(shè)置該議題的國際議程。

（2）在設(shè)置能源安全議程時(shí)，界定議題應(yīng)清晰明確，顯著性強(qiáng)。

能源安全主要包含三個(gè)方面：供給安全、需求安全和運(yùn)輸安全。對(duì)能源出口國來講，關(guān)注的是能源的供給安全，即如何保持國際能源市場(chǎng)的旺盛而穩(wěn)定“合理的”需求和價(jià)格，最大限度地追求自身效益；對(duì)能源消費(fèi)國來講，關(guān)注的則是能源的需求安全，即以穩(wěn)定的“低價(jià)”便利地從國際能源市場(chǎng)獲得發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的能源。但無論是能源進(jìn)口國、能源出口國還是能源過境國，能源的運(yùn)輸安全是大家關(guān)注的共同重點(diǎn)。因而，在能源安全問題上，世界各國存在高度的相互依賴，這是在能源安全問題上開展國際合作的重要前提。但各國之間同樣存在分歧和差異，能源出口國、能源消費(fèi)國和能源過境國對(duì)于能源安全關(guān)注的重點(diǎn)并不一致，而且存在高度的相互依賴，這是在能源安全問題上展開國際合作的重要前提。因此，議程設(shè)置應(yīng)當(dāng)保持一定的靈活性，因議程設(shè)置場(chǎng)所、議程設(shè)置參與者不同而調(diào)整具體的議題，推動(dòng)能源安全國際議程的成功設(shè)置。

需要強(qiáng)調(diào)的是，議題一旦界定進(jìn)入國際議程設(shè)置進(jìn)程后，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持議程設(shè)置的持續(xù)性和靈活性。國際經(jīng)驗(yàn)表明，任何一項(xiàng)國際議程的成功設(shè)置，都是一個(gè)長期的過程，只有對(duì)某一議題持續(xù)不斷地關(guān)注和強(qiáng)調(diào)，才能使國際社會(huì)認(rèn)知其存在，認(rèn)同其重要性，從而使國際社會(huì)在對(duì)議題的重要性排序時(shí)更加關(guān)注該議題。

（3）出臺(tái)操作性強(qiáng)的政策備選方案，最終推動(dòng)該議題的去安全化。

設(shè)置國際議程的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)該議題的去安全化，設(shè)置國際議程是議題安全化的主要方式之一。

設(shè)置能源安全國際議程，實(shí)現(xiàn)該議題去安全化的最終目標(biāo)，不僅有助于實(shí)現(xiàn)能源安全問題的治理，也有利于維護(hù)我國的國家利益。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在進(jìn)行能源安全議程設(shè)置時(shí)應(yīng)協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)，出臺(tái)操作性強(qiáng)的政策備選方案，促進(jìn)相關(guān)協(xié)議的達(dá)成。一項(xiàng)議題能否成功進(jìn)入國際議程的一個(gè)重要前提是，議題的提出方能否提出現(xiàn)實(shí)可行的解決方案，吸引足夠多的潛在支持者或盟友。這就是沖突拓展與利益動(dòng)員的過程。如果議題提出方能夠結(jié)成廣泛的議題聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)最大程度的利益動(dòng)員，出臺(tái)可行的解決方案，那么該議題進(jìn)入國際議程的可能性就越大，反之則該議題進(jìn)入國際議程的可能性較小。

4　中國設(shè)置能源安全國際議程的制約因素

設(shè)置國際議程對(duì)于積極融入國際體系，參與全球治理的中國而言，是承擔(dān)國際責(zé)任、提升國際話語權(quán)、維護(hù)國家利益的重要方式，其重要性不言而喻。但是，在設(shè)置能源安全國際議程的實(shí)踐中，中國將不可避免地面臨議程設(shè)置本身及議程設(shè)置之外因素的制約，能源安全國際議程的成功設(shè)置，將不得不考慮這些制約因素的影響。

國家實(shí)力與議程設(shè)置的能力密切相關(guān)，但并不等同于議程設(shè)置能力。因此，中國實(shí)力的增長并不意味著國際議程設(shè)置能力的增強(qiáng)。就國際議程設(shè)置本身而言，議題的界定、備選方案的選擇以及能否推動(dòng)建構(gòu)主體間性，都在考驗(yàn)著議程設(shè)置者的設(shè)置能力。議題的類型與國際受眾的注意力密切相關(guān)，議題與受眾相關(guān)性越大，所涉及問題的不確定越高，則受眾對(duì)議題導(dǎo)向的需求越大，國際議程設(shè)置的效果就越好。反之，如果議題的界定僅僅從自身利益出發(fā)，則國際受眾的關(guān)注度就越低，難以建立起議題聯(lián)盟。正如歐盟貿(mào)易委員曼德爾森評(píng)述俄羅斯能源安全議題時(shí)所說的那樣：“雖然人人都在談?wù)撃茉窗踩?，但我們需要的是供?yīng)安全，而俄羅斯需要的是需求安全?！?[16]備選方案的選擇是一個(gè)沖突與合作的過程，對(duì)于將要進(jìn)入議程設(shè)置的議題，各國利益不盡相同，利益沖突則導(dǎo)致權(quán)力博弈，不利于國際議程的設(shè)置，反之，利益重合則帶來合作，促進(jìn)國際議程的設(shè)置。能否推動(dòng)國際社會(huì)建構(gòu)起議題的主體間性，實(shí)現(xiàn)該問題的去安全化，是檢驗(yàn)議程設(shè)置成功與否的關(guān)鍵。此外，議程設(shè)置的形式、密度和強(qiáng)度對(duì)國際議程能否成功設(shè)置也將產(chǎn)生影響。

中國設(shè)置國際議程的另一制約因素是圍繞議程設(shè)置展開的競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)包括議程設(shè)置行為體的競(jìng)爭(zhēng)和圍繞特定議題的競(jìng)爭(zhēng)。在今天的國際政治中，權(quán)力的分散帶來了國際議程設(shè)置行為體的多元化，主權(quán)國家、國際組織（包括政府間國際組織和非政府國際組織）、媒體甚至個(gè)人都在國際議程設(shè)置中扮演了重要角色。議程設(shè)置行為體多元化對(duì)于促進(jìn)全球性問題的治理發(fā)揮了重要作用，但客觀上強(qiáng)化了國際議程設(shè)置的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，各種國際議程的設(shè)置帶來了國際受眾注意力的分散和關(guān)注度的下降，從而提高了中國成功設(shè)置國際議程的成本。

在能源領(lǐng)域，圍繞能源的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，一些國家通過散布“中國能源威脅論”、“中國能源新殖民主義”來丑化中國國家形象，破壞中國國際能源環(huán)境。另一方面，由于中國長期被排斥在主要的能源機(jī)構(gòu)如國際能源機(jī)構(gòu)之外，中國難以掌握國際能源的話語權(quán)。但是，由于國際議程設(shè)置決定了哪些議題進(jìn)入全球治理的決策，哪些議題被排除在外，從維護(hù)中國國家利益、保障能源安全的立場(chǎng)出發(fā)，中國必須設(shè)置或參與設(shè)置能源安全的國際議程。

總之，國際議程設(shè)置是一種話語權(quán)，各行為主體都希望對(duì)己有利的議題進(jìn)入議程設(shè)置，對(duì)己不利的議程排除在議程設(shè)置之外。在特定議題領(lǐng)域上，各國的權(quán)力、利益不盡相同，設(shè)置國際議程的意愿也不相同。這時(shí)，很可能出現(xiàn)這樣一種狀況，擁有權(quán)力優(yōu)勢(shì)但利益受到影響的大國沒有意愿設(shè)置該議題國際議程，而不擁有權(quán)力優(yōu)勢(shì)但利益密切相關(guān)的其他國家沒有能力設(shè)置該議題的國際議程，從而導(dǎo)致了該問題全球治理的缺失。因此，在能源安全的國際議程設(shè)置中，中國不僅應(yīng)在議題的界定、備選方案的選擇以及推動(dòng)主體間性建構(gòu)方面精心準(zhǔn)備，還應(yīng)考慮到國際議程設(shè)置過程中的競(jìng)爭(zhēng)，界定和強(qiáng)化議題的屬性，提高議題的顯著性和關(guān)聯(lián)性以建立起議題聯(lián)盟，出臺(tái)可操作性強(qiáng)且被普遍接受的備選方案，從而推動(dòng)主體間性的建構(gòu)。

5　結(jié)語

國際社會(huì)對(duì)全球性問題的治理經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)置國際議程不僅有助于國際社會(huì)對(duì)該問題的認(rèn)知和治理，而且有利于議程設(shè)置者擴(kuò)大國際話語權(quán)，捍衛(wèi)議程設(shè)置者的利益。設(shè)置能源安全國際議程，是中國擺脫當(dāng)前不利的能源安全形勢(shì)，維護(hù)國家利益、保障能源安全的一種有效途徑，同時(shí)也是中國外交新的創(chuàng)新和發(fā)展。對(duì)此，中國應(yīng)作好一下工作。

首先，充分利用能源安全國際議程設(shè)置的“進(jìn)入渠道”，將能源議題納入國際議程，并推動(dòng)該議題的安全化進(jìn)程，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。其次，精心選擇并設(shè)計(jì)能源安全議題，在議題選擇上進(jìn)行廣泛的沖突拓展和利益動(dòng)員，強(qiáng)化國際社會(huì)對(duì)存在性威脅的認(rèn)知，吸引更多的潛在支持者和盟友，使議題成功設(shè)置為國際議程。再次，建構(gòu)主體間性是能源安全問題實(shí)現(xiàn)治理的關(guān)鍵，也是國際議程設(shè)置的最終目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)通過積極而靈活的議程設(shè)置，消除其他國家的顧慮和疑忌，出臺(tái)可操作性強(qiáng)的備選方案，推動(dòng)主體間性的建構(gòu)。最后，需要指出的是，能源安全國際議程的設(shè)置是一個(gè)長期而漫長的過程，絕非通過一兩場(chǎng)國際會(huì)議就能完成，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到中國設(shè)置能源安全國際議程面臨的問題和挑戰(zhàn)。