我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體再論

劉云飛，王有強(qiáng)

2015年1月7日，最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）正式施行，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件的審理程序有了明確的法律規(guī)定。截至3月14日全國(guó)具有環(huán)境公益訴訟主體資格的700余家環(huán)保組織，僅有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友和福建綠家園三家提起了3起公益訴訟[1]。近兩年來(lái)，民訴法、環(huán)保法相繼修訂，均對(duì)環(huán)境公益訴訟有所涉及；繼全國(guó)各地一百多家環(huán)境保護(hù)法庭、審判庭、合議庭或者巡回法庭的設(shè)立，2014年最高法院也在其內(nèi)部設(shè)立了環(huán)境資源審判庭。然而，多地的環(huán)境法庭仍然面臨著“門庭冷落”的尷尬境地，無(wú)案可審。此種情況，當(dāng)是我國(guó)目前環(huán)境立法、執(zhí)法、司法以及制度保障等多方面原因綜合作用的結(jié)果，其中環(huán)境公益訴訟原告主體的確立是無(wú)法規(guī)避的一個(gè)重要方面。本文在探討環(huán)境公益訴訟原告主體資格獲得理論基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的發(fā)展進(jìn)行梳理，并從三類主體出發(fā)對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步完善和拓展，對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的確立提出管窺之見(jiàn)，以期對(duì)該制度的發(fā)展和完善有所助益。

一、原告主體資格確立的基礎(chǔ)——訴權(quán)取得理論

長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是環(huán)境公益訴訟的司法界還是理論界，關(guān)于原告主體的選擇多有探索和爭(zhēng)鳴。關(guān)于何人可以成為環(huán)境公益訴訟的適格原告主體，即何人對(duì)環(huán)境糾紛享有合法的訴權(quán)，對(duì)該問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)回歸訴權(quán)理論。

1.原告主體資格的一般取得

原告主體資格的一般取得，即通常情況下由何人取得訴權(quán)。民訴法理論指出，訴權(quán)的取得應(yīng)具備兩項(xiàng)要素：一是訴的利益，是指民事權(quán)益受到侵犯或發(fā)生民事糾紛時(shí)，具有運(yùn)用民事訴訟救濟(jì)的必要性，有必要者謂之有訴的利益，無(wú)必要者謂之沒(méi)有訴的利益[2]；二是當(dāng)事人適格。當(dāng)事人適格可分為實(shí)質(zhì)的正當(dāng)當(dāng)事人（即實(shí)體法上的權(quán)利義務(wù)主體作為訴訟當(dāng)事人）和形式的正當(dāng)當(dāng)事人（即非實(shí)體法上的權(quán)利義務(wù)主體，享有訴訟實(shí)施權(quán)的人）[3]。由實(shí)體法意義上的權(quán)利義務(wù)主體作為訴訟當(dāng)事人是訴權(quán)行使的常態(tài)，所以民訴法規(guī)定“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。

然而，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，訴訟原告是與環(huán)境實(shí)體權(quán)利無(wú)直接利害關(guān)系的人，所以其原告主體資格的確定、原告訴權(quán)的取得應(yīng)遵循特殊的方式。

2.環(huán)境公益訴訟原告主體資格的特殊取得——訴訟擔(dān)當(dāng)

關(guān)于該原告主體資格的特殊取得方式，目前學(xué)術(shù)界存在多種學(xué)說(shuō)，如：環(huán)境權(quán)理論、環(huán)境整體主義理論、“私人檢察總長(zhǎng)理論”等，皆各有其合理之處。本文作者認(rèn)為，與其利用其它學(xué)說(shuō)為環(huán)境公益訴訟原告主體資格的獲得提供理論基礎(chǔ)，倒不如采用訴訟法本身自有理論——訴訟擔(dān)當(dāng)理論來(lái)得方便。

出于對(duì)民事權(quán)益保障和解決糾紛的訴訟目的，當(dāng)事人適格的內(nèi)涵從訴訟的直接利害關(guān)系人擴(kuò)展至訴訟的非直接利害關(guān)系人[4]，訴訟擔(dān)當(dāng)便因此而產(chǎn)生。訴訟擔(dān)當(dāng)將訴權(quán)的取得與實(shí)體法權(quán)源分開(kāi)，突破了傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論，使得非實(shí)體權(quán)利人基于訴的利益可以對(duì)他人享有的實(shí)體權(quán)利主張?jiān)V權(quán)。訴訟擔(dān)當(dāng)在理論上有任意與法定之分，法定訴訟擔(dān)當(dāng)是指基于實(shí)體法或程序法的授權(quán)，第三人以自己的名義進(jìn)行訴訟，主張一項(xiàng)他人享有的權(quán)利或基于他人法律關(guān)系所發(fā)生的爭(zhēng)議[5]。法定訴訟擔(dān)當(dāng)理論順應(yīng)了環(huán)境公益訴訟發(fā)展的需要，為其原告主體資格的特殊取得奠定了理論基礎(chǔ)。符合一定條件的社會(huì)民眾和組織基于管理公共事務(wù)、維護(hù)環(huán)境公共利益的權(quán)利，國(guó)家特設(shè)機(jī)關(guān)基于特定職務(wù)，取得法定訴訟擔(dān)當(dāng)資格，通過(guò)提起訴訟參與到環(huán)境公益訴訟中來(lái)。在該理論基礎(chǔ)下，原告資格的取得需要法律的明確授權(quán)，然而授權(quán)于何種主體，這也是我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展過(guò)程中面臨的重要問(wèn)題之一。

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的發(fā)展

雖然長(zhǎng)期以來(lái)，在“直接利害關(guān)系”理論影響下，環(huán)境公益訴訟原告主體的確立難以取得突破性發(fā)展。但是我國(guó)立法和司法實(shí)踐也在不斷進(jìn)行著積極的探索，2013年新民訴的施行使得環(huán)境公益訴訟有了明確的法律依據(jù)；2014年新環(huán)保法的通過(guò)使得環(huán)境公益訴訟一定程度上有了明確的原告。這兩部法律的施行對(duì)我國(guó)環(huán)境司法實(shí)踐都有一定程度的影響，特別是對(duì)于原告主體的確立。以其為界點(diǎn)，我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的發(fā)展可以分成三個(gè)階段。

1.2012 新民訴法實(shí)施之前——多主體、不統(tǒng)一

在民事訴訟法修改之前，雖然長(zhǎng)久以來(lái)環(huán)境公益訴訟缺乏法律依據(jù)，大多數(shù)的起訴也多因原告主體不適格而不予受理，但是環(huán)境公益訴訟依然在不斷發(fā)展著。特別是多地環(huán)保法庭的建立，最高法院也對(duì)各地的探索進(jìn)行了鼓勵(lì)。但從各地方法院出臺(tái)的有關(guān)規(guī)則看，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的受案范圍、原告資格、管轄、證據(jù)、審判程序卻各不相同[6]。特別是對(duì)于原告主體的規(guī)定，不同省市和地區(qū)的立法和司法實(shí)踐中各不相同，而且多主體、不統(tǒng)一。例如：貴州省規(guī)定環(huán)保局、檢察院、林業(yè)局、湖泊管理局均可提起環(huán)境公益訴訟；海南省的規(guī)定則多達(dá)六類主體，從檢察院、行政部門等國(guó)家機(jī)關(guān)，到相關(guān)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)法人組織以及群眾自治性組織和公民個(gè)人都可提起環(huán)境公益訴訟。

在各地積極探索環(huán)境公益訴訟的助推之下，環(huán)境公益訴訟制度取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些經(jīng)典案例，如：2007年貴州市兩湖一庫(kù)管理局訴天峰化工有限責(zé)任公司；2010年山東樂(lè)陵市檢察院訴金鑫化工廠違法排污案。雖然各地多原告主體的探索使得環(huán)境公益訴訟得到了發(fā)展，但是由于各地規(guī)定相互不統(tǒng)一，這在立法和司法實(shí)踐中是難以長(zhǎng)久的，最終不利于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。于是，明確環(huán)境公益訴訟的原告主體，對(duì)全國(guó)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行統(tǒng)一性規(guī)定的法律（法條）便呼之欲出。

2.新民訴施行后到新環(huán)保法頒布前——不適格、“零受理”

新修訂的民訴法于2012年8月31日獲得通過(guò)，其規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。

新的規(guī)定使得環(huán)境公益訴訟有了明確的法律依據(jù)，在立法層面上為環(huán)境公益訴訟的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保證。然而其不完善在司法實(shí)踐中很快便暴露出來(lái)。隨著新民訴的頒布和施行，由于其對(duì)原告資格的限制以及沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)予以明確，使得各地的環(huán)境公益訴訟面臨著“原告主體不適格”的尷尬困境。據(jù)報(bào)道，新《民事訴訟法》2013年1月1日正式實(shí)施后，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)依據(jù)該法在2014年共開(kāi)展了8起環(huán)境公益訴訟，法院均以“原告主體不適格”為由未予立案[7]。同時(shí)全國(guó)多地區(qū)多起環(huán)境公益訴訟類案件多出現(xiàn)了“零”受理的現(xiàn)象，環(huán)境公益訴訟有法可依卻無(wú)法受理的局面亟待打破。因此，仍需要通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)與制度設(shè)計(jì)使得環(huán)境公益訴訟原告主體進(jìn)一步明確，為環(huán)境公益訴訟進(jìn)入司法層面奠定基礎(chǔ)。

3.新環(huán)保法頒布后——主體確定、仍需完善

2014年4月24日，備受關(guān)注的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》首次修訂獲得通過(guò)，2015年1月1日施行。新通過(guò)的環(huán)保法亮點(diǎn)之一是對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體予以了明確，其規(guī)定“在設(shè)區(qū)市以上的民政部門登記、專門從事環(huán)保公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟，且“不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”。相較于之前環(huán)保法修訂草案，新環(huán)保法對(duì)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定進(jìn)步之處不言而喻，其對(duì)一定社會(huì)組織訴權(quán)的開(kāi)放是我國(guó)環(huán)境公益訴訟發(fā)展進(jìn)程中關(guān)鍵性的一步，也相應(yīng)出現(xiàn)了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的案例。然而，相較于之前的新民事訴訟法不難發(fā)現(xiàn)，新環(huán)保法缺失了環(huán)境公益訴訟原告主體中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，使本就受限的主體更加單一，這不失為一種遺憾。

值得一提的是最高人民法院于2015年1月6日公布的《解釋》中，對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟給予了詳細(xì)的規(guī)定，但其仍延續(xù)了新環(huán)保法中的規(guī)定，未對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”進(jìn)行明確解釋。

三、對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的完善與拓展

由上文可以看出，由于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格源于法定訴訟擔(dān)當(dāng)，法律對(duì)于原告主體規(guī)定的每一次變化都會(huì)對(duì)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐造成一定的影響，所以原告主體的法律確立是環(huán)境公益訴訟發(fā)展過(guò)程中的關(guān)鍵一環(huán)。就目前的法律規(guī)定而言，符合條件的社會(huì)組織已經(jīng)可以依法提起環(huán)境公益訴訟，但仍需進(jìn)一步的完善；“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”仍需進(jìn)一步明確，原告主體范圍還可進(jìn)一步拓展。以下文章將從環(huán)保社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)三類主體出發(fā)對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告主體進(jìn)行完善和拓展。

1.環(huán)保社會(huì)組織

（1）現(xiàn)有法律的積極促進(jìn)。一直以來(lái)，環(huán)保社會(huì)組織都是保護(hù)環(huán)境、提起環(huán)境公益訴訟的重要力量，所以無(wú)論是民訴法的修改還是環(huán)保法的修改都對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定與認(rèn)可，特別是最高院通過(guò)的《解釋》，使得環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟和法院對(duì)該類案件的審理有了明確的法律指導(dǎo)。實(shí)踐中，環(huán)保社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件也得到了受理，例如：2014年12月4日，江蘇泰興“12·19”環(huán)境污染公益訴訟案二審在江蘇省高院開(kāi)審；同月26日，廣州市白云區(qū)人民法院開(kāi)庭審理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的土壤污染公益訴訟案件，并當(dāng)庭宣判被告對(duì)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)；2015年1月1日，新環(huán)保法實(shí)施當(dāng)天，民間環(huán)保組織“自然之友”和“福建綠家園”對(duì)福建南平市損壞林地的采礦主提起的環(huán)境公益訴訟也得到受理[8]。

（2）現(xiàn)有法律的抑制與解決途徑?，F(xiàn)有法律對(duì)能夠提起環(huán)境公益訴訟案件的環(huán)保社會(huì)組織進(jìn)行了三個(gè)方面的限定：設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)、五年內(nèi)無(wú)違法記錄。有數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)環(huán)保民間組織有約8 000個(gè)，僅700個(gè)能滿足該條件。這主要源于“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”的抑制。以環(huán)保社會(huì)組織之一的環(huán)保社團(tuán)為例，國(guó)務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中規(guī)定，成立社會(huì)團(tuán)體“應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”和“有 50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者 30個(gè)以上的單位會(huì)員”方可在民政部門注冊(cè)登記。囿于如此高的設(shè)立登記“門檻”，我國(guó)環(huán)保社團(tuán)在民政部門的登記積極性不高，正式注冊(cè)率較低。這便導(dǎo)致大量的環(huán)保民間組織無(wú)法以正式合法的身份走進(jìn)法院的大門，其提起的環(huán)境公益訴訟無(wú)法得到受理。對(duì)于該問(wèn)題的解決，一方面可以適當(dāng)簡(jiǎn)化社會(huì)團(tuán)體登記管理的辦法，降低登記準(zhǔn)入門檻；另一方面，可以積極探索對(duì)于不參與商業(yè)經(jīng)營(yíng)的環(huán)保社會(huì)組織實(shí)行備案制，為其創(chuàng)設(shè)一個(gè)寬松的制度環(huán)境[9]。如此，我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織的隊(duì)伍將會(huì)不斷壯大，對(duì)于提起環(huán)境公益訴訟、保護(hù)我國(guó)環(huán)境公共利益起到極大的促進(jìn)作用。

2.檢察機(jī)關(guān)

（1）賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)的可行性。目前，法律尚未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。然而，無(wú)論是 2014年十八屆四中全會(huì)提出的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，還是今年兩會(huì)期間最高檢工作報(bào)告中提出“從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域入手，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，均可以看出，賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)已經(jīng)是環(huán)境公益訴訟制度領(lǐng)域著力建設(shè)的重要內(nèi)容。理論上，從檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)的職責(zé)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)本身就是國(guó)家的代表，是社會(huì)公共利益的代言人，其針對(duì)危害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為提起訴訟并出庭支持其主張。對(duì)于侵害到環(huán)境公益的行為，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)通過(guò)公益訴訟阻止對(duì)環(huán)境的繼續(xù)侵害或者對(duì)已受侵害的環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，這是其履行職責(zé)的體現(xiàn)。從“訴訟擔(dān)當(dāng)”角度來(lái)說(shuō)，面對(duì)環(huán)境公益受到侵犯的情形，無(wú)人起訴或者不便由其他主體提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)擔(dān)起這份責(zé)任，及時(shí)有效地啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟，維護(hù)環(huán)境公益不受或少受侵害。所以，應(yīng)盡快賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)，并對(duì)具體程序性問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟能夠順利有效推進(jìn)。

（2）檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的形式。針對(duì)具體案件，檢察機(jī)關(guān)除了直接起訴外，還可以通過(guò)其他多種形式參與到環(huán)境公益訴訟中來(lái)。

支持起訴。支持起訴包括實(shí)體支持和程序支持兩種形式，具體可以是向已有原告提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、提出并出庭發(fā)表支持起訴意見(jiàn)。在近來(lái)的江蘇泰興“12·19”環(huán)境污染公益訴訟案和廣州土壤污染案中，原告方均獲得了檢察機(jī)關(guān)的支持。但是，檢察機(jī)關(guān)支持起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)明確自己的法律地位，尊重公益訴訟當(dāng)事人各方的獨(dú)立與自主，切忌以自身地位影響環(huán)境公益訴訟案件的公正審判。

督促起訴。對(duì)于環(huán)保行政機(jī)關(guān)或有關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門不行使或怠于行使訴權(quán)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促其提起訴訟。這在實(shí)踐中也有成功的案例，如2012年上海青浦檢察院對(duì)全市首例環(huán)境污染案進(jìn)行了督促起訴。目前，檢察院督促起訴尚需進(jìn)一步制度規(guī)范，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)督促起訴的范圍，增強(qiáng)督促起訴的剛性效力，明確有關(guān)單位必須對(duì)督促起訴意見(jiàn)作出答復(fù)。對(duì)拒不答復(fù)的，地方人大可以要求其作出說(shuō)明[10]。

通過(guò)檢察建議實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益訴訟活動(dòng)全過(guò)程監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)還可以通過(guò)其特有的檢察建議參與環(huán)境公益訴訟案件。在具體的案件中，檢察機(jī)關(guān)可以在訴前和訴后兩個(gè)程序中提出檢察建議，訴前包括訴前通知、督促起訴、訴前調(diào)解等環(huán)節(jié)，訴后包括訴后調(diào)解、法律適用、程序糾正、建議重審、執(zhí)行等環(huán)節(jié)[11]。

3.環(huán)保行政機(jī)關(guān)

我國(guó)憲法規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)職能”，這種職能是通過(guò)具體的政府行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的政府行政機(jī)關(guān)可以分為兩類：一類是環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)，例如環(huán)保部門；另一類是自然資源國(guó)家管理機(jī)關(guān)，例如國(guó)土資源部門、海洋環(huán)境管理部門。

在日常的環(huán)境監(jiān)管中，主要由環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使職權(quán)。對(duì)于一般的環(huán)境行政違法行為，環(huán)保部門多是通過(guò)行政手段予以解決。但是，也會(huì)有窮盡行政手段也無(wú)法全面保護(hù)環(huán)境公益的情形，基于此，應(yīng)當(dāng)賦予該部門提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，使其能夠通過(guò)訴訟的手段更好維護(hù)環(huán)境公益。同時(shí)由于環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在人員、技術(shù)、資源等方面具有的天然優(yōu)勢(shì)，在訴訟實(shí)踐中往往能夠收到良好的效果，例如貴州市兩湖一庫(kù)管理局訴天峰化工有限責(zé)任公司案、昆明市環(huán)境保護(hù)局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司和羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司環(huán)境污染案等。

對(duì)于自然資源國(guó)家管理機(jī)關(guān)同樣如此。我國(guó)憲法規(guī)定，自然資源屬于國(guó)家所有。當(dāng)國(guó)家的自然資源遭到不法侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)，使其能夠代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟維護(hù)公共自然資源。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償請(qǐng)求?！边@實(shí)際上是賦予了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門民事公益訴權(quán)，同樣國(guó)土、森林、草原等自然資源的監(jiān)督管理部門也應(yīng)有如此權(quán)利。因此，有必要立法規(guī)定各級(jí)各類的自然資源國(guó)家管理機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，促使其能夠積極充分行使保護(hù)自然資源的權(quán)利。

當(dāng)然，應(yīng)恰當(dāng)處理好行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)和訴訟權(quán)利的關(guān)系，應(yīng)堅(jiān)持行政權(quán)優(yōu)先的基本原則。只有在行政權(quán)充分行使依然不能達(dá)到預(yù)防損害、保護(hù)環(huán)境的目的時(shí)，再提起環(huán)境公益訴訟，選擇司法救濟(jì)。

4.公民個(gè)人能否成為適格原告主體

根據(jù)法定訴訟擔(dān)當(dāng)理論，公民個(gè)人也可基于對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理、對(duì)環(huán)境公共利益的維護(hù)而被賦予訴訟的權(quán)利。因此，公民個(gè)人理應(yīng)是環(huán)境公益訴訟的適格原告主體。在我國(guó)的司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了公民作為原告提起的環(huán)境公益訴訟案件，但是新民訴法和新環(huán)保法中卻將公民個(gè)人排除在外，就目前看來(lái)此種安排有一定的合理性。首先，相對(duì)于環(huán)境公益訴訟發(fā)展成熟的國(guó)家而言，對(duì)原告主體的逐步開(kāi)放適合于我國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟尚處于實(shí)踐探索階段的實(shí)情。其次，目前仍缺乏公民提起環(huán)境公益訴訟的外在激勵(lì)機(jī)制和相關(guān)配套保障制度。這些都為個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟帶來(lái)實(shí)踐中的障礙，所以目前我國(guó)公民個(gè)人尚不適合作為環(huán)境公益訴訟的適格原告主體。

但是，現(xiàn)有法律將公民個(gè)人排除在外的做法只是階段性的設(shè)計(jì)，而且新環(huán)保法鼓勵(lì)信息公開(kāi)和公眾參與，隨著對(duì)社會(huì)組織訴權(quán)的開(kāi)放，公民個(gè)人訴訟也或逐步得到開(kāi)放。相信隨著我國(guó)公民環(huán)保意識(shí)的提高和相關(guān)配套制度的發(fā)展，以及司法理論和實(shí)踐的不斷成熟，我國(guó)公民有望在不遠(yuǎn)的將來(lái)成為環(huán)境公益訴訟的適格原告。

四、結(jié) 語(yǔ)

近些年來(lái)，環(huán)境公益訴訟在我國(guó)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，但由于其“新鮮”性與特殊性也導(dǎo)致了其發(fā)展與爭(zhēng)鳴并存。環(huán)境公益訴訟原告主體的確立基于法定的訴訟擔(dān)當(dāng)，需要法律的明確授權(quán)，法律規(guī)定對(duì)于原告主體的確定甚至是整個(gè)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響?，F(xiàn)有法律對(duì)環(huán)保組織已經(jīng)做出了一定的規(guī)定，存在的限制方面還可進(jìn)一步放寬；現(xiàn)有法律未對(duì)檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行明確授權(quán)，但其實(shí)施環(huán)境公益訴訟的理論與實(shí)踐條件已經(jīng)成熟。特別是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)成為理論界和司法實(shí)踐的共識(shí)，應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)實(shí)施公益訴訟進(jìn)行明確授權(quán)，對(duì)相關(guān)的司法程序進(jìn)行明確規(guī)定。

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