戶籍制度改革與新型城鎮(zhèn)化建設

王　健

戶籍制度改革與新型城鎮(zhèn)化建設

王健

黨的十八大報告明確指出：要“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這是積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重大戰(zhàn)略舉措。如何有效地探索和實施戶籍制度改革方案，全面推進新型城鎮(zhèn)化建設成為當前學界和政府所面臨的一個重大課題。

一、我國戶籍制度的特殊性

我國的戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎，逐步建立起來的一套社會管理制度，包括人口登記和上報制度、居民戶口或身份登記管理制度以及與戶口相關(guān)的就業(yè)、教育、保障和遷徙等方面的社會經(jīng)濟管理制度。我國戶籍制度的獨特之處在于它將中國國內(nèi)公民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，同時根據(jù)戶口管轄地管理，對異地間戶口遷移實行嚴格的行政控制，并成為了農(nóng)村與城市人口流動的主要障礙因素。中國的戶籍制度嚴格地把中國的人口分成了“城里人”和“鄉(xiāng)下人”，并分別為兩個群體貼上了對應其身份的標簽，界定十分明顯。“鄉(xiāng)下人”的身份決定了他們與城市居民存在著嚴格的差別：第一，在身份的社會認同方面，表現(xiàn)為“農(nóng)民”與“市民”的區(qū)別；第二，在社會關(guān)系整合方面，引發(fā)了“本地人”與“外地人”的地緣區(qū)分；第三，在社會分配體系中，又被延伸為“體制內(nèi)”與“體制外”的差別。

二、戶籍制度改革的必要性

（一）有利于加快城鎮(zhèn)化的進程

在原先的二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村大部分的勞動力被束縛在土地上從事農(nóng)業(yè)活動。城市地區(qū)憑借政治功能和經(jīng)濟優(yōu)勢可以輕易的轉(zhuǎn)移農(nóng)村資源和財富，這道城鄉(xiāng)二元戶籍藩籬困擾著農(nóng)村鄉(xiāng)野接觸新思想、新門路，是阻礙廣大鄉(xiāng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性“瓶頸”。隨著戶籍制度改革進程的加快，鄉(xiāng)村與城市之間無形藩籬漸漸被拆除，有利于鄉(xiāng)村與城市獲取公平的發(fā)展權(quán)利，有利于農(nóng)民與市民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等方面得到相同的待遇，有利于廣大農(nóng)民在農(nóng)村這片廣闊的天地中迸發(fā)出更大的創(chuàng)造力。拆除了戶籍藩籬，有利于激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)富智慧,農(nóng)業(yè)的發(fā)展?jié)撃?、農(nóng)村的建造熱情必定加快“新型城鎮(zhèn)化”的進程。

（二）有利于我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型

“十二五”是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，世界經(jīng)濟也逐漸擺脫金融危機影響、進入一個自我調(diào)整的狀態(tài)?！稗D(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”、“深化經(jīng)濟體制改革”、“調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”等已經(jīng)成為黨的“十八大”報告和國家經(jīng)濟政令中重要關(guān)鍵詞，也是指引我國經(jīng)濟戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要關(guān)鍵詞?，F(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元戶籍制度對流動勞動力的牢牢控制，使我國經(jīng)濟發(fā)展的活力大打折扣，抹殺了農(nóng)村剩余勞動力的主觀能動性。農(nóng)村與城市之間人為樹立的戶籍藩籬，本身就是有失公平的制度。尤其在特殊的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，戶籍藩籬對屬于農(nóng)村戶口的眾多勞動力權(quán)利的無形剝奪，使勞動者個體在市場經(jīng)濟中沒有公正的競爭地位，導致從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到消費環(huán)節(jié)、從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到企業(yè)創(chuàng)新突破都留下了陰影。只有拆除戶籍藩籬，才能實現(xiàn)勞動力的有序流動，才能實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的完美

轉(zhuǎn)型。

（三）有利于人口的流動

流動人口為城市的建設和發(fā)展做出了巨大貢獻，但是他們在城市中的就業(yè)、子女上學、社會保障和醫(yī)療服務等都與戶籍掛鉤，戶籍的藩籬阻礙了他們?nèi)谌氤鞘械倪M程，使他們在城市中覺得孤獨無助，沒有任何安全感和幸福感，甚至影響社會和諧和穩(wěn)定。他們中的大多數(shù)由于不能融入城市社會，在喪失勞動力優(yōu)勢后只能選擇返回家鄉(xiāng)，孤獨終老。因此，打破戶籍制度的藩籬，可以使他們在城市中享受到應有的權(quán)利和福利，增加對城市的認同感、責任感，促其更好地融入城市社會，盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橐幻靶率忻瘛薄?/p>

三、我國戶籍制度改革的基本過程

（一）第一階段：1978年—1990年

1975年我國第二部憲法直接取消了公民遷徙自由的規(guī)定之后，中國嚴格的戶籍制度形成并得以強化。隨著中國城市化進程的不斷加快，對原來制定的戶籍制度帶來了一定的沖擊，原戶籍制度開始松動。1984年10月，《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》表明“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策開始發(fā)生變化，二十世紀九十年代以來，政府逐步放開小城鎮(zhèn)的戶籍管理。

（二）第二階段：1991年—2000年

1997年6月，國務院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，規(guī)定已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年8月，國務院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，表明戶籍制度進一步松動。

（三）第三階段：2001年—至今

2001年3月30日國務院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，指出經(jīng)批準在小城鎮(zhèn)落戶的人員，在入學、就業(yè)等方面與當?shù)卦谐擎?zhèn)居民享有同等權(quán)利，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推開。2004年國務院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于進一步做好改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，要求推進大中城市戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進城落戶的條件。由此，中國戶籍制度改革逐步深入，一定程度上適應了經(jīng)濟發(fā)展的需要，促進了流動人口的社會融合。

2012年2月23日，國務院辦公廳下發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革的通知》，指出“在設區(qū)的市(不含直轄市、副省級市和其他大城市)有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇薄Ｖ行〕鞘械膽艏拗七M一步放開。但是戶籍制度的改革關(guān)鍵就是如何下大力量解決戶籍性質(zhì)與就業(yè)、社會保障、子女入學等一系列與制度相掛鉤的問題。

2014年7月30日，國務院出臺了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；有序放開中等城市落戶限制；合理確定大城市落戶條件；嚴格控制特大城市人口規(guī)模。在創(chuàng)新流動人口管理方面，國務院提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等政策，從而為流動人口服務提供了有力的支持。

四、我國人口城鎮(zhèn)化存在的問題

（一）人口城鎮(zhèn)化速度低于土地城鎮(zhèn)化，失地農(nóng)民數(shù)量迅速增加

自1990年至2011年的二十一年中，城市建設用地面積以及城市建成面積都迅速增長，而相應的人口城鎮(zhèn)化水平卻并未有所提高。全國城市建成區(qū)的面積增長達到239%，城市建設用地面積擴大261%，而人口城鎮(zhèn)化率僅僅增加了94%，空間擴張速度與人口城鎮(zhèn)化增長速度的比值達到了驚人的2.54倍。根據(jù)國際標準，城市用地增長率與城市人口增長率的合理比值約為1～1.12，而我國數(shù)據(jù)顯然已遠遠超標。部分地方政府打著“響應城鎮(zhèn)化進程”的旗號，盲目擴大城市框架，濫占耕地，失地農(nóng)民不斷增多而地方政府的后續(xù)保障措施未能跟進，為社會穩(wěn)定造成隱患。農(nóng)民在城鎮(zhèn)（特別是大城市）落戶制度遲遲難以推進，失地農(nóng)民游離于城市與農(nóng)村之間，難以安定下來，這也不符合城鎮(zhèn)化的根本目標。

(二)大量農(nóng)村富余勞動力向城市聚集，但是難以融入城市

戶籍制度在我國特殊的歷史時期發(fā)揮了積極作用，它不僅有力地保證了國家利用城鄉(xiāng)價格剪刀差積累了資本，迅速建立起較為完備的社會主義工業(yè)體系，而且為我國制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、勞動力合理配置等提供了基礎數(shù)據(jù)和資料，在維護社會治安、打擊犯罪方面也起到了巨大的作用。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，戶籍制度在限制人口流動的同時也限制了經(jīng)濟的發(fā)展。戶籍制度不利于中國農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化、農(nóng)村人口城市化的順利進行，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力市場，反而進一步加劇了城鄉(xiāng)差別，阻礙了外來務工人員的城市進入與社會融合。城市外來人口進入城市謀生求發(fā)展必須帶齊和辦理名目繁多的證件，又幾乎不可能獲得與城市居民同等的社會地位與發(fā)展機會，這在一定程度上影響了他們投身于城市建設的積極性和創(chuàng)造性。

（三）流動人口在城市中的社會保障有待完善

隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，城鄉(xiāng)分割的二元就業(yè)體制受到?jīng)_擊。傳統(tǒng)勞動用工制度和人事制度正在逐漸轉(zhuǎn)向企事業(yè)單位自主用工、個人自主擇業(yè)的制度。但在大中城市（特別是在大城市）中，流動人口在城市中務工，無論是永久性地居住，還是暫時性地流動，都涉及社會保障的問題。在二元戶籍和二元就業(yè)的體制下，城市社會保障基本上只限于城鎮(zhèn)就業(yè)人員。流動人口參保的意愿不足、退?，F(xiàn)象頻繁，出現(xiàn)城市與城市之間、城市與農(nóng)村之間，外來人口社會保障無法對接的局面。

（四）政府對于人口城鎮(zhèn)化投入的資金不足

從政府來講，與戶籍相關(guān)的教育、醫(yī)療、社保、住房等公共服務，是以行政區(qū)劃為單位提供的。由于大規(guī)模外來人口在城鎮(zhèn)落戶，會大幅度增加公共服務的投入?！吨袊鲃尤丝诎l(fā)展報告》預測：未來十年累計轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口1億人，平均每年轉(zhuǎn)移一千萬農(nóng)村人口。一個農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的新市民，以國務院發(fā)展研究中心公布的人均福利成本8萬元計算，每年需投入8000億元。這么巨大的投入資金從哪來？無論是中央政府還是地方政府都無法負擔。對于流入城市務工的農(nóng)村人口來說，他們更希望政府和社會給予他們更多的關(guān)懷，能夠解決諸如就業(yè)、醫(yī)療、社保、子女上學等一系列實際問題，而當他們面對城市中的高學費、高房價、高物價的現(xiàn)實時，又感到失望與無助，政府的財政扶持是必要的。

五、我國未來進一步深化戶籍制度改革的對策探析

（一）淡化戶籍意識，強化居民意識

在社會戶籍制度改革工作中，要在城鎮(zhèn)逐步淡化戶籍意識，強化居民意識，逐步讓城市流動人口享有戶籍人口享有的房屋租賃、勞動社保、計劃生育、教育、公共交通等政府公共服務的內(nèi)容。流動人口的管理和組織方式是在“綜合型”管理模式的框架下，根據(jù)工作內(nèi)容的變化給予適當?shù)恼{(diào)整。這種管理模式的特點是弱化“戶籍”概念，適當加入社會福利的元素，強調(diào)體現(xiàn)戶籍人員和非戶籍人員共同居住、同為城市居民的理念，把長期游離于主流社會之外的城市流動人口納入到城市公共管理服務的體制中，提升對城市流動人口的服務與管理。

（二）探索建立一套城市流動人口戶籍管理的新機制

應該按照轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面建成小康社會的總體要求，探索建立一套城市流動人口戶籍管理的新機制。一是試行居住證制度，逐步消除城鄉(xiāng)二元戶籍。對于具有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進城務工人員，特別是“80后”的新生代城市流動人口可以按規(guī)定自愿申領(lǐng)居住證。建立居住證與常住戶籍之間的轉(zhuǎn)換制度。二是在居住證有效期內(nèi)，享受部分市民待遇。領(lǐng)取居住證后，城市外來人口可按照城市有關(guān)規(guī)定參加綜合保險或者社會保險；在居住證有效期內(nèi)，按規(guī)定申請廉價租住房，為子女申請接受義務教育，享受同城市民同等待遇。三是對優(yōu)秀流動人口及其子女，直接給予城市戶籍。按照城市綜合配套能力，每年允許部分在城市生活時間較長，有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定收入，按時參加社會保險繳費，信譽良好且沒有違法記錄，或為城市經(jīng)濟建設做出特殊貢獻，以及社會治安綜合治理先進人物可辦理城市常住戶籍。

（三）增加居住證的功能

今后要大力推廣居住證制度。居住證可以分為“長期證”和“短期證”兩種。居住證作為一種身份證件，持有者可以在城市進行正常的生產(chǎn)生活。此外，要適度增加居住證的功能?！伴L期證”的持有者則可享受部分“市民待

遇”，申請辦理車輛入戶和機動車駕駛執(zhí)照，同等條件下優(yōu)先辦理城市戶籍遷入手續(xù)，辦理長期房屋租賃手續(xù)甚至是租住政府保障性住房中的“公共租賃住房”，其子女還可按規(guī)定享受免費義務教育、免交學雜費和課本費，與具有城市戶籍的學生基本上是同等待遇。

（四）促進與戶籍制度配套的基本公共服務

對于新型城鎮(zhèn)化的目標，中央提出三個“1個億”。也就是解決1個億已經(jīng)在城市打工的農(nóng)村務工人員分享城市的公共服務，改造約1個億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1個億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。完成這個目標的時間是2020年，其中需要落戶城市的人口有1個億。為了達到這個目標，政府要創(chuàng)新基本公共服務的提供方式：一是政府不能大包大攬，要充分發(fā)揮市場機制的作用，比如允許自建廉租房，解決城市流動人口住房問題。二是政府從有限的財政收入中拿出一部分作為財政支持。三是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口流入地所在的地方政府要承擔一部分。四是大力發(fā)展社會組織，通過基金會、社會捐贈等籌資方式為解決新型城鎮(zhèn)化過程中的難題籌措資金。

（本文作者：中共天津市委黨校副教授、博士后）

責任編輯：張翔

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