政府購(gòu)買教育服務(wù)合同管理的理論邏輯與策略選擇

劉青峰

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，盛行新公共管理的西方發(fā)達(dá)國(guó)家在教育領(lǐng)域展開(kāi)了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的變革，從管理模式的角度看就是普遍地采用了一種融入了更多市場(chǎng)精神的管理模式-政府購(gòu)買教育服務(wù)。當(dāng)前，政府購(gòu)買教育服務(wù)的理念和模式已經(jīng)滲透到許多國(guó)家的教育領(lǐng)域，并已成為這些國(guó)家長(zhǎng)期的教育政策。政府購(gòu)買教育服務(wù)的邏輯起點(diǎn)源于教育服務(wù)提供主體的角色可分離和政府與市場(chǎng)以及社會(huì)的分工合作理念。政府購(gòu)買教育服務(wù)是在現(xiàn)代政府的服務(wù)化趨勢(shì)下，政府部門(mén)和非政府部門(mén)為了滿足社會(huì)公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)、多元和個(gè)性化教育服務(wù)的需要，在雙方共同參與教育服務(wù)的生產(chǎn)和提供過(guò)程中所建立的以合作為目的的管理框架。其核心理念是將政府通過(guò)民主政治過(guò)程確定公共偏好和獲取資源的優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)或社會(huì)組織的配置資源和生產(chǎn)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)的分工合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有效合作。①敬義嘉:《中國(guó)公共服務(wù)外購(gòu)買的實(shí)證分析-一個(gè)治理轉(zhuǎn)型的角度》，《管理世界》2007年第2期。在政府購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)的分工合作主要是通過(guò)合同形式明晰各自所享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的。教育服務(wù)合同在政府購(gòu)買教育服務(wù)中發(fā)揮著重要的管理作用，它是政府購(gòu)買教育服務(wù)的重要內(nèi)容和有效憑證。而對(duì)于教育服務(wù)合同的管理則是政府購(gòu)買教育服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障。從這個(gè)意義上看，在一定程度上教育服務(wù)合同管理的成效決定了政府購(gòu)買教育服務(wù)的成敗。因此，在教育領(lǐng)域綜合改革全面深化階段，加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)合同管理的研究，探求提升政府的教育服務(wù)合同管理能力和水平的有效路徑，不僅是最大限度發(fā)揮教育服務(wù)合同的正外部效應(yīng)、規(guī)避其負(fù)面性影響，讓政府成為“精明買主”的需要，也是推進(jìn)我國(guó)教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，更是我國(guó)服務(wù)型政府建構(gòu)的題中之意。

一、政府購(gòu)買教育服務(wù)合同管理的基礎(chǔ)

當(dāng)前，盡管我國(guó)政府購(gòu)買教育服務(wù)的理論研究與實(shí)踐探索尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，但是其展現(xiàn)出來(lái)的良好的治理效果，已經(jīng)使其成為全面深化中國(guó)教育改革的一種有效治理工具。基于此，熟悉和了解有關(guān)政府購(gòu)買教育服務(wù)的相關(guān)理論尤其是合同管理的基礎(chǔ)理論，是很必要且非常重要的。

(一)教育服務(wù)合同的內(nèi)涵及性質(zhì)

教育服務(wù)合同源于政府購(gòu)買合同，因此，政府購(gòu)買合同的內(nèi)涵和屬性決定了教育服務(wù)合同的屬性和特征。政府購(gòu)買教育服務(wù)是在現(xiàn)代政府的服務(wù)化背景下，各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了更好地滿足和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共教育服務(wù)需求，使用公共財(cái)政資金，以合同外包、委托或補(bǔ)貼等形式，將其“管不好”而市場(chǎng)和其他社會(huì)組織可管好的教育職能剝離給市場(chǎng)或其他社會(huì)組織，將自身低效或無(wú)效提供的教育服務(wù)交給具有一定專業(yè)資質(zhì)和能力的教育服務(wù)市場(chǎng)和其他社會(huì)組織來(lái)提供，以此獲取公共教育服務(wù)的行為。①參考《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法 (暫行)》第二條、第三條、第十二條、第二十三條。在政府的教育服務(wù)購(gòu)買過(guò)程中簽訂和履行的合同，我們稱之為政府的教育服務(wù)(購(gòu)買)合同，簡(jiǎn)稱為教育服務(wù)合同。②基于公共產(chǎn)品理論的分類標(biāo)準(zhǔn)，本文將教育服務(wù)分為三類:純公共教育服務(wù)、準(zhǔn)公共教育服務(wù)和私人教育服務(wù)。本文所提到的教育服務(wù)主要是純公共教育服務(wù)和準(zhǔn)公共教育服務(wù)，不包括私人教育服務(wù)。教育服務(wù)合同中涉及的資金主要源于公共財(cái)政，教育服務(wù)合同是基于非營(yíng)利性目的通過(guò)公正、公開(kāi)、透明的正式制度和程序簽訂的，是具有管理屬性的政府合同。

(二)教育服務(wù)合同管理的目標(biāo)

政府購(gòu)買教育服務(wù)在合同層面的意圖是利用非政府部門(mén)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的優(yōu)勢(shì)，目標(biāo)主要是實(shí)用的經(jīng)濟(jì)性和效率。具體而言。教育服務(wù)合同管理目標(biāo)包括:提高教育服務(wù)效率、節(jié)約教育服務(wù)成本、提高和改善教育服務(wù)質(zhì)量、回應(yīng)和滿足公眾的多元化和個(gè)性化的教育需求、增加教育管理靈活性等。一般而言，在設(shè)定教育服務(wù)合同管理目標(biāo)時(shí)，需要堅(jiān)持全面兼容和突出重點(diǎn)的原則。全面兼容要求在戰(zhàn)略取向上不排斥或忽視以上所提出的任何基本的教育服務(wù)合同管理目標(biāo)，同時(shí)要求在不同目標(biāo)之間設(shè)計(jì)配套互補(bǔ)的策略安排。在全面兼容的基礎(chǔ)上，政府可根據(jù)教育服務(wù)的特點(diǎn)和自身的需要確定教育服務(wù)合同管理目標(biāo)之間的優(yōu)先順序。

(三)教育服務(wù)合同管理的參與方

教育服務(wù)合同管理過(guò)程中基本的參與方包括政府組織、非政府部門(mén)組織、教育服務(wù)消費(fèi)者和監(jiān)管者，但并不是每一個(gè)購(gòu)買交易都會(huì)卷入這四方，更不是每一方都能直接進(jìn)入合同過(guò)程。政府組織和非政府部門(mén)組織是基本的合作方，消費(fèi)者是接受教育服務(wù)的第三方。監(jiān)管者可能一開(kāi)始就是介入的，也可能只是出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)才會(huì)介入。首先，政府組織是教育服務(wù)合同簽訂和管理的主要負(fù)責(zé)人。教育服務(wù)合同一般是在政府組織與教育服務(wù)提供組織之間簽訂的，政府組織是教育服務(wù)的購(gòu)買者，負(fù)責(zé)對(duì)教育服務(wù)合同簽訂者的管理。政府必須處理好與第三方消費(fèi)者的關(guān)系，另外充當(dāng)好監(jiān)管者的角色。其次，非政府部門(mén)組織是教育服務(wù)合同中與政府組織相對(duì)應(yīng)的締約方。非政府部門(mén)組織包含營(yíng)利企業(yè)、非營(yíng)利組織、社會(huì)組織、社區(qū)組織、學(xué)校和個(gè)人等，是教育服務(wù)合同管理的相對(duì)方，是政府組織的合作伙伴。在單個(gè)教育服務(wù)合同里面，非政府部門(mén)通常是單一的組織，但是也可能包含多個(gè)組織。非政府部門(mén)組織在接受教育服務(wù)合同時(shí)因?yàn)楂@得授權(quán)也被賦予了責(zé)任，即政府組織、消費(fèi)者和監(jiān)管部門(mén)都可以在特定角度對(duì)其實(shí)施監(jiān)督。接受教育服務(wù)合同改變了非政府部門(mén)組織面臨的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。再次，教育服務(wù)消費(fèi)者也是教育服務(wù)合同的重要參與方之一。教育服務(wù)消費(fèi)者是當(dāng)教育服務(wù)合同簽訂時(shí)，政府組織指定的接受該教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)或者個(gè)人。教育服務(wù)合同管理在理論上為教育服務(wù)消費(fèi)者賦權(quán)，使他們?cè)谝欢ǔ潭壬峡梢宰鞒鱿M(fèi)者選擇，形成對(duì)于教育服務(wù)生產(chǎn)者的壓力，例如家長(zhǎng)可以持教育購(gòu)買憑證在不同公立學(xué)校之間作出選擇。最后，教育服務(wù)合同的監(jiān)管方也是重要參與方之一。教育服務(wù)合同的監(jiān)管涉及法律、政治、行政和輿論權(quán)力的擁有者，包括立法機(jī)關(guān)、法院、政客、上級(jí)機(jī)關(guān)、媒體、意見(jiàn)領(lǐng)袖、專業(yè)協(xié)會(huì)和社團(tuán)、公益機(jī)構(gòu)等，它們可以在教育服務(wù)合同過(guò)程的某個(gè)時(shí)點(diǎn)或者全程施加影響。監(jiān)督者為第三方模型中各行行動(dòng)者提供共同的外部秩序，是教育服務(wù)合同過(guò)程的監(jiān)督者、調(diào)停者和仲裁者。

(四)教育服務(wù)合同管理的過(guò)程

教育服務(wù)合同管理是政府組織連續(xù)的決策和管理過(guò)程。以合同的生命周期為主線，可以將教育服務(wù)合同管理分為事前管理、事中管理和事后管理三個(gè)階段。首先，教育服務(wù)合同的事前管理是直到合同簽訂時(shí)，政府所作的管理努力，是對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，具體包括確定所要購(gòu)買的教育服務(wù)的類型和內(nèi)容的選擇、選定承接政府購(gòu)買教育服務(wù)的主體、確定政府購(gòu)買教育服務(wù)的方式、設(shè)定政府購(gòu)買教育服務(wù)的目標(biāo)以及調(diào)整自身管理機(jī)制等。其次，教育服務(wù)合同的事中管理是政府在教育服務(wù)合同締結(jié)后到教育服務(wù)合同到期前，對(duì)于承接政府購(gòu)買教育服務(wù)的主體的表現(xiàn)進(jìn)行了解并適當(dāng)介入教育服務(wù)提供過(guò)程中，以進(jìn)行必要的控制或者提供協(xié)助的過(guò)程。再次，教育服務(wù)合同的事后管理是對(duì)教育服務(wù)合同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)估和反饋，主要是在教育服務(wù)合同到期時(shí)對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)績(jī)效的評(píng)估。教育服務(wù)合同的事后管理并不總是在合同結(jié)束的時(shí)候進(jìn)行，根據(jù)所評(píng)估對(duì)象的發(fā)展規(guī)律，政府組織可采取不同形式的階段性評(píng)估，實(shí)現(xiàn)對(duì)承接主體行為的監(jiān)控和糾正。

二、政府購(gòu)買教育服務(wù)合同管理的理論邏輯-基于委托代理的觀點(diǎn)

隨著全球化、信息化的快速發(fā)展和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，人們對(duì)優(yōu)質(zhì)、多元和可選擇的教育服務(wù)的需求日益增加，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)創(chuàng)新型、綜合型人才的需求日益旺盛，我國(guó)教育開(kāi)始從規(guī)模發(fā)展走向內(nèi)涵提高、從基本普及走向質(zhì)量提升、從滿足共性到追求個(gè)性。①胡伶:《教育社會(huì)組織發(fā)展與教育行政職能轉(zhuǎn)變》，《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。面對(duì)外部環(huán)境所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，我國(guó)傳統(tǒng)的以權(quán)威理念為基礎(chǔ)的教育管理模式的弊端日益凸顯。主要表現(xiàn)為:第一，教育的國(guó)家化和公共教育權(quán)力的壟斷，極易造成政府教育職能的缺位、越位和錯(cuò)位和問(wèn)題以及教育服務(wù)提供的無(wú)效率、低效率和低質(zhì)量問(wèn)題;第二，抑制了作為辦學(xué)主體的學(xué)校的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性;第三，擠壓了各種社會(huì)力量辦學(xué)的空間，阻礙了各類社會(huì)組織的發(fā)展和壯大，減少了政府可資利用的外部?jī)?yōu)質(zhì)資源，進(jìn)而導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源增量有限，存量不足。當(dāng)前政府提供教育服務(wù)的質(zhì)量、效率和滿意度都遭受到了社會(huì)各界的嚴(yán)重質(zhì)疑。因此，能夠充分回應(yīng)和徹底摒棄權(quán)威管理模式弊端的合同管理模式正越來(lái)越為人們所認(rèn)同并逐漸發(fā)展成為有效破解公共教育服務(wù)提供難題的新型改革工具。

(一)從權(quán)威管理走向合同管理:傳統(tǒng)公共教育服務(wù)提供模式的嬗變

為重塑公共教育服務(wù)提供模式，必須打破傳統(tǒng)的政府權(quán)威型管理模式，取而代之的是引入一種以教育服務(wù)合同為主要協(xié)調(diào)機(jī)制的管理模式。該模式主張采用政府購(gòu)買教育服務(wù)的方式，通過(guò)教育服務(wù)合同的大量運(yùn)用，引入市場(chǎng)、公民社會(huì)作為教育服務(wù)提供中的治理工具，將政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三種力量以恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)加以整合，形成“政府-市場(chǎng)-公民社會(huì)”型教育服務(wù)提供的合力，進(jìn)而有效解決公共教育服務(wù)提供長(zhǎng)期存在的效率低下、覆蓋面較低、可及性較差、質(zhì)量不高以及公眾回應(yīng)性不足等難題。在合同管理模式中，政府組織和非政府部門(mén)組織構(gòu)成教育服務(wù)合同管理的主要相對(duì)方，其關(guān)系是合同管理的核心。盡管兩者都存在教育服務(wù)合同管理的需要，但是相對(duì)來(lái)看，政府組織獲得具體的教育服務(wù)，而教育服務(wù)合同商獲得一般等價(jià)物-貨幣。交換物之間可測(cè)量性的區(qū)別使政府組織成為更為主要的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，因而也應(yīng)該是相對(duì)更加積極主動(dòng)的合同管理方。

從權(quán)威管理走向合同管理，不僅是引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制而帶來(lái)的公共教育管理模式的一種嬗變，同時(shí)也是公共教育治理格局中政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體之間權(quán)力、利益和責(zé)任的重新調(diào)整和配置，是公共教育服務(wù)秩序中政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體的一系列角色意識(shí)、價(jià)值取向、行為方式和互動(dòng)結(jié)構(gòu)的變遷，是政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系從單向依賴到多元互動(dòng)、從行政指令向契約合作的整體轉(zhuǎn)型過(guò)程。

(二)教育服務(wù)合同的管理邏輯:基于委托代理理論的解釋路徑

政府購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程中政府組織和合同商之間的關(guān)系是典型的委托代理關(guān)系。委托代理關(guān)系的關(guān)鍵是解決協(xié)作的問(wèn)題，從政府購(gòu)買教育服務(wù)角度看，是解決作為委托人的政府組織對(duì)合同商的激勵(lì)和控制問(wèn)題，使代理人按照能使委托人福利最大化的方式行動(dòng)。如果這是可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，那么政府購(gòu)買教育服務(wù)的管理活動(dòng)基本是組織內(nèi)部的事:界定需要、確定目標(biāo)、招標(biāo)和簽訂合同。這個(gè)假設(shè)顯然是不成立的，為了解決委托代理關(guān)系的基本問(wèn)題，政府組織必須在對(duì)合同商的管理上作有效投入。

委托代理關(guān)系中的首要問(wèn)題是激勵(lì)不足或激勵(lì)偏離。教育服務(wù)合同商具有獨(dú)立的利益，不會(huì)完全將政府組織的目標(biāo)認(rèn)同為其自身的目標(biāo)，這種目標(biāo)和利益的差異會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)不足和有違政府組織利益的行為。通常教育服務(wù)合同反映了委托人和代理人在對(duì)交易關(guān)系中的貢獻(xiàn)和誘導(dǎo)作出協(xié)商后形成的平衡，即委托人承諾以特定價(jià)格購(gòu)買教育服務(wù)，而代理人承諾在該價(jià)格上提供特定教育服務(wù)，但是教育服務(wù)合同常常并不足以實(shí)現(xiàn)委托人與代理人利益的完全一致。代理人可能發(fā)現(xiàn)各種形式的怠工能夠最大化其自身的利益，例如，代理人可能減少教育服務(wù)的供給數(shù)量，降低教育服務(wù)質(zhì)量，將教育資源轉(zhuǎn)移到其他用途，夸大教育成本或者將其他成本轉(zhuǎn)入等。這些活動(dòng)或者直接違反了教育服務(wù)合同，或者沒(méi)有得到教育服務(wù)合同的明確界定。利益沖突的問(wèn)題無(wú)法根本解決，即使在組織內(nèi)生產(chǎn)的情況下，組織管理目標(biāo)和雇員個(gè)人目標(biāo)也不可能完全整合。政府作為委托人能做的就是通過(guò)堅(jiān)持不懈地健全和完善激勵(lì)機(jī)制，促使合理恰當(dāng)?shù)睦娣窒砼c風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制在雙方之間形成。

委托代理關(guān)系中存在的第二個(gè)問(wèn)題是信息不對(duì)稱。一般而言，在信息充分情況下，委托人可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)代理人的越軌或怠工行為，并實(shí)施控制，從而部分克服激勵(lì)不足的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)和誘導(dǎo)的平衡。信息不對(duì)稱在政府購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程中非常普遍。專業(yè)知識(shí)的缺乏、教育服務(wù)質(zhì)量的難以衡量、環(huán)境因素的影響難以界定、教育服務(wù)合同造成的信息梗阻和教育服務(wù)合同承包商可以采取投機(jī)行為，隱瞞真實(shí)信息等，這些因素都可能造成政府由于無(wú)法準(zhǔn)確把握合同承包商的具體行為而難以對(duì)其實(shí)施有效的管理和控制。信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府的錯(cuò)誤判斷，在尋找承接政府購(gòu)買教育服務(wù)的主體時(shí)出現(xiàn)“逆向選擇”即政府與不合格或者利益沖突更大的組織簽訂教育服務(wù)合同;它還導(dǎo)致合同商在獲得教育服務(wù)合同后的投機(jī)行為，即通常所說(shuō)的“道德危害”。雖然政府可以采取多種方式引入信息揭示機(jī)制，但是這些機(jī)制往往不完善，并且?guī)?lái)高昂的交易成本，很難在信息監(jiān)控的收益和成本之間找到平衡點(diǎn)。同時(shí)還須注意，政府的信息揭示努力有時(shí)可能適得其反，導(dǎo)致合同承包商的懷疑和進(jìn)一步博弈行為-不信任是自我強(qiáng)化的。

根據(jù)委托代理理論對(duì)教育服務(wù)合同管理的分析，可以整理出這樣的解釋路徑:由于政府購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程中政府作為購(gòu)買主體與承接主體之間信息不對(duì)稱和有限理性①有限理性 (bounded rationality)的概念是阿羅提出的，他認(rèn)為有限理性就是人的行為“即是有意識(shí)地理性的，但這種理性又是有限的”。指的是盡管個(gè)體期望以理性的方式行動(dòng)，但是他們的知識(shí)、預(yù)見(jiàn)、技能和時(shí)間等都是有限的，這一切都阻礙了個(gè)體完全理性的行動(dòng)。人的有限性包括兩個(gè)方面的含義，一是環(huán)境是復(fù)雜的，在非個(gè)人交換形式中，人們面臨的是一個(gè)復(fù)雜的、不確定的世界，而且交易越多，不確定性就越大，信息也就越不完全;二是人對(duì)環(huán)境的計(jì)算能力和認(rèn)識(shí)能力是有限的，人不可能無(wú)所不知。西蒙認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中作為管理者或決策者的人是介于完全理性與非理性之間的“有限理性”的“管理人”。，以及教育服務(wù)的不確定性，導(dǎo)致了教育服務(wù)合同中的代理問(wèn)題，表現(xiàn)為合同雙方會(huì)有利益沖突，會(huì)出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，還可能有高昂的代理成本;針對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程中代理問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之策，委托代理理論提出了要有良好的教育服務(wù)合同設(shè)計(jì)，通過(guò)詳細(xì)的教育服務(wù)合同條款，以約束和激勵(lì)代理人，也就是對(duì)教育服務(wù)合同文本的管理;同時(shí)，通過(guò)教育服務(wù)合同雙方信息共享以解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題，建立長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系而不僅僅是一次性或短期購(gòu)買關(guān)系，解決利益沖突，即是對(duì)教育服務(wù)合同關(guān)系的管理。合同關(guān)系管理與合同文本管理便構(gòu)成了教育服務(wù)合同的管理機(jī)制，從而改善教育服務(wù)合同的管理績(jī)效。而影響選擇教育服務(wù)合同文本管理與合同關(guān)系管理的因素，委托代理理論認(rèn)為主要包括教育服務(wù)需求市場(chǎng)和供給市場(chǎng)的不確定性和復(fù)雜程度等。(如下圖所示)

三、政府購(gòu)買教育服務(wù)合同管理的策略選擇

在政府購(gòu)買教育服務(wù)的范圍和程度不斷擴(kuò)展以及復(fù)雜性不斷增加的背景下，教育服務(wù)合同的數(shù)量和規(guī)模也在與日俱增。在公共教育服務(wù)領(lǐng)域，我國(guó)政府正逐漸依賴通過(guò)合同形式由私人企業(yè)和社會(huì)組織生產(chǎn)和遞送的教育服務(wù)，毋庸置疑，私人企業(yè)和社會(huì)組織將在公共教育管理領(lǐng)域發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。在此背景下，對(duì)公共教育管理者而言，“他們必須學(xué)會(huì)合同的草擬、談判以及監(jiān)督其他組織的專業(yè)性知識(shí)，工作才能有效進(jìn)行，否則，他們的管理者地位將受到挑戰(zhàn)”。①［英］諾曼·弗林:《公共部門(mén)管理》，曾錫環(huán)譯，北京:中國(guó)青年出版社，2004年版，第9頁(yè)。通過(guò)以上部分的深入分析，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)政府的教育服務(wù)合同管理能力建設(shè)，提升政府的教育服務(wù)合同管理水平，可以采取以下策略:

(一)培育和堅(jiān)守契約倫理，重塑公共教育管理者的公共行政精神

契約倫理與公共行政精神是政府管理合同的“軟實(shí)力”，二者內(nèi)化于公共教育管理者的價(jià)值觀念中，外化于公共教育管理者的行動(dòng)體系中。因此，培育和堅(jiān)守契約倫理，重塑公共教育管理者的公共精神有助于進(jìn)一步增強(qiáng)政府管理合同的“軟實(shí)力”，有利于有效實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買教育服務(wù)的政策意圖。

首先，培育和堅(jiān)守教育服務(wù)合同過(guò)程中的契約倫理。合同即契約，契約是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或市民社會(huì)的產(chǎn)物，建立于“契約”之上的倫理精神即契約倫理精神，其特征為主體平等性、目的功利性、行為權(quán)衡性、自由合意、信守承諾。②朱玉知:《契約倫理與公共行政的精神-公共合同有效治理的兩個(gè)維度》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立以及社會(huì)公眾的民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，以等級(jí)權(quán)威為基礎(chǔ)，通過(guò)命令和控制方式實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)提供的權(quán)威型管理模式日漸式微，并逐漸呈現(xiàn)出被一種以契約為基礎(chǔ)，通過(guò)管理和協(xié)作方式實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)提供的合同型管理模式所取代的趨勢(shì)。依據(jù)契約倫理精神的特征，培育和堅(jiān)守教育服務(wù)合同中的契約倫理，關(guān)鍵在于將契約倫理的有效實(shí)踐與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全和完善以及公民社會(huì)的發(fā)展壯大結(jié)合起來(lái)，形成科學(xué)合理地處理政府與市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的正式規(guī)則體系，以逐漸彰顯制度正義。

其次，重塑教育服務(wù)合同管理者的公共行政精神。在政府購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程，我國(guó)各級(jí)地方政府能否成為一個(gè)“精明的買主”，能否為公眾做個(gè)好交易不僅取決于是否要簽訂教育服務(wù)合同、與誰(shuí)簽訂教育服務(wù)合同，能否獲得公平合理的報(bào)價(jià)，更取決于政府能否對(duì)教育服務(wù)合同進(jìn)行有效的管理。衡量一個(gè)好的交易的標(biāo)準(zhǔn)是多元化的，標(biāo)價(jià)是一個(gè)因素，但有效性、公平性以及責(zé)任性也是一些重要的問(wèn)題。③［美］菲利普·庫(kù)珀:《合同制治理--公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，竺乾威譯，上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年版，第125頁(yè)。一個(gè)好的教育服務(wù)合同，應(yīng)當(dāng)充分考慮教育服務(wù)消費(fèi)者的合理訴求和公共價(jià)值的有效表達(dá)。教育服務(wù)合同管理凸顯了政府管理的契約化傾向，彰顯著公共行政的精神，貫穿著公共行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。教育服務(wù)合同管理是一種以道德倫理上的“對(duì)”為前提，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)教育服務(wù)消費(fèi)者的公共利益，體現(xiàn)一種公共的善的新型改革工具。在政府購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程中，教育服務(wù)合同管理者擁有大量的自由裁量權(quán)，在其實(shí)施管理和控制的過(guò)程中應(yīng)始終堅(jiān)持服務(wù)人民群眾的價(jià)值理念，以實(shí)現(xiàn)公共利益為依歸，以履行公共責(zé)任為依托，以求得最大化的公共的善的為旨?xì)w。政府部門(mén)要積極開(kāi)展各種類型的教育活動(dòng)，使契約倫理和公共行政精神有機(jī)統(tǒng)一于公共教育管理者的價(jià)值觀念和管理行為中。

(二)健全和完善教育服務(wù)合同管理過(guò)程，規(guī)避合同管理中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

首先，健全和完善教育服務(wù)合同管理過(guò)程。在教育服務(wù)合同管理中，政府是以市場(chǎng)交易者的身份出現(xiàn)的，必須在市場(chǎng)的法律和制度框架內(nèi)尋找到對(duì)問(wèn)題的解決方案。政府這種角色的轉(zhuǎn)變雖然為實(shí)現(xiàn)公共教育目的帶來(lái)更多的備選工具、資源和便利，同時(shí)也帶來(lái)了管理上的新問(wèn)題。政府可能是缺乏教育服務(wù)合同管理能力的。這一方面是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的行政管理體制即官僚模型下，政府的教育生產(chǎn)和教育提供過(guò)程往往是指令性的，實(shí)行垂直的等級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，即使簽訂合同也主要是行政合同，受公法的調(diào)整和約束，政府缺乏管理市場(chǎng)合同的才能和經(jīng)驗(yàn)。另一方面，在對(duì)教育服務(wù)合同的管理過(guò)程中，政府并不可能完全采納市場(chǎng)單位的管理思維和方式，在管理目標(biāo)、手段、外部約束上都可能缺乏必要的靈活性。這些原因帶來(lái)了教育服務(wù)合同管理的困難。由于教育服務(wù)合同管理涉及政府購(gòu)買教育服務(wù)的全過(guò)程，任何一個(gè)管理環(huán)節(jié)的失誤，都可能妨礙政府購(gòu)買教育服務(wù)最終意圖的實(shí)現(xiàn)。教育服務(wù)合同管理要求建立一個(gè)與合同管理參與方協(xié)商后確定的適當(dāng)?shù)暮贤?shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)。要求地方政府發(fā)展自身的合同管理能力，合理界定教育服務(wù)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展合同要約、設(shè)計(jì)選擇合作者的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程、進(jìn)行合同談判、監(jiān)督執(zhí)行情況、評(píng)估合作者績(jī)效，并獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰合作者，以實(shí)現(xiàn)直接政策意圖，提高政府公共教育服務(wù)提供的能力和效果。在教育服務(wù)的合同管理中地方政府一般通過(guò)制定教育服務(wù)合同管理的戰(zhàn)略，對(duì)合同的事前、事中和事后不同階段采取不同管理策略和手段，提升政府合同管理能力和水平。

其次，規(guī)避教育服務(wù)合同管理中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。由于政府購(gòu)買教育服務(wù)在利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共教育目的的同時(shí)，鑄就了新的相互依賴關(guān)系，帶來(lái)了公共教育權(quán)力的分享和政府責(zé)任性的模糊，重塑了政府的任務(wù)環(huán)境，在創(chuàng)造激勵(lì)的同時(shí)也帶來(lái)了新的成本、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。從這個(gè)視角看，對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，是實(shí)現(xiàn)政府有效購(gòu)買教育服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。為了有效防范政府購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)應(yīng)該在教育服務(wù)合同簽約前認(rèn)真考察合同承包商的資質(zhì)、資源和能力，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，篩選各類合格的承包商。在缺乏公開(kāi)招標(biāo)的基礎(chǔ)條件或者公開(kāi)招標(biāo)可能無(wú)效時(shí)，各級(jí)地方政府也可以采取其他方式，如詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀標(biāo)等。在此過(guò)程中要堅(jiān)持公開(kāi)、透明和有效監(jiān)督的基本原則，這避免公私部門(mén)合謀的必要手段，也是防范腐敗問(wèn)題和逆向選擇問(wèn)題產(chǎn)生的主要方式。各級(jí)地方政府要通過(guò)投入一定的人力、物力、財(cái)力等對(duì)教育服務(wù)提供過(guò)程進(jìn)行必要監(jiān)管，這能夠在最大程度上確保教育服務(wù)過(guò)程創(chuàng)造預(yù)期的結(jié)果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買教育服務(wù)的政策意圖和目的。在教育服務(wù)合同的管理也可以借助間接的渠道。這包括:有教育管理的競(jìng)爭(zhēng)和教育市場(chǎng)的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng);以行業(yè)協(xié)會(huì)為基礎(chǔ)的專業(yè)性監(jiān)督;教育服務(wù)消費(fèi)者的信息反饋;媒體和研究機(jī)構(gòu)的信息披露等。

(三)發(fā)展和提升政府的教育服務(wù)合同文本管理和關(guān)系管理能力

合同管理既是對(duì)教育服務(wù)合作中的合同文本的管理，也是對(duì)教育服務(wù)合作中的合同關(guān)系的管理，屬于目標(biāo)管理的一部分。政府合同管理能力的強(qiáng)弱決定了政府合同的管理績(jī)效。發(fā)展和提升政府的教育服務(wù)合同管理能力，是尋求教育服務(wù)合同履約高績(jī)效的基礎(chǔ)和保障。

首先，發(fā)展和提升政府的教育服務(wù)合同文本管理能力。政府的教育服務(wù)合同文本管理能力主要包括合同總體策劃的能力、分析合同條款的能力、控制合同內(nèi)容變更的能力三個(gè)方面。教育服務(wù)合同的內(nèi)容非常豐富和復(fù)雜，因此，教育服務(wù)合同的前期管理顯得尤其重要，而這個(gè)階段的合同的總體策劃幾乎決定了政府購(gòu)買教育服務(wù)的成敗。教育服務(wù)合同的總體策劃要求對(duì)有關(guān)政府購(gòu)買教育服務(wù)的一系列重大問(wèn)題和活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的構(gòu)思和設(shè)計(jì)，以期政府購(gòu)買教育服務(wù)項(xiàng)目獲得良好效應(yīng)。以文本分析、風(fēng)險(xiǎn)分析以及履約分析為主要內(nèi)容的政府購(gòu)買教育服務(wù)合同分析是一項(xiàng)技術(shù)性、操作性和綜合性很強(qiáng)的工作，要求公共教育行政部門(mén)的工作人員熟悉和掌握與教育服務(wù)合同相關(guān)的法律法規(guī)，了解和掌握政府購(gòu)買教育服務(wù)項(xiàng)目的環(huán)境和條件，熟知和精通教育服務(wù)合同的文本內(nèi)容及其條款，逐步實(shí)施教育服務(wù)合同管理戰(zhàn)略以及具體策略等。合同的變更管理是教育服務(wù)合同管理的重要工作之一，控制合同內(nèi)容變更的能力能夠促使教育服務(wù)合同有效履約，減少不合規(guī)履約后可能造成的嚴(yán)重?fù)p失。它要求公共教育管理者深入教育服務(wù)合同的履約過(guò)程中，獲取承包商對(duì)于教育服務(wù)合同規(guī)定義務(wù)的遵循程度以及教育服務(wù)提供的相關(guān)信息，迅速對(duì)承包商的不合規(guī)行為進(jìn)行調(diào)控，及時(shí)對(duì)合同內(nèi)容及其條款作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改變，使得教育服務(wù)合同履行與內(nèi)外部環(huán)境相適應(yīng)。

其次，提升和建設(shè)政府的教育服務(wù)合同關(guān)系管理能力。政府的教育服務(wù)合同關(guān)系管理能力主要包括正確認(rèn)知和準(zhǔn)確定位合同關(guān)系的能力、選擇滿意的合同伙伴的能力、在變化中管理合同關(guān)系的能力。教育服務(wù)合同關(guān)系的類型主要有三種:合同購(gòu)買關(guān)系、合同伙伴關(guān)系和合同聯(lián)盟。在一個(gè)有大量教育服務(wù)合同運(yùn)作的年代里，改進(jìn)政府購(gòu)買教育服務(wù)項(xiàng)目管理的最大障礙之一是能否正確理解在這一運(yùn)作過(guò)程中形成的一些關(guān)系的性質(zhì)。在政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中，真正的合作伙伴關(guān)系并不常見(jiàn)，合作伙伴常常會(huì)比較弱小，經(jīng)營(yíng)太多伙伴關(guān)系會(huì)帶來(lái)管理困境。公共教育部門(mén)應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，政府教育管理職能性質(zhì)，教育服務(wù)的類型，營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性社會(huì)組的行為方式等方面選擇和確定滿意的合同伙伴。此外，我們應(yīng)該注意到擴(kuò)張的教育服務(wù)合同外包帶來(lái)的變化是發(fā)生在一個(gè)更大的環(huán)境中的，而這個(gè)環(huán)境自身也在發(fā)生著各種變化。政府購(gòu)買教育服務(wù)的外部環(huán)境主要指宏觀層面的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等態(tài)勢(shì)，這些宏觀因素影響了教育服務(wù)合同管理的決策、執(zhí)行和評(píng)估，為政府合同管理設(shè)定了外部參數(shù)。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，公共教育管理者需要運(yùn)用新視角和新思路，正確認(rèn)知合同管理發(fā)展大趨勢(shì)，制定和實(shí)施合同管理的戰(zhàn)略以及具體策略，學(xué)會(huì)在變化的內(nèi)外部環(huán)境中管理合同關(guān)系。