包容性治理:石漠化地區(qū)的減貧與發(fā)展的新思路

＊［作者簡(jiǎn)介］褚光榮，男，貴州貴定人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委書(shū)記，研究生學(xué)歷，高級(jí)政工師，研究方向?yàn)楦呓坦芾?、人力資源管理。

［摘 要］ 滇黔桂石漠化地區(qū)環(huán)境貧困風(fēng)險(xiǎn)增大、知識(shí)與能力貧困凸顯、自給性貧困向交易性貧困轉(zhuǎn)化和減貧與發(fā)展的民族差異等新特征引致傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)式扶貧理念和模式的嬗變，融經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、生態(tài)補(bǔ)償、權(quán)利賦予和教育遷移等路徑于一體的“包容性治理”理念應(yīng)運(yùn)而生。石漠化地區(qū)應(yīng)遵循行政引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和法律規(guī)范有機(jī)結(jié)合的多方治理模式，創(chuàng)建貧困治理的協(xié)商與發(fā)展機(jī)制，探索多元化的貧困治理路徑和方式，并構(gòu)筑“立體化”的人力資本積累體系。

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1000－5110（2015）04－0015－08

我國(guó)后發(fā)地區(qū)的減貧與發(fā)展進(jìn)入了新的歷史階段。一方面，貧困人口的規(guī)模和貧困發(fā)生率顯著下降，另一方面，貧困問(wèn)題的復(fù)雜性、致貧原因的多樣性和扶貧任務(wù)的艱巨性卻前所未有。在這種背景下，長(zhǎng)期以來(lái)在減貧與發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用的傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)模式面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)在生態(tài)環(huán)境尤其脆弱、貧困程度明顯較深的滇黔桂石漠化地區(qū)尤為明顯。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的轉(zhuǎn)變，在國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的背景下，從開(kāi)發(fā)式扶貧到包容性治理成為石漠化地區(qū)減貧與發(fā)展的一種選擇。有鑒于此，文章探討了石漠化地區(qū)包容性貧困治理的內(nèi)涵、特征與模式，并進(jìn)而提出了相應(yīng)政策建議。

一、石漠化地區(qū)的貧困：新特征與表現(xiàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，滇黔桂石漠化地區(qū)是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵區(qū)域，其貧困問(wèn)題與民族問(wèn)題、人口問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題和文化問(wèn)題等緊密聯(lián)系在一起，表現(xiàn)出貧困面積廣、貧困程度深和扶貧任務(wù)重等基本特征。同時(shí)，伴隨著人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變，近年來(lái)還出現(xiàn)了多方面的貧困新特征。只有厘清這些新特征，才能把握石漠化地區(qū)減貧和發(fā)展的主客觀需求和現(xiàn)實(shí)難題，進(jìn)而推動(dòng)減貧與發(fā)展穩(wěn)步有序地展開(kāi)。

（一）生態(tài)脆弱背景下的環(huán)境貧困風(fēng)險(xiǎn)增大

滇黔桂石漠化片區(qū)屬典型的高原山地構(gòu)造地形，是我國(guó)石漠化面積最大、程度最深的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱性特征異常明顯。而且，近年來(lái)，隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、資源開(kāi)采等人類活動(dòng)的影響，滇黔桂石漠化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)還有所增大。一方面，石漠化地區(qū)的地震、地質(zhì)災(zāi)害、山區(qū)滑坡和泥石流等爆發(fā)頻繁；另一方面，隨著全球氣候變化，石漠化地區(qū)干旱天氣、洪澇災(zāi)害等也有所增加，如2008－2010年該地區(qū)大部便出現(xiàn)百年一遇的特大干旱。 ①

生態(tài)環(huán)境惡化加劇了貧困風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境惡化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)增大。農(nóng)村貧困家庭一般依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滿足生活所需，生態(tài)環(huán)境惡化首當(dāng)其沖影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降、農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入減少。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境惡化提高了貧困家庭的生產(chǎn)和生活成本。石漠化地區(qū)貧困人口往往依山傍水居住，對(duì)自然環(huán)境依賴性較強(qiáng)，環(huán)境惡化、干旱洪澇等直接導(dǎo)致貧困人口灌溉、飲水和交通成本等生產(chǎn)生活成本上升。而且，少數(shù)民族的居住特征導(dǎo)致其容易受到泥石流、暴雨山洪的沖擊，財(cái)產(chǎn)和生命安全有時(shí)缺乏保障。

生態(tài)環(huán)境惡化也導(dǎo)致開(kāi)發(fā)式扶貧模式陷入兩難境地。扶貧開(kāi)發(fā)主要是通過(guò)開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)的自然資源，如礦產(chǎn)、農(nóng)林業(yè)和旅游資源來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而提高貧困人口的收入水平。 ①但石漠化地區(qū)生態(tài)相對(duì)脆弱，高強(qiáng)度、大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)在提高貧困人口經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，破壞了生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致貧困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)效率和生態(tài)效率之間的矛盾日益突出。它迫使我們重新思考扶貧開(kāi)發(fā)在石漠化地區(qū)減貧過(guò)程中的地位和功能問(wèn)題。

（二）人力資本積累差異背景下的知識(shí)與能力貧困日漸凸顯

人力資本理論已經(jīng)表明減少貧困的一個(gè)關(guān)鍵就是擴(kuò)大貧困人口的人力資本投資規(guī)模，提高貧困人口的人力資本積累水平， ②但現(xiàn)實(shí)情況是我國(guó)石漠化地區(qū)貧困人口與其他地區(qū)人口的人力資本投資差距可能在擴(kuò)大。發(fā)展中國(guó)家的相關(guān)研究表明信息不對(duì)稱和法律制度不完善等導(dǎo)致人力資本投資市場(chǎng)信用不完全，加上人力資本具有不可分割性，因此，個(gè)人人力資本投資數(shù)量取決于財(cái)富（財(cái)產(chǎn)和收入）的多寡，因而，收入差距擴(kuò)大可能導(dǎo)致貧困人口與其他人口人力資本投資差距的擴(kuò)大。 ③這在一定程度上解釋了貧困的持久性和代際傳遞性現(xiàn)象。

滇黔桂石漠化地區(qū)可能正處于人力資本投資和積累差距擴(kuò)大的階段，而這正是減貧與發(fā)展的關(guān)鍵障礙。20世紀(jì)90年代，由于滇黔桂各省區(qū)中等、高等教育入學(xué)率普遍不高，滇黔桂石漠化地區(qū)與其他地區(qū)入學(xué)率平均水平相差并不大；但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滇黔桂經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)地區(qū)的中高等教育發(fā)展迅速，石漠化地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展相對(duì)滯后，導(dǎo)致石漠化地區(qū)與其他地區(qū)城鄉(xiāng)人力資本投資差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。以貴州省為例，2000年，貴州各地高中平均入學(xué)率集中在20%～30%，雖有差距，但絕對(duì)值并不高；到2010年左右，隨著貴陽(yáng)、遵義等地高中教育率先發(fā)展，黔西南州、黔南州和黔東南州等石漠化地區(qū)的高中教育發(fā)展明顯滯后，導(dǎo)致其高中入學(xué)率與貴陽(yáng)等地的差距有所擴(kuò)大。而且，由于教育資源分配不公平，伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的教育投資增量往往傾向于投入城鎮(zhèn)地區(qū)和較發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致不同地區(qū)的教育質(zhì)量差異明顯，進(jìn)而使得不同地區(qū)人力資本投資質(zhì)量的差異比入學(xué)率等投資數(shù)量的差異更大。

（三）農(nóng)村自給自足性貧困向城鎮(zhèn)交易能力貧困轉(zhuǎn)變的特征

石漠化地區(qū)城鎮(zhèn)化率偏低，截至目前平均不足30%，貧困人口主要居住在農(nóng)村，且相對(duì)穩(wěn)定地集中在遠(yuǎn)離中心市場(chǎng)的特定地區(qū)（老、少、邊、山區(qū)），帶有明顯的區(qū)域封閉性和自給自足性等特征。一方面，貧困人口主要依靠自身生產(chǎn)基本生活資料，商品性生產(chǎn)和消費(fèi)比重很低，生產(chǎn)生活的自給自足特征明顯。另一方面，石漠化貧困地區(qū)普遍位置偏僻、交通不便和信息閉塞，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度低，農(nóng)副產(chǎn)品的交易范圍和交易品種較少，交易時(shí)間間隔較大（往往是一周一趕集）。這就導(dǎo)致石漠化地區(qū)的貧困主要表現(xiàn)為貧困家庭和個(gè)人缺乏基本生活資料和自給自足生產(chǎn)基本生活資料的能力。

進(jìn)入21世紀(jì)，石漠化地區(qū)農(nóng)村自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)受到極大沖擊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、消費(fèi)和交換的商品化、市場(chǎng)化程度明顯提升。一是部分石漠化地區(qū)率先進(jìn)入30%～60%的城鎮(zhèn)化加速階段，大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，貧困相應(yīng)地從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)。與農(nóng)村生產(chǎn)生活的自給自足相比，城鎮(zhèn)人口往往通過(guò)市場(chǎng)化的交易和購(gòu)買(mǎi)來(lái)滿足衣食住行需要，因而城鎮(zhèn)貧困更多表現(xiàn)為基本購(gòu)買(mǎi)能力不足，而非生產(chǎn)能力不足。另一方面，隨著逐漸實(shí)現(xiàn)“村村通公路、縣縣通高速”，石漠化地區(qū)農(nóng)村的交通變得相對(duì)便利，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系更加緊密，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活資料交易的便利性和多樣性不斷增強(qiáng)，市場(chǎng)交易范圍擴(kuò)大、交易時(shí)間間隔縮短。大量農(nóng)村貧困也不再變現(xiàn)為基本物質(zhì)匱乏的絕對(duì)貧困，而是一種相對(duì)的交易性貧困，更多體現(xiàn)為可以用來(lái)市場(chǎng)交易的農(nóng)副產(chǎn)品偏少和交易能力偏弱等的交易性貧困。

（四）減貧與發(fā)展存在民族差異

由于前市場(chǎng)差別和勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視普遍存在，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家都存在著貧困在不同民族和不同種族的分布差異問(wèn)題，即少數(shù)民族和邊遠(yuǎn)地區(qū)的貧困發(fā)生率要高于其他民族和地區(qū)，如美國(guó)黑人群體陷入貧困的可能性就長(zhǎng)期顯著高于白人群體。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持民族平等、共同繁榮的方針，因而，理論上并不存在貧困分布的民族差異，但由于歷史原因和地理?xiàng)l件限制，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的貧困發(fā)生率要高于漢族地區(qū)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和民族人口分布特征使得石漠化地區(qū)的貧困分布特征在很大程度上與民族分布特征交織。石漠化地區(qū)以少數(shù)民族居多，2010年少數(shù)民族人口占比高達(dá)72.7%，漢族人口約為27.3%，這與70%的農(nóng)村人口和30%的城鎮(zhèn)人口相互映照，即漢族人口主要集中在城鎮(zhèn)，而少數(shù)民族人口集中在鄉(xiāng)村，這就導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距表現(xiàn)在漢族人口和少數(shù)民族人口的收入差距上。而且，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，少數(shù)民族人口進(jìn)入城鎮(zhèn)往往從事低端、不穩(wěn)定的就業(yè)崗位，又通常聚居在城市的某個(gè)角落，進(jìn)而使得石漠化地區(qū)的城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題也表現(xiàn)為部分少數(shù)民族群眾的相對(duì)貧困。

二、從開(kāi)發(fā)式扶貧到包容性治理：致因與內(nèi)涵

滇黔桂石漠化地區(qū)的減貧事業(yè)經(jīng)歷了從早期分散式、救濟(jì)式扶貧逐漸轉(zhuǎn)變到80年代開(kāi)始有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧的長(zhǎng)期過(guò)程。經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，開(kāi)發(fā)式扶貧模式也不斷發(fā)展、演變，在石漠化地區(qū)減貧與發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮重要作用。但是，進(jìn)入21世紀(jì)之后，由于石漠化地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境變化和扶貧減貧現(xiàn)實(shí)的需要，傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)式扶貧模式日益受到挑戰(zhàn)，對(duì)貧困的包容性治理則成為迎接挑戰(zhàn)的可行應(yīng)對(duì)思路。

（一）從開(kāi)發(fā)式扶貧到包容性治理的轉(zhuǎn)變：現(xiàn)實(shí)與動(dòng)因

過(guò)去20多年中，開(kāi)發(fā)式扶貧逐漸成為石漠化地區(qū)主流的扶貧模式。20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)扶貧方式以救濟(jì)式（輸血式）扶貧為主；80年代中期開(kāi)始，開(kāi)發(fā)式（造血式）扶貧逐漸被社會(huì)各界接受，推動(dòng)石漠化地區(qū)貧困人口大幅下降。直到目前，開(kāi)發(fā)式扶貧仍然是我國(guó)主流的扶貧方式，如《滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011－2020）》明確提出“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)、扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的扶貧攻堅(jiān)基本思路，把扶貧開(kāi)發(fā)作為石漠化地區(qū)人民群眾脫貧致富的主要途徑。

開(kāi)發(fā)式扶貧強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)在減貧與發(fā)展過(guò)程中的核心功能，通過(guò)資助和補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)貧困地區(qū)改善生產(chǎn)條件，開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的自然、礦產(chǎn)等資源，提高貧困地區(qū)的自我經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)收入脫貧。不可否認(rèn)的是，開(kāi)發(fā)式扶貧對(duì)于我國(guó)從整體上解決絕對(duì)貧困問(wèn)題起到了關(guān)鍵性和決定性作用。但在經(jīng)過(guò)20多年的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐之后，隨著石漠化地區(qū)的減貧與發(fā)展進(jìn)入新階段，扶貧開(kāi)發(fā)面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為扶貧開(kāi)發(fā)模式與石漠化地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段存在一定程度的沖突，進(jìn)而催生了創(chuàng)新減貧理念和構(gòu)建扶貧新模式的需求。

一是新常態(tài)下，我國(guó)在宏觀層面上正努力從單純追求增長(zhǎng)速度到實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，相應(yīng)地石漠化地區(qū)也不能再以單純追求經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和收入增長(zhǎng)為減貧與發(fā)展目標(biāo)。二是區(qū)域資源稟賦發(fā)生變化。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)需要充足的勞動(dòng)力支持，但隨著人口年齡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來(lái)，加上大量農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)，石漠化地區(qū)滯留在農(nóng)村的多屬于中老年人、婦女和兒童，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)所依賴的低成本勞動(dòng)力資源喪失。三是部分石漠化地區(qū)繼續(xù)大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)與國(guó)家主體功能區(qū)的規(guī)劃錯(cuò)位。按照功能分區(qū)，石漠化地區(qū)可以分為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，從面積上看，生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)該占據(jù)大部，單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)可能導(dǎo)致其脆弱的生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。四是扶貧開(kāi)發(fā)的邊際效率下降。近年來(lái)，石漠化地區(qū)各級(jí)政府投入越來(lái)越多的人力、物力用于扶貧開(kāi)發(fā)，但是脫貧人口呈逐漸下降趨勢(shì)，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)越開(kāi)發(fā)、越貧困的扶貧開(kāi)發(fā)陷阱。 ①五是石漠化地區(qū)減貧與發(fā)展的多樣化需求日益凸顯。 ②部分地方政府和貧困人口并非一味追求經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，特別是生態(tài)特別脆弱地區(qū)，鑒于扶貧開(kāi)發(fā)所導(dǎo)致的生態(tài)修復(fù)成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)收益，這些地區(qū)更希望通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、遷移等方式實(shí)現(xiàn)脫貧。

在此背景下，包容性治理貧困成為一種可供選擇和替代的減貧與發(fā)展新理念和新模式。面對(duì)開(kāi)發(fā)式扶貧在石漠化地區(qū)減貧與發(fā)展過(guò)程中遭遇的困境，一些學(xué)者提出“維權(quán)式扶貧、補(bǔ)償式扶貧、轉(zhuǎn)移式扶貧”等扶貧方式， ③并認(rèn)為應(yīng)將其作為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的重要補(bǔ)充。在分析石漠化地區(qū)減貧面臨的困境和現(xiàn)實(shí)之后，本文認(rèn)為“包容性貧困治理”因綜合性、多樣性、參與性、協(xié)調(diào)性和效率性特征，應(yīng)該成為石漠化地區(qū)應(yīng)對(duì)貧困新問(wèn)題的主要應(yīng)對(duì)思路。

（二）包容性貧困治理：淵源與內(nèi)涵

包容性貧困治理是融合包容性發(fā)展理論和公共治理理論的一種新型減貧模式。包容性發(fā)展認(rèn)為發(fā)展的目的不是單純追求GDP的增長(zhǎng)，而是使經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的進(jìn)步以及人民生活的改善同步進(jìn)行，并且追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。就石漠化地區(qū)而言，在當(dāng)前守住“發(fā)展”和“生態(tài)”兩條底線的背景下，包容性發(fā)展是石漠化地區(qū)減貧與發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)容的升華，它表現(xiàn)出兩個(gè)基本特征，一是特別注重發(fā)展過(guò)程中人與自然的和諧、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境改善的協(xié)調(diào)，二是尤其關(guān)注貧困人口經(jīng)濟(jì)收入、發(fā)展能力、社會(huì)權(quán)利、身心健康和生活環(huán)境等諸多方面的全面脫貧與發(fā)展。

在中國(guó)，“貧困治理”這種說(shuō)法并不是最近才出現(xiàn)的。早在1988年，我國(guó)學(xué)者曾憲東便發(fā)表“少數(shù)民族地區(qū)貧困原因及治理”一文， ④將貧困與治理兩個(gè)概念聯(lián)系了起來(lái)，后來(lái)還有多位國(guó)內(nèi)外學(xué)者在研究貧困問(wèn)題的時(shí)候都采用了“貧困治理”這個(gè)術(shù)語(yǔ)。但必須指出的是，國(guó)內(nèi)學(xué)者早期在反貧困研究中使用的“治理”概念，還是傳統(tǒng)意義上自上而下的“管理、統(tǒng)治”等含義，與現(xiàn)代公共管理理論中的“治理”概念存在重大區(qū)別。

現(xiàn)代公共管理理論賦予“治理”新的內(nèi)涵?，F(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為治理是各種機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人處理共同（公共）事務(wù)的各種方式的總和，它通過(guò)調(diào)和不同機(jī)構(gòu)和個(gè)人的利益和矛盾，來(lái)推動(dòng)他們采取聯(lián)合行動(dòng)，而這種調(diào)和方式既包括正式制度，也包括非正式安排。 ⑤而且，治理本質(zhì)上不依靠政府的權(quán)威來(lái)構(gòu)筑運(yùn)行機(jī)制，而是主要依靠處理共同事務(wù)過(guò)程中各相關(guān)參與者主體之間的相互影響、相互協(xié)調(diào)和相互調(diào)和來(lái)運(yùn)行。 ⑥

所謂的“包容性貧困治理”，是指在減貧與發(fā)展過(guò)程中，各種參與者（利益相關(guān)者）通過(guò)協(xié)商、互動(dòng)和調(diào)和的方式，對(duì)貧困這個(gè)復(fù)雜問(wèn)題采取聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)貧困人口的全面發(fā)展。包容性貧困治理的基本前提是貧困不僅僅貧困者個(gè)人的收入問(wèn)題，而且囊括人口問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題和文化制度問(wèn)題等的多層面現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因而，并不能指望僅僅通過(guò)政府和貧困者等有限主體的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)來(lái)解決貧困，而是需要全社會(huì)的廣泛參與和協(xié)作，即需要不同層面的利益相關(guān)者或者利益代表來(lái)協(xié)商解決減貧與發(fā)展問(wèn)題。

包容性貧困治理理念與傳統(tǒng)的扶貧開(kāi)發(fā)理念存在明顯不同。從目標(biāo)來(lái)看，扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)相對(duì)單一，即實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富，而包容性貧困治理不僅僅包括減少貧困人口規(guī)模，還包括提高生活水平、改善生態(tài)環(huán)境、提升貧困人口素質(zhì)等綜合性、全方位的協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。從減貧方式來(lái)看，扶貧開(kāi)發(fā)雖然有多種工具，但主要路徑還是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，而貧困治理強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)與否取決于利益相關(guān)者的協(xié)商，除了開(kāi)發(fā)路徑之外，還存在不開(kāi)發(fā)的多種選擇（如人遷移、生態(tài)補(bǔ)償和權(quán)利賦予等）。從資源分配方式來(lái)看，開(kāi)發(fā)式扶貧主要由各級(jí)政府絕對(duì)主導(dǎo)和支配資源分配，貧困治理則在強(qiáng)調(diào)減貧過(guò)程中政府引導(dǎo)作用的同時(shí)，要求主要通過(guò)各參與主體的協(xié)商和調(diào)和來(lái)配置減貧資源。從激勵(lì)機(jī)制來(lái)看，扶貧開(kāi)發(fā)主要是通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激來(lái)推動(dòng)減貧與發(fā)展，包容性治理則通過(guò)劃分國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，實(shí)現(xiàn)減貧過(guò)程中權(quán)利與責(zé)任的對(duì)等，充分發(fā)揮各主體的積極性和主動(dòng)性。

但需要指出的是，不能將包容性貧困治理和扶貧開(kāi)發(fā)截然對(duì)立起來(lái)。一方面，從某種意義上講，扶貧開(kāi)發(fā)也是貧困治理的一個(gè)路徑，因?yàn)閷?duì)于一些資源相對(duì)豐富的石漠化地區(qū)而言，通過(guò)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)提高貧困群眾的收入不僅是可行，而且是必需的。另一方面，貧困治理也并不意味著減輕石漠化地區(qū)政府的扶貧責(zé)任，政府可以減少扶貧資金規(guī)模和力度，而是意味著扶貧資源投入方向不再單純由政府決定，而更多基于貧困治理各方的綜合協(xié)調(diào)和實(shí)際需要。

三、石漠化地區(qū)的包容性貧困治理：主體結(jié)構(gòu)和主導(dǎo)模式

包容性治理作為應(yīng)對(duì)石漠化地區(qū)貧困問(wèn)題的新理念，涉及的主體是多元化和動(dòng)態(tài)化的，它包括政府、群眾、社會(huì)和企業(yè)等各種利益相關(guān)者，而且各主體會(huì)隨著減貧進(jìn)程中的參與程度而動(dòng)態(tài)改變。同時(shí)，由于民族文化傳統(tǒng)、習(xí)慣等非制度因素和人口的地域分布特征，石漠化地區(qū)貧困治理制度設(shè)計(jì)也頗具特色。除此之外，雖然總體上應(yīng)實(shí)行行政引導(dǎo)和市場(chǎng)配置相結(jié)合的多方協(xié)商治理模式，但石漠化地區(qū)包容性貧困治理存在多種具體路徑和方式。

（一）石漠化地區(qū)包容性貧困治理的主體結(jié)構(gòu)

貧困治理的主體是指在處理貧困問(wèn)題過(guò)程中，參與到相關(guān)事項(xiàng)和活動(dòng)的各種利益相關(guān)者，包括各級(jí)政府、組織（企業(yè)、民間組織）和個(gè)人等。貧困治理過(guò)程涉及不同利益，如經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、政治利益和環(huán)境利益等，為了更好滿足不同主體的利益，提升貧困治理的效率，就需要不同利益的代表有效而充分參與治理過(guò)程，真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)協(xié)商解決貧困問(wèn)題。而且，在貧困治理過(guò)程中，其主體結(jié)構(gòu)并非一成不變，如部分企業(yè)家和社會(huì)慈善團(tuán)體原本不屬于某個(gè)地域貧困治理的主體，一旦他們直接參與到貧困治理過(guò)程，如承接貧困治理項(xiàng)目、籌集或管理貧困項(xiàng)目資源等，也將轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨е卫淼膮⑴c主體。

各主體在石漠化地區(qū)包容性貧困治理過(guò)程中發(fā)揮不同作用。政府發(fā)揮著綜合引導(dǎo)作用，如制定減貧規(guī)劃和減貧政策，籌集減貧資源，引導(dǎo)協(xié)商減貧資源分配，實(shí)施教育和技能培訓(xùn)等人力資本投資等。少數(shù)民族貧困群眾是貧困治理的微觀主體，需要積極參與到貧困治理過(guò)程，加強(qiáng)人力資本積累，改善不良健康習(xí)慣，通過(guò)自身努力提高經(jīng)濟(jì)收入和生活水平。社會(huì)組織充當(dāng)兩種角色，一是減貧資源的提供者，如安排社會(huì)捐助、社會(huì)資本和培訓(xùn)項(xiàng)目等，二是全社會(huì)生態(tài)環(huán)境等利益的重要代言者和利益相關(guān)者。企業(yè)主體也有兩種身份，一種是貧困治理項(xiàng)目的生產(chǎn)者和承擔(dān)者，一種是基于社會(huì)責(zé)任的減貧資源供給者。

（二）石漠化地區(qū)包容性貧困治理的多元化、多樣性特征

首先，石漠化地區(qū)包容性貧困治理的需求不是單一的、固定的，而是多元化的。石漠化地區(qū)少數(shù)民族眾多，各民族有著獨(dú)特的文化、生活、居住傳統(tǒng)與特征，貧困治理過(guò)程中遇到的實(shí)際問(wèn)題也各不相同。因而，不同民族和不同地區(qū)貧困治理的需求也呈多樣化和差異化發(fā)展態(tài)勢(shì)，不僅有提高經(jīng)濟(jì)收入、改善物質(zhì)生活的物質(zhì)需求，還有保留與延續(xù)民族傳統(tǒng)文化的精神需求，以及保護(hù)和改善脆弱生態(tài)的環(huán)境需求等。

其次，貧困治理過(guò)程中多類型資本協(xié)同作用特征。石漠化地區(qū)的貧困不僅僅源于其地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和扶貧資金不足，還源于教育水平偏低、知識(shí)技能匱乏，而且與貧困者發(fā)展權(quán)利資源的相對(duì)缺失密切相關(guān)。因而，要改變石漠化地區(qū)的貧困狀態(tài)不僅需要修公路、辦教育、搞開(kāi)發(fā)，還需要改變制度、關(guān)系、文化和社會(huì)意識(shí)等主客觀環(huán)境，即需要物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本、文化資本和發(fā)展權(quán)利資源的全力參與和協(xié)同轉(zhuǎn)變，為石漠化地區(qū)貧困治理提供匹配的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化制度運(yùn)行環(huán)境。

再次，石漠化地區(qū)包容性貧困治理還具有多工具特征。貧困治理是通過(guò)協(xié)商的方式來(lái)解決貧困、發(fā)展以及環(huán)境等問(wèn)題，而解決問(wèn)題的方式具有多樣性，如社會(huì)救助、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、人力開(kāi)發(fā)、就地保護(hù)、勞動(dòng)遷移等都是可供選擇的減貧工具。在生態(tài)極為脆弱且交通閉塞的地區(qū)，主要治理方式應(yīng)該是整村整寨遷移；在生態(tài)脆弱、交通相對(duì)便捷的地區(qū)，可以嘗試生態(tài)遷移基礎(chǔ)上的就地保護(hù)政策，允許少量居民就地取材，通過(guò)發(fā)展林業(yè)和旅游業(yè)等脫貧；在資源相對(duì)豐富卻交通不便的地區(qū)，應(yīng)該先由地方政府加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再利用市場(chǎng)力量，將原有豐富的生物資源開(kāi)發(fā)出來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)貧困治理目的。

（三）石漠化地區(qū)包容性貧困治理模式

從政府和市場(chǎng)的功能和作用來(lái)分類，貧困治理存在多種模式。一種是以政府為主導(dǎo)的治理模式，一種是市場(chǎng)為主導(dǎo)的治理模式，第三種是行政和市場(chǎng)相結(jié)合的治理模式。鑒于貧困人口往往缺乏自我脫貧的能力，其貧困的長(zhǎng)期性和減貧的主客觀條件決定了不能完全依靠市場(chǎng)力量，而需要外界的干預(yù)和支持，即貧困治理必須在一定程度上依靠政府和社會(huì)力量介入。但是，如果貧困治理變成絕對(duì)的政府主導(dǎo)和支配，忽視市場(chǎng)和其他主體的作用，不僅可能導(dǎo)致資源配置效率低下，而且將挫傷其他主體的積極性和能動(dòng)性。因而，石漠化地區(qū)應(yīng)該堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)配置有機(jī)結(jié)合的多方協(xié)商治理模式。而且，隨著依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)和國(guó)家治理能力和體系現(xiàn)代化水平的提高，法律法規(guī)將在石漠化地區(qū)包容性貧困治理模式中發(fā)揮更大作用，應(yīng)該逐漸形成行政、市場(chǎng)和法律三者融合的貧困治理模式。

特別需要指出的是，石漠化地區(qū)貧困治理模式并不是唯一的，而應(yīng)該是多種多樣的，因而需要因地制宜、區(qū)別對(duì)待。石漠化地區(qū)的貧困治理不是一個(gè)自然發(fā)展過(guò)程，而是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律為基礎(chǔ)，結(jié)合自然資源稟賦，通過(guò)人為手段，實(shí)現(xiàn)消除貧困和持續(xù)發(fā)展的過(guò)程，這就需要通過(guò)發(fā)揮各主體的能動(dòng)性和積極性，注重多主體的協(xié)商和互動(dòng)，形成治理貧困的合力，推動(dòng)更有效地配置減貧資源，從而盡快實(shí)現(xiàn)有效治理貧困的最終目的。

四、改革創(chuàng)新，漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)從開(kāi)發(fā)式扶貧到包容性治理的轉(zhuǎn)變

從“開(kāi)發(fā)式扶貧”到“包容性治理”的轉(zhuǎn)變，不僅是減貧與發(fā)展意識(shí)和觀念的重大變化，而且是減貧政策和實(shí)踐的再探索，需要切切實(shí)實(shí)地制定推動(dòng)包容性貧困治理的協(xié)商和發(fā)展機(jī)制，不斷豐富包容性貧困治理的工具和路徑，從而保障相關(guān)主體在真實(shí)有效地代表各自利益的基礎(chǔ)上，提高包容性貧困治理的效率性和針對(duì)性。同時(shí)，為保證包容性貧困治理過(guò)程中貧困群體能夠?qū)崿F(xiàn)從收入增長(zhǎng)到生活改善，再到持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的宏偉目標(biāo)，構(gòu)建立體式的人力資本投資與積累體系也是關(guān)鍵。

（一）構(gòu)建貧困治理的協(xié)商與發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從開(kāi)發(fā)式扶貧到包容性治理的機(jī)制轉(zhuǎn)變

一直以來(lái)，開(kāi)發(fā)式扶貧是我國(guó)減貧與發(fā)展的主導(dǎo)模式，對(duì)石漠化地區(qū)減貧與發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變和減貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，應(yīng)該逐漸從側(cè)重于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的減貧方針逐漸向多元化的減貧路徑發(fā)展，即向包容性貧困治理思路發(fā)展。這是保障新時(shí)期石漠化地區(qū)收入增長(zhǎng)、生活改善與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，但這種轉(zhuǎn)變并不是一朝一夕能夠完成的，必須與石漠化地區(qū)深化經(jīng)濟(jì)體制、行政體制等全面改革相配套、相協(xié)調(diào)。

怎么實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)式扶貧向包容性治理的轉(zhuǎn)變？一是轉(zhuǎn)變政府在石漠化地區(qū)減貧工作中的職能。雖然推動(dòng)減貧與發(fā)展仍然是石漠化地區(qū)各級(jí)政府的重要工作，但其減貧側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該主要轉(zhuǎn)向制定減貧規(guī)劃、籌集減貧資源和引導(dǎo)包容性治理協(xié)商等方面，而非僅僅致力于推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)；二是通過(guò)廣泛的宣傳和教育，讓石漠化地區(qū)社會(huì)各界認(rèn)識(shí)到包容性貧困治理的多重目標(biāo)和運(yùn)行方式，提升貧困治理參與者的協(xié)商調(diào)解能力。三是重新定位和構(gòu)建政府與市場(chǎng)、政府與貧困者、政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，改變政府在減貧過(guò)程中的絕對(duì)支配和主導(dǎo)現(xiàn)狀，允許貧困者、社會(huì)組織與政府就貧困問(wèn)題共同協(xié)商，保證不同主體能夠平等地參與到貧困治理過(guò)程，從而構(gòu)建石漠化地區(qū)包容性貧困治理的協(xié)商與發(fā)展機(jī)制，為包容性貧困治理模式有效運(yùn)行和實(shí)施奠定制度基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建科學(xué)合理的包容性貧困治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是石漠化地區(qū)包容性貧困治理模式能夠深入實(shí)施，并取得持續(xù)進(jìn)展的重要保障。一方面，科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以有效地對(duì)貧困治理主體，如政府、企業(yè)、社會(huì)等的行為進(jìn)行量化分析、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，從而規(guī)范和約束貧困治理主體的行為；另一方面，它可以提高減貧資源的配置效率。因?yàn)榉鲐氋Y源總是稀缺、有限的，應(yīng)該按照最有效的原則配置，而包容性貧困治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將成為減貧資源配置是否有效的主要評(píng)判工具。

如何建立包容性貧困治理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系？貧困治理的評(píng)價(jià)體系是一種綜合評(píng)價(jià)指數(shù)，它不僅包括石漠化地區(qū)貧困人口收入增長(zhǎng)、生活改善、幸福程度指標(biāo)，公共服務(wù)供給指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，扶貧資源利用效率等客觀指標(biāo)，而且包括各相關(guān)主體的行為表現(xiàn)指標(biāo)，以及各主體對(duì)貧困治理的主觀感受指標(biāo)。在構(gòu)建包容性貧困治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，還要建立從中央到地方的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為資源配置的主要依據(jù)，積極營(yíng)造評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

（三）加強(qiáng)人力資本投資，構(gòu)建“立體式”的人力資本投資模式

在石漠化地區(qū)包容性貧困治理過(guò)程中，人力資本投資和積累的作用將異常突出。一方面，人力資本不足是石漠化地區(qū)貧困人口持久貧困的根本因素，石漠化地區(qū)絕大多數(shù)貧困或者是因?yàn)槿肆Y本投資和積累（包括知識(shí)、技能和健康等）不足，或者是因?yàn)槿肆Y本投資回報(bào)不足。另一方面，貧困人口有效參與包容性貧困治理的一個(gè)重要基礎(chǔ)就是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境知識(shí)和信息的積累。因而，石漠化地區(qū)包容性貧困治理過(guò)程中應(yīng)該注重不斷增加貧困人口的人力資本投資規(guī)模，并提高其人力資本投資效率。

基于此，石漠化地區(qū)需要構(gòu)建“立體式”人力資本投資模式。所謂立體式人力資本投資是指的基于貧困治理的不同階段、類型和特征，分別開(kāi)發(fā)有針對(duì)性的人力資本項(xiàng)目。一要盡快提升石漠化地區(qū)中高等教育入學(xué)率，提高正規(guī)教育投資數(shù)量和質(zhì)量，為提高貧困人口的勞動(dòng)生產(chǎn)率奠定基礎(chǔ)。二要加強(qiáng)貧困地區(qū)的勞動(dòng)力技能培訓(xùn)投資，一方面為適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展培養(yǎng)技能型工人，另一方面要強(qiáng)化民族特色工藝品和工業(yè)產(chǎn)品的技能延續(xù)。三是需要特別關(guān)注少數(shù)民族的健康衛(wèi)生投資，提高其健康衛(wèi)生意識(shí)，倡導(dǎo)積極健康生活，降低少數(shù)民族群眾因病因殘致貧風(fēng)險(xiǎn)。四是注重農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)投資，有計(jì)劃、有組織地推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化。 ①五是加強(qiáng)貧困人口的權(quán)利意識(shí)、生態(tài)知識(shí)等方面的教育和培訓(xùn)，提高少數(shù)民族在貧困治理中與企業(yè)、社會(huì)組織等的討價(jià)還價(jià)能力和水平，從而更合理有效地利用減貧資源。

（四）積極探索、豐富包容性貧困治理方式和路徑

石漠化地區(qū)貧困人口的需求是多樣化的，包容性貧困治理的方式和路徑也應(yīng)該多樣化。貧困人口不僅需要提高收入水平和生活水平，還需要更多公共資源和公共服務(wù)供給，以及優(yōu)美的生活環(huán)境和自然環(huán)境，而并非僅僅收入增長(zhǎng)。傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)式扶貧模式的一個(gè)重要困境就是單純的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)方式難以滿足不同類型貧困人口的多樣化脫貧需求，因而，應(yīng)該結(jié)合貧困人口的特定需求，采取相應(yīng)的貧困治理方式和路徑。 ①

具體說(shuō)來(lái)，包容性貧困治理路徑包括經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、生態(tài)補(bǔ)償、文化保留、人口遷移、教育投資、社會(huì)救助和權(quán)利賦予等。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)是適當(dāng)開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源，提高貧困人口經(jīng)濟(jì)收入；生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)于那些主體定位于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的石漠化貧困地區(qū)，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償形式提高貧困人口收入水平；文化保留是指根據(jù)少數(shù)民族的自身意愿，通過(guò)文化重建和保留等形式幫助部分群眾脫貧；人口遷移則是將部分人口從環(huán)境惡劣、位置偏遠(yuǎn)的貧困地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)，并給他們提供培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)，從而提高收入水平；教育投資則是通過(guò)教育城鎮(zhèn)化和集中化帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的貧困家庭轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，通過(guò)提高新生代人力資本投資和積累水平的方式來(lái)解決貧困家庭收入能力不足的問(wèn)題。

Poverty eradication in rocky desertification areas：Transformation from development－oriented poverty eradication to inclusive governance

CHU Guang－rong

（Guizhou University of Finance and Economics，Guiyang550025，China）

Abstract： New features of poverty in rocky desertification areas such as the rising risk of environmental poverty，the knowledge－related and ability－related poverty，the shift of subsistence poverty to transaction－related poverty and the ethnic differences in development and poverty eradication lead to the change of the traditional concepts and modes of poverty eradication.Thus，there has emerged the concept of inclusive governance which integrates the economic development，ecological compensation，power，education and so on.It is necessary to adopt the multi－party governance model with the organic combination of the administrative guidance，market regulation and legal constraints，and establish the coordination and development mechanism in poverty－eradication projects as well as a multidimensional human resources management system for multi－approaches to poverty eradication.

Key words： rocky desertification areas；development－oriented poverty eradication；inclusive governance；change

［責(zé)任編輯： 楊育彬］

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