立體化社會治安防控體系建設(shè)的制約因素及建設(shè)路徑

張育勤，陳　玉，余季豐

(1.云南警官學(xué)院，云南·昆明　650223；2.云南省普洱市思茅區(qū)警令部，云南·普洱　665000)

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立體化社會治安防控體系建設(shè)的制約因素及建設(shè)路徑

張育勤1，陳玉1，余季豐2

(1.云南警官學(xué)院，云南·昆明650223；2.云南省普洱市思茅區(qū)警令部，云南·普洱665000)

摘要：內(nèi)容十八大后完善立體化社會治安防控體系成為治安防控的頂層設(shè)計，雖然各地構(gòu)建立體化社會治安防控體系模式各有特色，但均局限在公安機關(guān)一攬子包干的狹隘格局內(nèi)，缺乏有效整合社會治安資源的機制，無法滿足開放條件下的治安防控需要。完善立體化社會治安防控體系運作模式，應(yīng)在“治理”理念指導(dǎo)下，在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以制度建設(shè)為保障，協(xié)調(diào)建立協(xié)同防控長效體系，整合內(nèi)部警力資源與社會資源，廣泛應(yīng)用科技手段，構(gòu)建有效“打、防、管、控”的工作體系。

關(guān)鍵詞：立體化；社會治安；防控體系

黨的十八大報告指出要“深化平安建設(shè)，完善立體化社會治安防控體系，強化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產(chǎn)安全”。這是黨在新的歷史階段提出的社會管理新目標(biāo),為公安機關(guān)維護社會治安工作指明了方向。由此，最早于2001年提出的社會治安防控體系成為國家層面的治安策略。之后,各地公安機關(guān)建設(shè)立體化社會治安防控體系的工作勢頭千帆競發(fā)，體系模式各有特色。但各地見諸報端的經(jīng)驗做法，均局限于公安機關(guān)獨家支撐的狹隘格局內(nèi)謀求效率提升，缺乏有效整合社會治安資源的機制，無法滿足開放條件下的治安防控需要，可防性案件居高不下的治安形勢沒有得到根本轉(zhuǎn)變。

一、當(dāng)前立體化社會治安防控體系建設(shè)的主要做法及前景

(一)優(yōu)化工作機制提高效率

不斷優(yōu)化、革新警務(wù)工作機制，這是當(dāng)前各地公安機關(guān)構(gòu)建立體化治安防控體系的著力點。比如建立點線面結(jié)合、屯警固守與流動巡邏結(jié)合的網(wǎng)格化巡邏防控機制；建立車輛堵截、人員核查、信息比對、嫌犯查控等警種協(xié)作機制，提升打防管控合力。優(yōu)化和革新警務(wù)工作機制，是每一個公安機關(guān)都在探索的工作。在我國地域遼闊，人口眾多，經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡，治安維穩(wěn)形勢各不相同的背景下，很難也不可能形成一個通用模式。

(二)發(fā)動群眾參與治安防范

治安問題是社會問題，沒有社會廣泛參與的治安防控不能稱之為社會治安防控，而同時，政府的力量是有限的，完全依賴政府進行治安防控不僅難以實現(xiàn)，同時防控的效益也不佳。在長期的治安防控實踐中，逐漸形成了非政府性力量參與的雛形，主要包括社會組織、有償服務(wù)企業(yè)和治安志愿者等，社會組織主要指在公安機關(guān)指導(dǎo)下、協(xié)助公安機關(guān)維護社會治安的專業(yè)安保組織如企事業(yè)單位內(nèi)保組織、治安聯(lián)防隊等。各地通過社會管理綜合治理委員會、社區(qū)警務(wù)等平臺建立并推動治保會、護村隊等群眾組織參與社會治安建設(shè)。但是，僅依靠官方行政力量推動，缺乏對各參與主體的有效激勵機制，參與主體敷衍塞責(zé)，防控效果總體上看還不盡人意。

(三)增加警力投入，屯警街面

各地通過招錄新警、跨區(qū)選調(diào)、增加協(xié)警等方式補充巡防警力，甚至將非專業(yè)警種常態(tài)投放到街面參與巡邏，最大限度縮小警力與任務(wù)不相適應(yīng)的差距。這種依靠民警“五加二”、“白加黑”連軸轉(zhuǎn)的粗放投入能否長期堅持，單就警力比例來看，以現(xiàn)有警力支撐13億人口的治安重任使防控工作難以為繼。

(四)完善技防物防

技防主要是推廣平安城市報警監(jiān)控系統(tǒng)，提高公安工作的科技含量，向科技要戰(zhàn)斗力。從實踐效果來看，這對固定證據(jù)、發(fā)現(xiàn)線索、網(wǎng)上追逃、掌握涉案人員和車輛活動軌跡確實起到了積極作用。但開展視頻巡邏仍需足夠的警力投入，且事前發(fā)現(xiàn)、事中控制的作用并不明顯，其作用主要體現(xiàn)在事后打擊上。物防在農(nóng)村主要是犬防、鵝防，提前“報警”；在城市主要是安裝門禁系統(tǒng)、防攀爬墻等設(shè)施，其局限性顯而易見。

綜上所述，雖然當(dāng)前各地構(gòu)建立體化社會治安防控體系模式各有特色，但均局限在公安機關(guān)一攬子包干的狹隘格局內(nèi)進行改善，缺乏整體性、長遠性、協(xié)同性的宏觀戰(zhàn)略構(gòu)想。解決“防控主體是誰”的結(jié)構(gòu)體系由公安機關(guān)獨家支撐，解決“發(fā)揮什么作用”的功能體系孤立單一，解決“什么防控手段”的方法體系重打輕防，解決“保障工作運轉(zhuǎn)”的制度體系臨時協(xié)調(diào)，解決“何種方式運轉(zhuǎn)”的運行體系自上而下。防控思維是“我們”公安機關(guān)對“你們”社會的簡單對立，沒有樹立“我們”一起防控的理念和模式，無法適應(yīng)動態(tài)條件下的治安防控工作需要。因此，建設(shè)立體化社會治安防控體系，必須打破公安機關(guān)獨家支撐的狹隘格局，在范式結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級上謀求突破。

二、立體化社會治安防控體系建設(shè)的制約因素

(一)多元主體參與社會治安防控工作機制不完善

公安機關(guān)在長期承擔(dān)治安防控主力軍作用的實踐中，能力是勝任的，特別是在計劃經(jīng)濟相對靜止的環(huán)境下，工作成效明顯。但這也孕育出對治安工作一攬子包干的直線思維，導(dǎo)致長期不注重發(fā)動群眾參與，部署開展治安防控工作從來沒有真正著力于挖掘群眾力量。進而孕育出治安防控是公安對社會的社會心態(tài)，全體社會成員甚至社會管理綜合治理成員單位對治安防范亦持“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，防控工作失去了自下而上的社會支撐，占人口比例1.3‰的微薄警力苦撐13億人口的治安重任，防控結(jié)構(gòu)呈倒金字塔形狀，獨木難支。另外，社會治安防控工作各多元主體都從自己的實際利益進行著眼、挑肥揀瘦，對于有利可圖的都希望能夠行使權(quán)力，紛紛進行爭搶；對于硬骨頭則不愿參與太多或者就是進行推脫。對于這種多部門的權(quán)力重疊和功能相交的現(xiàn)象，既造成了行政成本的資源浪費，又讓社會治安防控工作出現(xiàn)多頭管理卻誰都不愿出力的社會窘境。沒有合理的規(guī)劃和統(tǒng)一的協(xié)調(diào)的“頂層設(shè)計”，讓社會治安防控工作處在一個非良性的環(huán)境中。

(二)警務(wù)機制運行不暢

各警種一盤棋聯(lián)動是動態(tài)社會環(huán)境下有效防控違法犯罪活動的現(xiàn)實需要，但當(dāng)前的警務(wù)運行機制卻普遍存在各自為戰(zhàn)、被動滯后等弊端，極大地削弱了公安機關(guān)有效防范、精準(zhǔn)管控、快速打擊的能力。比如部門之間，各部門為減輕工作負擔(dān)，對超出業(yè)務(wù)范圍但又屬于人民警察職責(zé)任務(wù)的其他“苦差事”置之事外，導(dǎo)致警力分散，力量薄弱；而一旦獲取有價值的線索信息，又都爭相辦理，由本部門民警單干，造成專業(yè)不對口工作質(zhì)量差等問題。

(三)刑事處罰寬緩審慎沖擊制裁防線

犯罪是為了獲得利益，而刑罰則是對非法獲得利益的否定性對待給付，本質(zhì)上是利益博弈。但近年來，對違法犯罪行為的處罰寬緩審慎，犯罪獲得的利益遠大于受到處罰喪失的利益，客觀上弱化了刑罰的制裁功能，而刑罰又是立體化社會治安防控體系遏制犯罪的最后一道防線。例如,2013年云南省普洱市思茅區(qū)抓獲未成年犯罪嫌疑人131名，對未成年犯罪嫌疑人，依法不能隔離管教，只能責(zé)令家長嚴(yán)加看管*資料來源于云南省普洱市思茅區(qū)公安機關(guān)內(nèi)部資料。而家長或忙于生計無暇顧及，或看管不力，使未成年犯罪嫌疑人實際上處于漏管狀態(tài)，多次作案反復(fù)作案現(xiàn)象突出。即使對已達刑事責(zé)任年齡和具有刑事責(zé)任能力的犯罪分子，刑事處罰也寬緩審慎，其感受不到刑罰的威嚴(yán)，“二進宮”、“三進宮”現(xiàn)象突出。

三、立體化社會治安防控體系建設(shè)的路徑選擇

從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，完善立體化社會治安防控體系是站在新的歷史階段提出的社會管理新目標(biāo)，是平安建設(shè)頂層設(shè)計的總規(guī)劃?！爸卫怼崩砟畹奶岢觯旧硎且粓鰢?、社會、公民從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化再到最終的主體性變化的國家實驗*江必新.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化.2013-11-15 光明日報。構(gòu)建立體化社會治安防控體系運作模式，是公安機關(guān)新時期應(yīng)對復(fù)雜治安局勢新的重大戰(zhàn)略，要在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合內(nèi)部警力資源與社會資源，以綜合警務(wù)改革創(chuàng)新為基礎(chǔ)，以全時空巡邏防控為基本勤務(wù)方式，廣泛應(yīng)用科技手段，構(gòu)建黨、政、警、社、民五位一體的有效“打、防、管、控”的工作體系。

(一)以制度建設(shè)為保障，協(xié)調(diào)建立協(xié)同防控長效體系

立體化社會治安防控體系建設(shè)必須要走出公安機關(guān)獨家支撐的狹隘格局，構(gòu)建黨、政、警、社、民五位一體的體系模式。向群眾要警力、聯(lián)合政府部門、發(fā)動社會組織力量,是加強社會組織治安防控能力的現(xiàn)實需求。 要建立互助互惠的合作伙伴關(guān)系，暢通表達利益渠道,以共同決策機制、監(jiān)督機制、保障機制為基礎(chǔ),整合資源,構(gòu)建多元主體多層次合作機制,使各個參與主體正確履職、充分發(fā)揮各自的職能與優(yōu)勢,共同進行治安防控管理。

協(xié)同防控的本質(zhì)是力量整合，以及由此產(chǎn)生的情報信息、執(zhí)法裝備等執(zhí)法資源共享，包括各部門之間、公安機關(guān)各警種之間的力量整合和資源共享。這是在體制內(nèi)進行的整合，相對于整合群眾力量更具有可操作性，公安機關(guān)應(yīng)發(fā)揮好“一把手”進政府班子的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)建立以考核導(dǎo)向、行政推動、獎懲激勵等一系列措施推動的部門協(xié)同防控機制，切實推動各參與方在立體化防控體系中的互動。比如在各部門之間，協(xié)調(diào)建立由同級政府副秘書長或辦公室副主任兼任主要負責(zé)人的常設(shè)性綜合執(zhí)法機構(gòu)，從各部門抽調(diào)人員固定場所集體辦公，對跨部門的行政審批及行業(yè)、場所經(jīng)營活動的監(jiān)督檢查，明確要求各涉及方常態(tài)化聯(lián)合開展，切實消除其中任何一方臨時協(xié)調(diào)常遭遇的人手不夠、時間沖突等亦真亦假的理由弊端，真正形成防控合力。在公安機關(guān)各警種之間，要以考核為導(dǎo)向，建立工作績效捆綁考核機制，切實整合各警種的警力優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和手段優(yōu)勢，形成多警種配合、多層次互補的聯(lián)動作戰(zhàn)格局，構(gòu)建起“一盤棋”良性互動的和諧防控關(guān)系。

(二)打通實現(xiàn)可期待利益的通道，吸引群眾自下而上參與

治安防控不竭的力量源泉存在于群眾之中，要以吸引群眾自下而上參與為著力點，但中國的集體人格中缺少對公共事務(wù)的自覺參與意識，這已在多年來依靠行政力量推動群眾參與治安的實踐中被證明。因此，吸引群眾參與，要善于利用市場經(jīng)濟思維和市場運行機制，導(dǎo)入利益因素，使群眾的利益在市場交換中得以實現(xiàn)，履行善良管理義務(wù)和善良注意義務(wù)的責(zé)任在市場交換中培育踐行，從而推動建立群眾自覺參與的模式。立體化社會治安防控體系建設(shè)的根本要義在于保障人民安居樂業(yè)，這同人民的利益是一致的，具有吸引人民自覺參與的利益基礎(chǔ)，故推動建立人民自覺參與的治安防控體系是可行的。以居民小區(qū)的防控為例，業(yè)主向物管公司交納管理費，提出小區(qū)內(nèi)部的治安防范要求，物管公司又組織業(yè)主對財產(chǎn)進行投保，保險公司必然設(shè)置保險條款倒逼物管公司履行看護義務(wù)和業(yè)主履行善良管理義務(wù)。這就在三方之間產(chǎn)生了業(yè)主現(xiàn)有財產(chǎn)不減少、物管公司和保險公司積極財產(chǎn)增加的期待利益和履行義務(wù)的相互監(jiān)督關(guān)系，從而把責(zé)任意識交由市場進行培育。這種模式均可在責(zé)任主體明確的單位、行業(yè)、場所實施，通過普遍實施，培育起群眾自我防范的行動自覺，形成自下而上參與的廣闊嚴(yán)密防線。

(三)以高危群體為重點，分類建立主體源頭約束體系

“防什么人？”這是立體化社會治安防控體系建設(shè)必須回答的問題。各地經(jīng)濟發(fā)展、民俗民風(fēng)、區(qū)位特點等方面存在差異，必然帶來犯罪高危群體存在差異。比如云南省普洱市思茅區(qū)，2013年抓獲131名未成年犯罪嫌疑人，隔離戒毒568名吸毒人員(其中，強制隔離戒毒56名，自愿戒毒512名，男性376名，女性192名)*資料來源于云南省普洱市思茅區(qū)公安機關(guān)內(nèi)部資料。經(jīng)查證，每名未成年嫌疑人當(dāng)年至少實施“兩搶一盜”案件1起；每名男性吸毒人員當(dāng)年實施“兩搶一盜”案件1至3起不等，取平均數(shù)計算，376名男性吸毒人員當(dāng)年實施“兩搶一盜”案件752起。這兩類群體就是思茅區(qū)的高危犯罪群體，當(dāng)年實施的“兩搶一盜”案件合計至少883起，占全部可防性案件的31.2%。女性吸毒人員則基本涉及賣淫。那么，防住這兩個高危群體，就相當(dāng)于防住了883起“兩搶一盜”案件和若干賣淫案件。因此，公安機關(guān)應(yīng)分類建立高危犯罪群體常態(tài)監(jiān)測機制和約束機制，明確防控工作的重點對象，有效約束其行動，使其不能犯。比如對依法不能強制隔離戒毒，閑散在社會上危害又大的吸毒人員，促成建立社會經(jīng)營、財政補貼的自愿戒毒場所，動員吸毒人員家屬將其送往自愿戒毒場所隔離戒毒，防止其閑散在社會上造成現(xiàn)實危害。再如對未成年閑散人員，提請政府建立未成年人監(jiān)護干預(yù)機制，將監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)情況與其社會福利、個人考評等直接利益掛鉤，促使監(jiān)護人履職盡責(zé)，真正把未成年閑散人員納入有效的看管監(jiān)護中。

(四)以科技手段為支撐，加快建立事中發(fā)現(xiàn)打擊體系

當(dāng)前，以“DQB”系統(tǒng)、平安城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)、警綜平臺三大系統(tǒng)為主的信息化應(yīng)用在公安工作中已展示出旺盛的生命力。2013年，云南省普洱市思茅分局就通過信息化手段破獲案件994起，通過預(yù)警信息抓獲網(wǎng)上逃犯26名，查獲涉嫌違法機動車13輛*資料來源于云南省普洱市思茅區(qū)公安機關(guān)內(nèi)部資料?？梢钥隙?，在人員、資金、信息、貨物大流動的時代背景下，科技應(yīng)用對提升公安機關(guān)的核心戰(zhàn)斗力具有更加廣闊的前景。因此，進一步推進公安科技建設(shè)，為防控工作提供堅實的科技支撐。省市公安機關(guān)要發(fā)揮資金優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢重建設(shè)，加快建成一批能滿足發(fā)現(xiàn)、控制、預(yù)警、抓捕等業(yè)務(wù)需要的科技應(yīng)用系統(tǒng)，并搭建部門間信息共享服務(wù)平臺，獲取公安工作急需的民航、銀行、交通、電信、郵電、工商、稅務(wù)、社保、民政、房地產(chǎn)等信息資源，為基層實戰(zhàn)部門提供信息支持?？h區(qū)公安機關(guān)要緊貼工作需要重應(yīng)用，大力推廣科技應(yīng)用系統(tǒng)，積極探索將科技手段轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實戰(zhàn)斗力的途徑。當(dāng)前，要高度重視信息采集工作，為充實各類資源庫和今后的深度應(yīng)用提供鮮活、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐；同時，要以“DQB”系統(tǒng)應(yīng)用為龍頭，探索建立警種協(xié)同配合、信息資源共享的聯(lián)動機制，形成貓鼠同步發(fā)現(xiàn)打擊模式。

(五)以贓物流向為導(dǎo)引，建立買方市場控制體系

“兩搶一盜”案件是發(fā)案率最高的可防性案件，其涉案財物除了現(xiàn)金用于直接消費外，被盜搶摩托車、電動車及銅鐵制品均通過市場交易環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)換成貨幣，由此產(chǎn)生了涉案財物流向及控制買方市場問題。從實踐來看，摩托車主要銷往城市周邊農(nóng)村，電動車主要銷給城市流動人口，銅鐵制品主要銷往廢舊金屬收購點。相應(yīng)地，城市周邊農(nóng)村、城市流動人口、廢舊金屬收購點就應(yīng)該作為主要的涉案財物買方市場進行重點管控。對城市周邊農(nóng)村，逐村逐戶開展機動車所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記、善意取得等相關(guān)法律法規(guī)宣傳，引導(dǎo)群眾合法購買。對不符合機動車轉(zhuǎn)移登記、善意取得等規(guī)定又說不清來源的，用活用足法律法規(guī)，或按民法關(guān)于遺失物的規(guī)定收歸國庫；或根據(jù)檢測情況強制報廢；或逾期辦不了合法手續(xù)，經(jīng)公示又無人認(rèn)領(lǐng)的，依法銷毀。這就增加了買受方的資金投入風(fēng)險，從而使被盜搶摩托車無人愿買，無處可賣。對電動車，也可參照摩托車處理辦法處理。對廢舊金屬收購點，可建立監(jiān)管、獎勵、處罰相結(jié)合的管控機制，將工商、商務(wù)、環(huán)保、公安等部門的監(jiān)管職能捆綁運行，形成合力，規(guī)范業(yè)主的經(jīng)營行為，使其沒有機會犯；同時，建立業(yè)主守法經(jīng)營獎懲機制，對依法經(jīng)營并舉報違法犯罪線索的，給予物質(zhì)獎勵，使其不愿犯；反之，不按規(guī)定登記賣方信息或有收贓行為的，依法嚴(yán)厲處罰，使其不敢犯。

(六)以手機短信為平臺，常態(tài)建立防控信息發(fā)布體系

從實踐看，多發(fā)性可防案件中，受害人除了不盡善良管理義務(wù)或財迷心竅外，還普遍缺乏必要的防范技能。這在電信詐騙、金融詐騙等領(lǐng)域較為明顯，而這類犯罪一旦既遂，受害人往往損失巨大。比如惡意使用他人身份證復(fù)印件實施犯罪的案件，群眾無論是辦理信用卡、手機卡等證卡業(yè)務(wù)，還是辦理基金、保險、貸款等金融業(yè)務(wù)，只要被要求提供身份證復(fù)印件的，一律照辦。而群眾不懂得采取身份證復(fù)印件簽注的方式可防止他人惡意使用，導(dǎo)致提交的身份證復(fù)印件被惡意另作他用。這個專業(yè)問題絕大多數(shù)群眾并不掌握，相關(guān)部門就有提示提醒的義務(wù)。所以，建設(shè)立體化社會治安防控體系，必須把防范技能教育納入規(guī)劃，采取恰當(dāng)?shù)姆绞?，常態(tài)發(fā)布可防性案件的規(guī)律特點、識別技巧和防范措施等信息，提高群眾識別能力和防范技能。雖然長期以來，公安機關(guān)采取公共場所粘貼警情提示，在政府網(wǎng)站發(fā)布信息等方式開展宣傳教育。但一方面，往往限于事實發(fā)布，沒有教育提高功能；另一方面，宣傳教育面狹窄。相比之下，通過手機短信發(fā)布更具可行性。據(jù)國家工信部統(tǒng)計，截至2013年3月，中國手機用戶共有11.46億，占全國人口的84.9%*http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-05-20/content_9078304.html。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)借助這一分布最廣的媒介，根據(jù)季節(jié)性、地域性、行業(yè)性犯罪規(guī)律，結(jié)合在日常接處警中掌握的各種犯罪類別，主動向相關(guān)部門征集涉及其業(yè)務(wù)的犯罪特點、常用手法、識別技巧、防范措施，匯編整理后常態(tài)化向廣大手機用戶發(fā)送，切實縮短傳統(tǒng)媒體宣傳教育達不到的“最后1公里”距離，提高廣大群眾的防范技能。

(責(zé)任編輯劉敏)

王慶鋒，男，中國人民公安大學(xué)公安管理系副教授，研究方向為行政(公安)管理、公共(公安)政策研究。

陳玉，女，云南警官學(xué)院治安管理學(xué)院講師，研究方向為治安管理。

余季豐，男，普洱市公安局思茅分局民警，主要從事治安防控工作。

收稿日期：2014-12-26

中圖分類號：D631

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672—6057(2015)01-55-05

作者簡介：張育勤，女，云南警官學(xué)院治安管理學(xué)院副教授，研究方向為治安管理。 路芳，女，中國人民公安大學(xué)2012級公安管理系碩士研究生，研究方向為公安管理。