“十三五”時期我國區(qū)域發(fā)展政策的幾點思考

陳 耀

第十三個五年規(guī)劃時期（2016-2020年）是我國承前啟后、繼往開來，由全面建成小康社會目標向第二個百年目標（新中國成立一百年）邁進的重要歷史轉(zhuǎn)換期。如何規(guī)劃好“十三五”發(fā)展藍圖，特別是謀劃好區(qū)域發(fā)展的新棋局，具有重大戰(zhàn)略意義。

一、堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總方針，深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略

20世紀末直到“十一五”時期，國家相繼實施西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等戰(zhàn)略，加上先前提出的沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略，形成了四大板塊的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，“十二五”又開始推進體現(xiàn)國土空間開發(fā)管制理念的主體功能區(qū)戰(zhàn)略。這樣，發(fā)展與保護并重，使得國家區(qū)域政策日趨完善和成熟。

現(xiàn)在有種觀點認為，近些年，中西部地區(qū)發(fā)展速度加快，而東部地區(qū)下行壓力越來越大，“十三五”要考慮怎么能夠更好地發(fā)揮東部沿海地區(qū)的優(yōu)勢，使得東部沿海地區(qū)在轉(zhuǎn)型升級方面走在全國的前列。筆者認為，從“轉(zhuǎn)型升級”方面考慮“東部率先”是完全正確的，因為東部作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，今后重點是結(jié)構(gòu)提升、效益提升、創(chuàng)新動力提升。但不能由此理解為要改變東部增速慢的趨勢，更不能給人感覺是國家區(qū)域發(fā)展重點又要轉(zhuǎn)移。應(yīng)當看到，這些年“東慢西快”的增長格局不僅與國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境變化有密切關(guān)系，也是國家不斷加大促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的力度的結(jié)果。盡管區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢得到有效抑制，但是這種態(tài)勢并不穩(wěn)固，大多數(shù)欠發(fā)達地區(qū)才剛剛進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，中西部尤其是西部地區(qū)仍相當貧窮落后，與發(fā)達國家相比，我國的區(qū)域差距依然較大，高收入地區(qū)人均生產(chǎn)總值（GDP）與低收入地區(qū)的比值至少在5-6倍以上，而發(fā)達國家一般約為2-3倍。因此我們?nèi)孕枥^續(xù)努力，不應(yīng)放松，更不應(yīng)調(diào)整縮小地區(qū)差距、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總方針。“十三五”時期，要全面建成小康社會，必須加大對低收入地區(qū)的扶持力度，首先要確保實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，其次是使其人均收入盡可能接近全國平均水平。

“十三五”規(guī)劃還要不要保留四大板塊的政策劃分？有人認為四大板塊這種劃分太粗，應(yīng)進一步細化，比如把東部沿海分成長三角、珠三角、京津冀三大經(jīng)濟區(qū)，把西部地區(qū)分為西北和西南兩大地區(qū)。筆者認為沒有必要調(diào)整四大板塊，主要理由是：形成和實施的時間還較短，東中西三大地帶（三分法）從七五時期開始一直沿用至十一五，經(jīng)歷四個五年規(guī)劃，而四大板塊（四分法）僅用兩個五年規(guī)劃，許多目標任務(wù)還遠未完成。與四大板塊戰(zhàn)略相輔相成的主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進緩慢，國土空間開發(fā)的無序無度狀況還未根本扭轉(zhuǎn)。因此，建議“十三五”時期進一步深入推進兩大戰(zhàn)略，使主體功能區(qū)規(guī)劃政策能一項一項得到落實。

二、整合矯正區(qū)域“碎片化”，強化國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估與監(jiān)督

四大板塊戰(zhàn)略形成之后，開始密集出臺或批復各個省區(qū)內(nèi)的國家級區(qū)域規(guī)劃和指導意見，如包含不同主題的綜合配套改革試驗區(qū)、完善沿海布局的重點經(jīng)濟區(qū)和內(nèi)陸各省內(nèi)的重點經(jīng)濟區(qū)、中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、依托中心城市的國家級新區(qū)以及沿邊開放綜合試驗區(qū)，等等。據(jù)統(tǒng)計，各類國家級區(qū)域規(guī)劃和指導意見大約有一百余個。

這一系列國家級重點區(qū)域及其規(guī)劃，根據(jù)不同地區(qū)的特點提出了發(fā)展目標定位、建設(shè)重點和政策措施，對于指導各地區(qū)貫徹國家意圖，發(fā)揮比較優(yōu)勢，強化地區(qū)合作，避免重復建設(shè)，培育新增長極，優(yōu)化空間布局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，均具有重大戰(zhàn)略意義，總體效果是積極的。但也存在諸多值得關(guān)注的問題。一是在較短時間內(nèi)批復過多過頻，有些重點經(jīng)濟區(qū)及規(guī)劃往往缺少深入調(diào)研論證，以致規(guī)劃過于原則性，可操作性差，規(guī)劃目標實現(xiàn)困難。如某沿海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃提出灘涂造地數(shù)百萬畝，要求大部分用于農(nóng)業(yè)開發(fā)，而當?shù)卣斄Σ蛔?，社會資本又無積極性投入，以致完不成造地目標，期待上級有關(guān)部門能調(diào)整規(guī)劃或增加商業(yè)用地比例。還有的規(guī)劃在國家戰(zhàn)略層面的重要性并不顯著，在審批的重點和時序上顯得牽強凌亂，看不出有充分合理的依據(jù)。二是為爭取上升到國家戰(zhàn)略，得到國家優(yōu)惠政策與項目支持，各地區(qū)紛紛動員各種力量開展游說公關(guān)活動，創(chuàng)造了“尋租”機會，甚至在地方形成了上升國家戰(zhàn)略與攻關(guān)力度成正比的錯誤導向。三是區(qū)域規(guī)劃批復后缺乏相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督、實效評估、改進完善。國家級區(qū)域規(guī)劃的一個重要作用是，通過規(guī)劃指導經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各行政主體協(xié)調(diào)一致行動，現(xiàn)實中大多仍是各自為政，甚至相互競爭更激烈，而并沒有得到有效的督察和對違規(guī)行為的管制。

“十三五”時期建議放緩國家級各類區(qū)的審批，不再設(shè)立新的區(qū)域類型，把重點放在對已批復規(guī)劃的落實檢查和修正完善上；同時建議各類國家級經(jīng)濟區(qū)審批統(tǒng)一由國家區(qū)域政策規(guī)劃部門管理；有的功能相似相近的經(jīng)濟區(qū)可以考慮名稱統(tǒng)一，如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)等，可以統(tǒng)稱為“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”；另外，把保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、邊境（跨境）合作區(qū)、重點開放試驗區(qū)，整合為“自由貿(mào)易園（港）區(qū)”，實行“境內(nèi)關(guān)外”，封關(guān)運作。

三、構(gòu)建五大都市圈，推動內(nèi)部一體化，培育國際競爭優(yōu)勢

“十二五”規(guī)劃在“兩橫三縱”軸線的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點上勾畫了21個都市圈，總體上對“十三五”時期依然有指導意義，但也有某些都市圈設(shè)立不盡合理，范圍等級差別較大，如環(huán)渤海地區(qū)把聯(lián)系不緊密的三個城市圈合為一體，規(guī)劃范圍過大。因此，“十三五”時期對都市圈規(guī)劃要進行合理的調(diào)整。筆者認為，我國未來的都市圈要由五個大都市圈和若干個中小都市圈組成，最重要的是培育建設(shè)大都市圈。這是因為大都市圈或城市群是城市化高度發(fā)展的產(chǎn)物，集聚了大量人口、資本、信息、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)質(zhì)要素，既是國家經(jīng)濟最為重要的增長極，也是國家競爭優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。

在五個大都市圈中，有三個處于我國沿海地區(qū)，即京津冀、長三角、珠三角，是大家公認的相對發(fā)達成熟的大都市圈，其中以上海為中心的城市圈被認為是世界第六大城市圈，三大都市圈已成為我國經(jīng)濟增長的前“三極”。另外兩個處于中西部地區(qū)，分別是中三角城市圈（由武漢、長沙、南昌中心城市構(gòu)成）和成渝城市圈，與“前三極”相比，這兩大都市圈整體規(guī)模相對較小、發(fā)展水平相對較低，但已具備相當?shù)膬?yōu)勢條件。未來沿海三大都市圈主要著力于轉(zhuǎn)型升級和優(yōu)化發(fā)展，而國家要重點培育的是中西部兩大都市圈，使其能夠成為帶動整個中西部地區(qū)發(fā)展的兩大“發(fā)動機”，形成與沿海三大都市圈五足鼎立的格局。經(jīng)過一段時期的培育壯大，還可以考慮將中三角和中原城市群聯(lián)結(jié)起來，形成我國中部連綿城市帶；將成渝城市圈和以西安為中心的關(guān)中城市群聯(lián)結(jié)起來，形成我國西部連綿城市帶。

目前我國大都市圈發(fā)展面臨的突出問題，就是內(nèi)部一體化程度不高，國際影響力和競爭力還不強。因此，要把內(nèi)部一體化和協(xié)同發(fā)展作為大都市圈建設(shè)的重中之重。促進大都市圈內(nèi)部不同行政區(qū)主體間的緊密合作和要素自由有序流動，實現(xiàn)交通、通信、教育、醫(yī)療、社保、市場、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、政策等領(lǐng)域的互聯(lián)互通或同城化，同時擴大對外開放，加強與國內(nèi)其他城市圈和國際的交流合作，成為我國與國際合作競爭的“本壘”。2014年2月26日，習近平總書記提出京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，通過京津冀的先行先試，可為我國其他城市圈一體化發(fā)展提供重要可復制、可借鑒的經(jīng)驗。

四、以“一帶一路”引領(lǐng)國內(nèi)全方位開放，加強內(nèi)陸和沿邊“短板”建設(shè)

“絲綢之路”經(jīng)濟帶和21世紀“絲綢之路”是我國新時期面向未來構(gòu)建開放型經(jīng)濟的重大戰(zhàn)略，也是一個內(nèi)涵豐富、涉及面廣、包容性強的內(nèi)外對接平臺，不僅大多數(shù)國家可以參與，而且國內(nèi)大多數(shù)地區(qū)都能夠加入進來。我國沿海地區(qū)對外開放起步早，開放程度高，全國近90%的進出口貿(mào)易和外資集中在沿海，內(nèi)陸和沿邊地區(qū)開放程度較低，這也反映了我國“東向開放”與“西向開放”的嚴重不平衡?！笆濉睍r期要在“一帶一路”戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，按照“五通”（政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通）的要求，規(guī)劃好國內(nèi)區(qū)域與相關(guān)國家，特別是周邊國家的戰(zhàn)略對接，重點加強內(nèi)陸和沿邊地區(qū)“向西開放”的規(guī)劃建設(shè)，包括交通通信能源的互聯(lián)互通，口岸、邊境城鎮(zhèn)、重要節(jié)點城市的功能完善，以及與周邊國家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)和文化交流。通過內(nèi)陸沿邊開放，帶動當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)勢資源開發(fā)、國外資源的利用和國內(nèi)產(chǎn)品的出口，促進中西部欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展。

五、引入“區(qū)域治理”理念，建立有效的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制

區(qū)域治理是指地方政府、社會組織、企業(yè)、居民為實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，通過協(xié)商、規(guī)劃、政策、立法等方式對區(qū)域公共事務(wù)干預(yù)的集體行為。區(qū)域功能不只關(guān)系自身利益，更是國家功能的子系統(tǒng)，是國家功能與意志在特定國土空間范圍內(nèi)的實現(xiàn)?；诖?，區(qū)域治理根本對象在于區(qū)域功能的完善與實現(xiàn)，是區(qū)域局部與國家整體間利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度安排。區(qū)域治理是國家治理的有機組成部分，沒有有效的區(qū)域治理，很難實現(xiàn)有效的國家治理；實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也必然要求區(qū)域治理體系方法的不斷創(chuàng)新發(fā)展。

目前，我國跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機制難以建立，一方面是缺乏有權(quán)威的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，另一方面也缺乏區(qū)域治理的意識和方法創(chuàng)新?！笆濉睍r期要正式引入?yún)^(qū)域治理的理念，加強對中國特色的區(qū)域治理的研究。總體上，我國的區(qū)域治理要以跨行政區(qū)經(jīng)濟一體化為導向，通過政府、社團機構(gòu)、企業(yè)和居民的共同參與，采取區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域協(xié)作組織、行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域自治和立法等手段，處理多方面的地區(qū)沖突與摩擦，力求實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境協(xié)防共治、要素流動市場配置等治理目標。當前，針對區(qū)域城市間普遍存在的行政分割和區(qū)域壁壘，要考慮制定一體化法律法規(guī)，明確提出一體化發(fā)展任務(wù)清單，將其直接與政績考核指標掛鉤，形成區(qū)域一體化發(fā)展的考核體系。同時，健全區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，考慮設(shè)立由上一級政府牽頭組織的有權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會，并重視發(fā)揮政府、協(xié)會與企業(yè)的不同作用，促進區(qū)域主體參與多元化，矯正政府在專權(quán)專治中造成市場、空間與信息扭曲。此外，還要加強一體化數(shù)據(jù)統(tǒng)計與評估，實現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)和監(jiān)督常態(tài)化。