行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)中存在問(wèn)題及政策建議

摘 要： 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)促進(jìn)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、合規(guī)、高效具有十分重要意義。通過(guò)探討行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)建議。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1168（2015）05-0024-02

收稿日期：2015-09-06

作者簡(jiǎn)介：廖偉民（1973-） ，學(xué)士，云南省交通運(yùn)輸廳信息中心財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，從事過(guò)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)教學(xué)和實(shí)際工作及國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作。

0　引言

財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)控規(guī)范”），并于2014年1月1日起，在我國(guó)行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面有效實(shí)施。該規(guī)范的全面實(shí)施必然對(duì)提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范公共資金使用，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，提高行政事業(yè)單位提供公共服務(wù)的效率和效果，產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。然而內(nèi)部控制對(duì)于我國(guó)行政事業(yè)單位還是新鮮事物，建設(shè)過(guò)程不可能一蹴而就。探討內(nèi)控體系建設(shè)中可能存在的問(wèn)題，提出具體政策建議顯得十分迫切。

1　行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

1.1 缺乏單位負(fù)責(zé)人的理解、重視、和支持

內(nèi)部控制體系建設(shè)能否取得實(shí)效，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。這項(xiàng)工作，只有“一把手”的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，才能建得起、推得動(dòng)。而在中國(guó)現(xiàn)行行政體制下，大部分單位負(fù)責(zé)人都沒(méi)有財(cái)務(wù)專業(yè)背景，而且大部分行政事業(yè)單位無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)和職工都已經(jīng)習(xí)慣了原先“一把手，一支筆”模式，大部分單位領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和管理提升的作用，往往片面地認(rèn)為：內(nèi)控是政府要求并主導(dǎo)下的內(nèi)控，是上級(jí)部門(mén)要求做的事；內(nèi)部控制的目的就是削弱領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。所以單位負(fù)責(zé)人內(nèi)心有抵觸，沒(méi)有動(dòng)力去推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，內(nèi)部控制體系建設(shè)敷衍了事，結(jié)果往往就是內(nèi)部控制體系建設(shè)過(guò)程中單位負(fù)責(zé)人沒(méi)有在單位整體范圍內(nèi)清晰強(qiáng)調(diào)并傳達(dá)內(nèi)控工作的重要性，沒(méi)有參與內(nèi)部控制目標(biāo)制定，流程設(shè)置，獎(jiǎng)懲體系等內(nèi)控重大決策。對(duì)于內(nèi)部控制，大部分單位彌漫著應(yīng)付了事的氛圍，建設(shè)完成的內(nèi)部控制體系只是應(yīng)付相關(guān)部門(mén)的一堆文件，沒(méi)有按單位實(shí)際建立并運(yùn)作，更不可能為單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和管理的提升發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

1.2 缺乏有力的推動(dòng)組織和團(tuán)隊(duì)

由于單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制體系認(rèn)同和重視不夠，行政事業(yè)單位一般只是成立一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)或指定財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作。另外行政事業(yè)單位內(nèi)控人員匱乏，雖然學(xué)歷不低，但專業(yè)背景五花八門(mén)，且后續(xù)教育形式主義，內(nèi)部控制人員素質(zhì)偏低，人員配備既松散又不具有專業(yè)性，導(dǎo)致內(nèi)部控制體系構(gòu)建缺乏高素質(zhì)和相應(yīng)授權(quán)的強(qiáng)有力的推動(dòng)團(tuán)隊(duì)，整個(gè)團(tuán)隊(duì)也沒(méi)有賦予清晰的工作目標(biāo)，甚至大部分事業(yè)單位都將內(nèi)部控制體系建設(shè)委托中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，最終建立的內(nèi)部控制看上去很完美，但和本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒(méi)有關(guān)聯(lián)性，無(wú)法發(fā)揮內(nèi)部控制體系應(yīng)有的作用。

1.3 內(nèi)控沒(méi)有體現(xiàn)廣泛的民主性，缺乏業(yè)務(wù)層面參與和部門(mén)間溝通銜接

行政事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建要么由指定的組織閉門(mén)造車(chē)，自說(shuō)自話，自行梳理業(yè)務(wù)流程、提交內(nèi)控方案，核心業(yè)務(wù)流程的梳理沒(méi)有讓業(yè)務(wù)執(zhí)行層參與，沒(méi)有就重大內(nèi)控事項(xiàng)部門(mén)間進(jìn)行充分溝通，內(nèi)控方案難以在部門(mén)間層面實(shí)現(xiàn)流程優(yōu)化，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)層面管理者確認(rèn)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)層面“被動(dòng)接受”內(nèi)控方案，要么干脆把內(nèi)控方案委托第三方設(shè)計(jì)，內(nèi)控方案嚴(yán)重脫離經(jīng)營(yíng)實(shí)際，內(nèi)部控制依然是制度匯編，沒(méi)有流程化，體系化。導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)水土不服，業(yè)務(wù)層面無(wú)法適應(yīng)，部門(mén)間流程銜接困難，內(nèi)控方案執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)部門(mén)間相互推諉，甚至相互指責(zé)。

1.4 規(guī)則制定過(guò)于寬松或死板，缺乏靈活性

內(nèi)部控制方案最終要么“一刀切”，要么只做原則規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行要么失控，要么控死，缺乏靈活性。

1.5 內(nèi)部控制方案欠缺宣傳貫徹

通過(guò)后的方案沒(méi)有開(kāi)展針對(duì)執(zhí)行層面的培訓(xùn)、宣傳，沒(méi)有針對(duì)流程中各類(lèi)事項(xiàng)指定權(quán)威解釋主體，并對(duì)執(zhí)行中的各種問(wèn)題做出解釋說(shuō)明，導(dǎo)致執(zhí)行層面僅僅知道“怎么做”，而不理解“為什么做”， 執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)不少差錯(cuò)，執(zhí)行中出現(xiàn)各種疑惑。

2　內(nèi)部控制體系建設(shè)政策建議

2.1 建議財(cái)政等相關(guān)部門(mén)專門(mén)針對(duì)行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人開(kāi)展內(nèi)部控制培訓(xùn)，并納入考核

讓內(nèi)部控制體系建設(shè)成為一把手工程。通過(guò)培訓(xùn)讓單位負(fù)責(zé)人能夠理解內(nèi)部控制體系的價(jià)值，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制體系對(duì)本單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，管理與業(yè)績(jī)提升的重大意義。讓單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制體系構(gòu)建中真正擔(dān)負(fù)起負(fù)責(zé)人的角色，從而積極主動(dòng)進(jìn)行基調(diào)確定、制定整體目標(biāo)、參與部門(mén)間協(xié)調(diào)、解決重大爭(zhēng)議等內(nèi)部控制建設(shè)重要工作。

2.2 建議組建有力的內(nèi)部推動(dòng)團(tuán)隊(duì)，并賦予足夠權(quán)限及提供持續(xù)支持

內(nèi)控的建立和實(shí)施成功的關(guān)鍵是如何去化解抵制的力量，內(nèi)控體系的建立需要調(diào)整權(quán)限、增加流程步驟，這樣就屬于變革。你改變了我原來(lái)的工作習(xí)慣或者流程，就會(huì)產(chǎn)生抵制，所以作為內(nèi)控的推動(dòng)組織和團(tuán)隊(duì)，既要有內(nèi)部控制建設(shè)權(quán)力和資源，又要有一支業(yè)務(wù)過(guò)硬，多部門(mén)配合的團(tuán)隊(duì)，才能為建立健全單位層面和業(yè)務(wù)層面相互協(xié)調(diào)，相互制約內(nèi)部控制制度奠定基礎(chǔ)。實(shí)際工作中單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該擔(dān)任內(nèi)部控制負(fù)責(zé)人，或者至少單位副職擔(dān)任內(nèi)控負(fù)責(zé)人，這樣既保證內(nèi)控團(tuán)隊(duì)的權(quán)威，又便于部門(mén)間協(xié)調(diào)。另外內(nèi)部控制人員構(gòu)成應(yīng)包含相關(guān)職能部門(mén)人員及財(cái)務(wù)部門(mén)人員，而且所有人員都要進(jìn)行相關(guān)知識(shí)、技能培訓(xùn)，這樣才能保證內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性以及將來(lái)執(zhí)行的有效性。

2.3 建議在整個(gè)內(nèi)控體系構(gòu)建過(guò)程中，上下都要參與

既要自上而下，又要自下而上，全員參與，集思廣益，民主集中。內(nèi)部控制建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)層既要強(qiáng)調(diào)單位目標(biāo)和體現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)層面的管控，又要鼓勵(lì)、引導(dǎo)業(yè)務(wù)層面全體人員參與基礎(chǔ)流程梳理、缺陷認(rèn)定、改進(jìn)方案制定、制度制定與確認(rèn)、制度執(zhí)行與改進(jìn)等全過(guò)程，促成基于整體業(yè)務(wù)流程、而非基于部門(mén)的流程梳理思路，內(nèi)控體系建設(shè)中針對(duì)疑難問(wèn)題還可咨詢專家和中介機(jī)構(gòu)；廣泛的民主性不但能使內(nèi)控制度體系具有適應(yīng)性和科學(xué)性，而且有利于減少內(nèi)控執(zhí)行過(guò)程中的阻力，提高廣大職工推動(dòng)內(nèi)控執(zhí)行的積極性。

2.4 內(nèi)部控制體系建設(shè)是一個(gè)不斷完善的過(guò)程，不能希望畢其功于一役，既要考慮原則性又注重靈活性

要在明確“控制底線”的基礎(chǔ)上，充分考慮單位業(yè)務(wù)特征與現(xiàn)有管理水平，樹(shù)立并明確長(zhǎng)期目標(biāo)，逐步完善的工作思路，對(duì)于目標(biāo)明確、流程單一的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一般要強(qiáng)調(diào)原則性，而對(duì)于變化中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，要有前瞻性和靈活性。

2.5 為了更好得地使內(nèi)部控制體系的落地，建議強(qiáng)化內(nèi)部控制方案的培訓(xùn)與宣傳和貫徹

除了做好內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)人員展開(kāi)針對(duì)性培訓(xùn)之外，日常生活中還可以通過(guò)后續(xù)教育、媒體網(wǎng)絡(luò)以及行業(yè)內(nèi)刊等多種方式在單位內(nèi)部進(jìn)行內(nèi)部控制知識(shí)的分享，做到宣傳無(wú)死角、培訓(xùn)無(wú)盲區(qū)，最終形成人人學(xué)內(nèi)控，人人講內(nèi)控。

2.6 建議進(jìn)一步完善內(nèi)部控制執(zhí)行中的反饋、評(píng)價(jià)和審計(jì)工作

通過(guò)單位內(nèi)部控制體系的內(nèi)部自我評(píng)價(jià)、執(zhí)行反饋和外部?jī)?nèi)控審計(jì)，對(duì)內(nèi)部控制的建立與實(shí)施的有效性開(kāi)展監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)，查找和發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、執(zhí)行中存在的問(wèn)題，及時(shí)提出改進(jìn)建議并督促落實(shí)整改，推動(dòng)內(nèi)部控制體系不斷完善。

2.7 充分利用信息化優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)內(nèi)部控制體系執(zhí)行的有效性

如：針對(duì)預(yù)算控制，制度規(guī)定如果預(yù)算超額，就不允許報(bào)銷(xiāo)，但現(xiàn)實(shí)中，如果領(lǐng)導(dǎo)簽字了，財(cái)務(wù)人員就很難頂住不辦，這時(shí)候信息系統(tǒng)就可以幫大忙，預(yù)算超支，電腦就不允許提交報(bào)銷(xiāo)單據(jù)，這時(shí)即使有人找到財(cái)務(wù)部門(mén)，財(cái)務(wù)人員可以表示愛(ài)莫能助了。

總之，對(duì)于內(nèi)部控制體系建設(shè)，行政事業(yè)單位要未雨綢繆、提前謀劃，對(duì)可能存在的問(wèn)題要全面分析，充分考慮各方面建議，才能在內(nèi)部控制體系建設(shè)中，做到設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)，執(zhí)行規(guī)范有效。