淺析公共產(chǎn)品和諧供給機制的構(gòu)建

華笑

（南京工業(yè)大學法律與行政學院，江蘇南京211816）

淺析公共產(chǎn)品和諧供給機制的構(gòu)建

華笑

（南京工業(yè)大學法律與行政學院，江蘇南京211816）

市場失靈、政府失靈以及志愿失靈的不可避免，清晰地顯示了在公共產(chǎn)品和諧供給的鏈條中，任何單獨的一方都無力承擔起公共產(chǎn)品供給這一深刻、宏大的社會命題。由傳統(tǒng)的政府單中心提供公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向政府與市場、第三部門多元化主體協(xié)同供給，已經(jīng)成為理論與實踐共同的需求與呼喚。本文回顧了傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給機制，分析了從單中心到多元化的公共產(chǎn)品供給的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實優(yōu)勢，提出在公共產(chǎn)品供給中，應(yīng)合理界定各主體的供給定位與分工，實現(xiàn)政府、市場以及非營利組織的協(xié)同合作，共同構(gòu)建公共產(chǎn)品和諧供給機制的現(xiàn)實路徑。

公共產(chǎn)品；和諧供給；多中心治理；多元機制

隨著我國城市化進程的加快，傳統(tǒng)自上而下完全以政府為主導的單中心公共產(chǎn)品供給體系已不能滿足公眾對公共產(chǎn)品日益多樣化、精細化、質(zhì)優(yōu)而高效的需求。公共產(chǎn)品的多中心和諧供給機制為公共產(chǎn)品提出了不同于傳統(tǒng)的政府單中心的供給思路，主張公共產(chǎn)品的和諧供給是一個多元主體的合作、協(xié)同過程，改變了政府作為單一公共服務(wù)的供給主體的模式，構(gòu)建起政府、市場和非營利組織多重作為空間下的多中心的和諧供給模式。

一、傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給機制分析

古典經(jīng)濟學認為市場就像一只“看不見的手”，可以利用價格機制、供求機制和競爭機制的相互作用，在冥冥之中以其內(nèi)在的力量維持其健康的運行。市場在供給和需求之間，根據(jù)價格的自然變動，引導資源朝著最富效率的方向配置。在一定程度上這只“看不見的手”推動著生產(chǎn)者和消費者做出各自的理性選擇。與此同時，不容忽視的是，這只“看不見的手”并不是“萬能之手”，在公共產(chǎn)品的資源配置中，因為公共產(chǎn)品本身的特性所帶來的分配過程中難以避免的廣泛的外部性和“搭便車”現(xiàn)象，使得市場無法有效地分配資源，以達到社會福利的最大化。市場這只“看不見的手”失靈了，僅僅依賴市場自身的內(nèi)在調(diào)節(jié)，公共產(chǎn)品的有效供給難以保證。

首先想到的市場之外的機制就是政府。按照一般經(jīng)濟學理論的說法，市場失靈證明了政府干預(yù)的必要性，因此提供公共物品的任務(wù)應(yīng)該由政府來承擔［1］。但是，政府也不是萬能的。在力求填補市場失靈的過程中，政府干預(yù)行為本身局限性致使另一種非市場性的失靈——政府失靈，即政府所采取的行政、經(jīng)濟、司法等手段，并沒有達到預(yù)期或理想的效果，如不足或過度干預(yù)等，導致公民個人對公共物品的需求在政治中得不到很好的滿足，政府部門在公共物品的供給中造成了資源的浪費和濫用，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動或干預(yù)措施缺乏效率,或者說政府做出了降低經(jīng)濟效率的決策或不能實施改善經(jīng)濟效率的決策［2］，并最終不可避免地導致經(jīng)濟效率和社會福利的損失。

在“市場失靈”和“政府失靈”出現(xiàn)之后，如何有效地解決公共物品的供給成為一個難題。很多學者主張依靠社會力量自發(fā)提供公共物品和公共服務(wù)，而作為社會力量主要載體的非營利組織則成為研究的重點。在當代西方理論中，“市場失靈”與“政府失靈”成為人們論述非營利組織存在的理論支點，政府與非營利組織之間的關(guān)系定位一種新型的合作關(guān)系，而非競爭與沖突的對立。而非營利組織的主要功能在于彌補市場與政府的失靈，在公共產(chǎn)品的供給中查漏補缺，更好地滿足人們對公共產(chǎn)品的豐富需求。因此非營利組織也就成為在繼市場、政府之后第三個提供公共物品和公共服務(wù)的研究對像［3］。

二、公共產(chǎn)品供給的理論邏輯：從單中心到多元化

單中心的公共產(chǎn)品供給主體，無論是“看不見的手”的市場，還是權(quán)威極高的政府，或者是“以志愿謀福利”的第三部門，都不能獨立承擔起公共產(chǎn)品供給的重任。傳統(tǒng)的單中心治理或供給機制已然不能滿足日益發(fā)展的現(xiàn)代社會中公民的公共需求。

治理理論認為政府不是國家唯一的權(quán)力中心，國家與公民社會應(yīng)進行合作，通過形成整體合作的網(wǎng)絡(luò)來分擔各種公共事務(wù)和責任，從而實現(xiàn)“善治”，使得公共利益最大化。網(wǎng)絡(luò)治理理論為公共產(chǎn)品供給主體的多元化作出了合理性論證，市場、非營利組織等因此成為政府部門的必要協(xié)作伙伴。社會的治理結(jié)構(gòu)也將從政府主導的“單中心”轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同合作的“多中心”，最終實現(xiàn)城市的網(wǎng)絡(luò)治理狀態(tài)。

現(xiàn)代公共事務(wù)管理是一個“國家、社會與市場”的互動過程，而不是僅僅使用政府的政治權(quán)威，實現(xiàn)社會公共事務(wù)管理的單向度。就多中心公共產(chǎn)品供給機制與單中心公共產(chǎn)品供給機制來看，單中心就意味著只有政府一個主體提供公共產(chǎn)品，多中心則意味著在公共產(chǎn)品的供給中存在著包括政府、各種非營利組織、各種市場主體及個人在內(nèi)的多個供給主體，這些主體在規(guī)則、制度的約束下，以多種形式共同行使權(quán)力［4］。“多中心治理體制為公共產(chǎn)品提出了不同于官僚行政理論的供給邏輯，倡導公共產(chǎn)品的供給是一個多元主體的合作、協(xié)同過程，改變了政府作為單一公共服務(wù)的供給主體的模式，構(gòu)建起了政府、市場和社會三維框架下的多中心供給模式”［5］，也構(gòu)成了公共產(chǎn)品供給中多中心治理的生長邏輯。

三、多元化主體協(xié)同供給：構(gòu)建公共產(chǎn)品和諧供給的路徑

（一）確認公共產(chǎn)品供給的多元主體

政府是公共產(chǎn)品供給的主要責任人。盡管由于公共產(chǎn)品的復(fù)雜性和現(xiàn)實中由于政府運行的低效率和“政府失靈”，人們對政府在公共產(chǎn)品供給中的角色和職責大加責難，但是政府在公共產(chǎn)品供給中的重要作用仍不容置疑。這是因為，政府是人類為滿足對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要而創(chuàng)造的最大的、最重要的制度設(shè)施；它行使的是公共權(quán)力，承擔的是公共責任，運用的資源主要是公共資源，處理的是公共事務(wù)，所實現(xiàn)的目標是維護和促進公共利益［6］。

除了政府之外，市場的私人部門也在公共產(chǎn)品的供給中有著廣闊的作為空間。改革開放以來，我國民營經(jīng)濟的實力不斷增強，為參與公共產(chǎn)品供給提供了堅實的條件。實踐中，私營部門提供公共產(chǎn)品可以采用以下幾種方式：政府與私營部門簽訂供給合同，也就是政府向私人部門購買公共服務(wù)；政府授權(quán)經(jīng)營，政府對某一領(lǐng)域內(nèi)的公共產(chǎn)品授予符合資質(zhì)的私人部門進行運營提供；政府予以經(jīng)濟資助，扶持鼓勵私人部門參與公共產(chǎn)品供給等來提高公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量。私營部門參與提供公共產(chǎn)品可以防止在傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給模式中的以權(quán)謀私、權(quán)力尋租的現(xiàn)象。

最后，非營利組織供給主體。非營利組織以其獨立性、非營利性、多樣性、專業(yè)性、靈活性以及低成本性等優(yōu)勢進入人們視野之中，并日益成為社會生活中必不可少的一支重要力量。作為一種新生力量，非營利組織基于其特定的使命感、政治的中立性、良好的專業(yè)性和廣泛的社會基礎(chǔ)，正成為公共產(chǎn)品供給主體體系中不可或缺的組成部分。其靈活的體制和多功能的服務(wù)方式，卓越而富有成效的執(zhí)行力和行動力，專業(yè)的組織定位和領(lǐng)域分工，恰恰能夠在公共產(chǎn)品供給中拾漏補遺，彌補市場和政府提供公共產(chǎn)品的不足。

（二）公共產(chǎn)品供給主體的邊界與分工

市場失靈、政府失靈以及志愿失靈的不可避免，說明了公共產(chǎn)品的供給不能單獨依賴市場、政府或者第三部門中的任意一方，而是應(yīng)該多頭并進，形成多元化的公共產(chǎn)品供給體系與機制。而在公共產(chǎn)品多元化供給主體之中，如何界定各自供給的公共產(chǎn)品邊界，如何合理劃分三者的責任分工，基于公共產(chǎn)品的特征與不同供給主體的優(yōu)勢比較，我們應(yīng)作出合理的界定與分工。

有些公共產(chǎn)品必須由政府提供，比如，純公共產(chǎn)品，只有采用行政機制無償供給，才能使該全體居民無償消費。純公共產(chǎn)品如基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、開設(shè)公共市場等。同樣必須由政府提供的還有制度性的公共產(chǎn)品，制度的建立和培育是政府行為最重要的結(jié)果。這類物品需要通過憑借公共權(quán)力而采取強制的方式才能加以提供。只有政府才擁有這種合法的公共權(quán)力，其他行為主體如果沒有政府的委托授權(quán)是難以提供的［7］。

政府作為主要的公共產(chǎn)品供給主體在提供公共產(chǎn)品的過程中也伴隨一些難以避免的缺陷，如公共部門規(guī)模過大、公共產(chǎn)品供給不足、質(zhì)量不高和公共產(chǎn)品資源配置和使用效率低下等等。這主要是由于政府對某些行業(yè)的過度壟斷造成的，針對這一系列的問題，政府部門應(yīng)逐步退出競爭性領(lǐng)域，把私人產(chǎn)品的供給交給市場，充分發(fā)揮市場作用。對政府壟斷的某些領(lǐng)域，如交通、電信、郵政、水電等行業(yè)，交給發(fā)展較為完善的私營部門供給，吸收私人部門和社會資本，引入市場競爭機制，打破政府壟斷，提高資源配置效率。對于事業(yè)單位分類改革也是采取相似的政策，對經(jīng)營性事業(yè)單位和公益性、準公益性事業(yè)單位中的經(jīng)營部分逐步剝離、推向市場，以提高其提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量［8］?？梢娫诠伯a(chǎn)品中的經(jīng)營性部分，由市場部門提供是最佳選擇。

除了政府與市場之外，非營利組織是公共產(chǎn)品另一個必不可少的供給主體，它是政府和市場供給不足的有效補充。非營利組織往往組織定位明晰，專業(yè)分工精細，從廣度上來看觸及社會生活的方方面面，從深度上來看，又深入專注于某一領(lǐng)域。這樣的組織特征注定了非營利組織在公共產(chǎn)品的供給中既擁有不遜色于政府部門的觸角，又擁有提供更加精細化、專業(yè)化的公共產(chǎn)品的優(yōu)勢。一般來說，非營利組織涉及的公共產(chǎn)品主要分布在環(huán)境保護、權(quán)益保護、教育、社會公益、慈善救濟等等領(lǐng)域內(nèi)，而在某一領(lǐng)域內(nèi)又有著更為細化的分工，如慈善救濟方面不同的非營利組織關(guān)注不同的社會群體，如環(huán)境保護類主題的非營利組織則關(guān)注環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)的不同方向，從而進一步完善公共產(chǎn)品供給網(wǎng)絡(luò)，提供更加全面、精細的公共產(chǎn)品。

（三）公共產(chǎn)品多元供給主體的協(xié)同

在確認了公共產(chǎn)品的多元供給主體，以及各自的邊界及分工之后，主體之間如何協(xié)同供給，成為了構(gòu)建和諧的公共產(chǎn)品供給機制的關(guān)鍵之處。根據(jù)不同主體之間的比較優(yōu)勢，在公共產(chǎn)品的供給中所承擔的職責與角色也有所不同。

1.政府：公共產(chǎn)品和諧供給的主導者。

公共產(chǎn)品多中心供給體制的建立，并不意味著政府在產(chǎn)品供給領(lǐng)域的退出和責任的讓渡，更不意味政府放棄承擔公共產(chǎn)品供給的法定職責［9］。政府是社會的主要管理者與服務(wù)者，可以發(fā)揮其作為公共權(quán)威主體的優(yōu)勢，以其權(quán)威性保障不同主體各司其職，有序而高效地提供公共產(chǎn)品。

政府在公共產(chǎn)品和諧供給體系中的主導作用首先表現(xiàn)在對其他多元主體的培育上，為多中心供給機制創(chuàng)造運行的良好內(nèi)外部環(huán)境。

政府作為主要培育者的責任之一是培育非營利組織。包括：首先從理念上認可和尊重非營利組織的地位，將其視為公共產(chǎn)品和諧供給主體必不可少的合作伙伴；通過基金會建設(shè)、提升社會捐贈意識、建立相關(guān)制度等幫助非營利組織拓寬資金渠道；對國際非營利組織采取更為寬容開放姿態(tài)，建立非營利組織的跨國合作平臺，幫助非營利組織實現(xiàn)深度國際交流合作；在人才制度、戶籍管理、社會保障等方面制定優(yōu)惠傾斜政策，促進非營利組織人才培養(yǎng)等。政府作為培育者的責任之二是激勵和扶持市場，主要表現(xiàn)在行政和經(jīng)濟上的支持。在行政上，通過制定專門的管理機構(gòu)對社會力量進行指導，并通過法律法規(guī)保證政府支持的連續(xù)性、有效性和直接性。在經(jīng)濟上，提供有保證的收益，如財政補貼、提供在某些經(jīng)濟領(lǐng)域的優(yōu)先權(quán)等，吸引和激勵社會力量參與到公共產(chǎn)品領(lǐng)域中。

除了培育多元主體，提供良好的發(fā)展環(huán)境，政府的主導作用還體現(xiàn)在對其他主體的公共產(chǎn)品供給過程的監(jiān)督。

由市場化的“去公共化”結(jié)果和“志愿失靈”等問題可知，市場組織、社會組織參與公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在局限性和不足。政府作為公共責任的承擔者，必須對各種主體的行為加以監(jiān)督和約束，才能保證公共利益的實現(xiàn)。就市場組織而言，政府需要監(jiān)督企業(yè)的準入資格、監(jiān)督公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程、限制行業(yè)壟斷、進行價格管制等［10］。公共產(chǎn)品的私人供給者，可能會做出某些違背公共利益而錯誤配置資源的行為，此時，政府應(yīng)加強對私人提供公共產(chǎn)品的制度約束，如規(guī)定信息披露制度、確定定價政策和成本利潤率等等［11］。具體的措施如出面組織公共產(chǎn)品消費者成立關(guān)于該種公共產(chǎn)品消費者協(xié)會，以使公眾采取集體行動，形成強大的對公共產(chǎn)品私人供給者的公眾監(jiān)督，如形成相關(guān)公共產(chǎn)品的價格聽證會制度，并組織和鼓勵公眾積極參與［12］。就非營利的社會組織而言，政府的監(jiān)督和約束體現(xiàn)在登記程序的限制、對社會組織行政人事的控制、對其活動范圍的控制以及進行定期審計和定期申請，使其不偏離自己的社會使命［13］。

2.第三部門：“內(nèi)外兼修”實現(xiàn)功能定位。

在承擔公共產(chǎn)品的供給中，第三部門的優(yōu)勢顯而易見，但也存在著一些局限性，弱化了第三部門供給公共產(chǎn)品的效果。局限性主要體現(xiàn)在內(nèi)外兩方面。一方面是第三部門自身建設(shè)的局限與不足，另一方面是第三部門與政府部門的關(guān)系，也影響了對公共產(chǎn)品的有效供給。所以，在承擔公共產(chǎn)品補缺的重要職責上，第三部門必須內(nèi)外兼修，從而發(fā)揮自身的優(yōu)勢，提供更完善的公共產(chǎn)品。

非營利組織的內(nèi)在建設(shè)是影響非營利組織公共產(chǎn)品供給的一個關(guān)鍵因素。我國非營利組織提供公共產(chǎn)品的規(guī)模小、效率不高，主要原因是非營利組織資金缺乏、人員不足和制度規(guī)范缺乏。因此，完善非營利組織的內(nèi)涵建設(shè)，提高非營利組織自身的治理能力，將有助于非營利組織擴大公共產(chǎn)品供給的范圍，提高公共產(chǎn)品供給的效率［14］。

除了加強自身的內(nèi)部建設(shè)，非營利組織也要重塑與政府部門、市場之間的良好合作關(guān)系。公共產(chǎn)品的供給主體體系包括政府、企業(yè)與非營利組織，這三者作為公共產(chǎn)品的提供者，相互依賴，缺一不可。非營利組織以其獨特的組織特性與公益追求在公共產(chǎn)品高效、優(yōu)質(zhì)供給中的作用不容忽視，但在與其他的供給主體的關(guān)系上，不少非營利組織的成員與管理者存在一些理念與價值上的誤讀和偏差，忽視了與政府、企業(yè)的良好合作關(guān)系的建立。多中心治理并不意味著相互對立，非營利組織應(yīng)該通過了解政策、遵守法律、相互溝通、相互配合等方式致力于建設(shè)和政府之間有效合作的新模式新機制。

結(jié)語

隨著我國政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，以及市場化經(jīng)濟改革的推進，合理配置社會資源，提高公共產(chǎn)品供給的效率與質(zhì)量是時代的呼喚與需求。公共產(chǎn)品的和諧供給機制就是運用多中心治理的原則，建立公共產(chǎn)品供給的多元主體體系，引入市場的競爭機制，并在政府的主導、推動與監(jiān)督之下，各主體功能定位明確，三者協(xié)同互助，憑借自身的不同優(yōu)勢參與公共產(chǎn)品的供給的不同層面，發(fā)揮各自的作為空間，是公共產(chǎn)品有效供給值得探索的一條現(xiàn)實路徑。

［1］宋若思，市場失靈、政府失靈和志愿失靈［J］.經(jīng)濟師，2003，（6）：11-13.

［2］政府失靈［EB/OL］http：//www.huudong.com/wiki/%e6%94%bf% e5%ba%9c%e5%a4%b1%e7%81%b5

［3］程至強.從“市場失靈”到“政府失靈”再到“志愿失靈”［J］.知識經(jīng)濟，2009,（17）：86.

［4］［9］吳小建.多中心治理:城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給均衡的新范式［J］.長春理工大學學報（社會科學版），2012，（5）.

［5］［8］［11］董小平.論公共產(chǎn)品的市場提供［J］經(jīng)濟與管理,2006,（10）：9-13.

［6］［7］［10］［13］馬瑞清.我國社區(qū)公共產(chǎn)品供給變革中的政府角色探討［D］.電子科技大學，2009.

［12］催運武.論當代公共產(chǎn)品的提供方式及其政府的責任［J］.思想戰(zhàn)線，2005，（01）：2-7.

［14］王齊梅.我國非政府組織提供公共產(chǎn)品的路徑研究［D］.南昌大學，2010.

D63-3

A

1009-6566（2015）01-0071-04

本文系南京工業(yè)大學優(yōu)勢學科建設(shè)項目及江蘇省社會科學規(guī)劃項目“加強江蘇社會組織建設(shè)研究”（13WTB026）的階段性成果。

2014-12-10

華笑（1990—），女，江蘇漣水人，南京工業(yè)大學法律與行政學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為社會組織。