我國農(nóng)村宅基地有償退出機制研究綜述

張松梅

我國農(nóng)村宅基地有償退出機制研究綜述

張松梅

農(nóng)村宅基地退出問題是當前農(nóng)村土地研究的熱點和難點之一。通過在梳理現(xiàn)有研究成果，分析農(nóng)村宅基地退出的必要性，剖析宅基地退出的內(nèi)涵，考察農(nóng)民退出宅基地的意愿，總結宅基地退出模式，歸納宅基地退出機制，并進而指出現(xiàn)有研究中存在的問題與不足，為下一步研究指明方向。

農(nóng)村宅基地退出；內(nèi)涵；意愿；補償；機制

隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的加快，一方面城鎮(zhèn)用地日趨緊張，另一方面由于缺乏有效的宅基地退出機制，農(nóng)村宅基地大量閑置，同時部分農(nóng)民的合理建房需求又得不到滿足。因此，積極探索農(nóng)民宅基地退出機制，引導農(nóng)戶有序退出，對于盤活農(nóng)村大量閑置資產(chǎn)，完善農(nóng)村宅基地制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地配置格局，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

長期以來，我國農(nóng)村宅基地實行的是“一戶一宅”、“法定面積”、“無償取得”、“限制流轉”的制度，這種根植于計劃經(jīng)濟福利思想之下的中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度對于維護農(nóng)民的基本生存權和確保農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。［1］但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大力推進和農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉移，我國農(nóng)村宅基地在利用過程中問題凸顯，主要表現(xiàn)在：一是宅基地大面積閑置，利用率低，土地資源浪費嚴重；二是由于缺乏相應的宅基地退出機制，宅基地退出在某種程度上處于無法可依的狀態(tài)，從而導致“隱形市場”大量存在，非法轉讓，非法占有等現(xiàn)象十分普遍。因此，加強宅基地的整理改造，引導農(nóng)村居民有序退出宅基地，可以緩解土地資源的緊缺問題，推進城市化及郊區(qū)工業(yè)化進程。［2］實現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出對保護耕地資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活及生態(tài)空間、建設社會主義新農(nóng)村、提高建設用地節(jié)約集約用地整體水平至關重要。［3］同時，宅基地置換對促進市郊農(nóng)民消費升級、改善農(nóng)民的居住環(huán)境和生活質(zhì)量也具有重要意義。［4］

一、宅基地退出內(nèi)涵研究

目前，盡管對宅基地退出的研究日益增多，但對宅基地退出內(nèi)涵的研究并不多見，尚未形成一致的觀點。其中最具有代表性的觀點有以下幾種：歐陽安蛟等認為，在政府激勵政策下，農(nóng)村宅基地退出既包括宅基地使用權人自愿退出現(xiàn)有的宅基地和主動放棄合法宅基地的申請，也包括在特定條件下強制收回農(nóng)民“一戶多宅”、面積超標等違法占用的多余宅基地，通過新農(nóng)村建設項目對宅基地進行整理、置換的退出情形。［5］張秀智等認為，在保護耕地和集約節(jié)約利用土地的前提下，農(nóng)村宅基地退出分為三種情況：一是宅基地整理復墾，即通過村莊整理縮小宅基地使用面積，并將整理出的土地復墾為耕地或林地；二是通過農(nóng)民主動放棄宅基地使用權，減少農(nóng)村建設用地總規(guī)模；三是通過其他途徑將宅基地轉為其他用途的建設用地。［6］單金海認為宅基地使用權退出僅指宅基地使用權人的自愿退出，他強調(diào)宅基地退出必須遵循自愿有償原則，成熟一個退出一個，不得強迫農(nóng)民退出。［7］

綜合上述觀點，可以得出宅基地退出的內(nèi)涵至少應包含以下幾個層面：一是宅基地退出的出發(fā)點是為了集約節(jié)約利用土地資源；二是宅基地退出的行為是政府引導與村民自愿相結合的雙方選擇行為；三是宅基地退出應遵循自愿有償?shù)脑瓌t，同時也應該包括特定條件下的強制收回。根據(jù)我國宅基地的階段性特征，筆者認為現(xiàn)有的宅基地退出內(nèi)涵多是從退出途徑的角度進行定義的，沒有揭示其本質(zhì)。一個完整的宅基地退出定義應該至少包括宅基地退出的主體、客體、形式，遵循的原則，及預計達到的目標五個部分。

二、農(nóng)村宅基地退出意愿與影響因素研究

農(nóng)村宅基地退出不同于國家征地，完全不具有強制性，是根據(jù)政策的制定與宣傳，由政府引導，在充分保障農(nóng)戶利益的前提下，尊重農(nóng)戶的退出意愿來實施的。因此研究宅基地退出問題首先要從了解農(nóng)戶的退出意愿著手，研究影響宅基地退出的因素，進而系統(tǒng)地分析農(nóng)戶的決策行為，針對不同情況的農(nóng)戶制定不同的退出方案和補償措施。［8］從現(xiàn)有研究成果看，影響農(nóng)民宅基地退出的因素很多，大致可以歸納為顯性與隱性兩大方面：

顯性因素主要包括：戶主年齡、戶主性別、家庭需贍養(yǎng)的老人數(shù)量、家庭需撫養(yǎng)的子女數(shù)量、受教育程度、戶主工作穩(wěn)定程度、家庭收入狀況、現(xiàn)有住房面積、宅基地面積、宅基地退出補償方式、宅基退出補償標準、對耕地的依賴程度、社保參與程度、政策認知程度等。［9］

隱性因素主要包括：傳統(tǒng)觀念、宅基地未來的升值空間、退出機制缺失等。劉旦等認為，農(nóng)民“以地為生”的觀念根深蒂固，是推動宅基地退出的一大難點。［10］此外，農(nóng)村宅基地退出機制的缺失也是導致目前宅基地在利用、置換或退出過程中存在問題的根本原因。［11］

綜上所述，學者們主要從影響宅基地退出的顯性和隱性因素入手，分別從農(nóng)戶的個體特征、家庭情況、宅基地狀況、補償方式、傳統(tǒng)觀念等方面探討農(nóng)戶退出意愿及其影響因素。其中宅基地退出機制的缺失、退出補償標準、傳統(tǒng)觀念是影響農(nóng)戶退出宅基地的關鍵因素。

三、農(nóng)村宅基地退出模式研究

目前農(nóng)村宅基地退出的途徑主要有以下幾種：一是征收。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。二是本集體內(nèi)部流轉。按照“地隨房走”的原則，宅基地使用權及地上附著物所有權可以讓渡給本集體內(nèi)符合條件的成員。三是宅基地置換。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，按照城鄉(xiāng)建設用地總量不增加，耕地總量不減少，復墾耕地質(zhì)量有保證，節(jié)約集約用地程度有提高的要求，政府用城鎮(zhèn)戶口與相應的城鎮(zhèn)公共服務引導有條件的農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地使用權和住房所有權成為城鎮(zhèn)居民。四是農(nóng)村集中居住。為盤活農(nóng)村存量建設用地，促進社會主義新農(nóng)村建設，政府通過宅基地整理復墾方式，對農(nóng)村配置不當、利用不合理的分散、閑置、廢棄的宅基地進行整理復墾，推動農(nóng)民集中居住從而實現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出。前兩種退出途徑是依據(jù)我國《土地管理法》相關規(guī)定制定，政策性較強，所以現(xiàn)有研究多集中在基于后兩種退出方式而形成的宅基地退出模式。

由于宅基地退出具有較強的區(qū)域差異，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間、近郊區(qū)與遠郊區(qū)之間的退出呈現(xiàn)不同特點，從而形成不同的退出模式。主要表現(xiàn)為以下兩種：一是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角下的宅基地置換退出模式。包括宅基地換資金、宅基地換住房、宅基地換保險、宅基地換社保、宅基地入股等模式。［12］施建剛等從制度變遷的角度將宅基地置換分為自下而上村集體推動模式和自上而下政府推動模式。［13］肖碧林等總結四種宅基地置換模式，分別為：城中村和園區(qū)村改造，宅基地整理，增減掛鉤以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。［14］二是基于新農(nóng)村建設的宅基地整理退出模式。高燕等根據(jù)農(nóng)村居民點用地整理的實踐經(jīng)驗，從資金籌集、組織領導、具體操作等方面總結了農(nóng)村居民點用地整理的三大模式，分別為：公寓化或社區(qū)化的整理模式；村莊整體搬遷、異地改造的整理模式；縮并自然村、建設中心村的農(nóng)村居民點整理模式。［15］徐小峰根據(jù)宅基地退出的組織主體不同，將退出方式劃分為四類：政府主導型、村民自發(fā)型、企業(yè)推動型、市場配置型。［16］張長春等將實踐中的宅基地退出模式提煉為四種：城鎮(zhèn)化村莊改造模式、村莊內(nèi)部改造模式、整體搬遷改造模式、中心村建設模式。［17］

四、農(nóng)村宅基地退出補償研究

補償是宅基地退出的核心，補償問題解決的成功與否直接關系到農(nóng)村宅基地退出的成敗。但是從國家層面上看，目前尚缺乏農(nóng)村宅基地退出補償?shù)木唧w法律規(guī)定，缺乏與宅基地退出相關的配套政策。因此，各地區(qū)所推行的農(nóng)村宅基地退出補償都是根據(jù)本地區(qū)的實際情況而進行的試點探索，缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)定，補償標準差別很大。學者們也從不同的角度展開了對宅基地退出補償?shù)难芯俊Ｍ蹑谜J為政府主導的農(nóng)民退出宅基地的本質(zhì)是獲取宅基地發(fā)展權，因此，對農(nóng)民的補償理應將宅基地發(fā)展權轉移后所帶來的部分增值收益返還給農(nóng)民；［18］邵忠銀認為，應按照房地分離的原則進行補償，房屋價格按照重置成本價或其他方法確定，宅基地價格參照農(nóng)用地被征收后出讓給建設單位的價格確定；［19］羅偉玲等認為，宅基地退出的經(jīng)濟補償價值即為因退出宅基地帶來的宅基地社會保障價值及資產(chǎn)價值的損失；［20］趙強軍認為宅基地退出補償應包括土地補償和退出人員保障性補償，并采用片價修正法對宅基地價值進行測算；［21］胡銀根等則認為應該基于宅基地對農(nóng)民的功能對其價值進行定量測算，并以內(nèi)陸城市商丘市農(nóng)村地區(qū)為例，測算出商丘偏遠農(nóng)村地區(qū)宅基地在不考慮期權價值的情況下為每平方米317.597元。［22］

農(nóng)村宅基地退出的補償方式，目前已經(jīng)形成以實物補償和貨幣補償為主多種補償方式并存的格局。所謂實物補償主要是指通過住房安置的方式對退出宅基地農(nóng)戶進行補償；貨幣補償主要是指以現(xiàn)金的形式對退出宅基地的農(nóng)戶進行補償。朱燁辛認為，目前置換農(nóng)民宅基地使用權主要有兩種方式：一是在集中居住小區(qū)中補貼相應居住面積的住房給農(nóng)民，二是根據(jù)農(nóng)民房屋的評估給予農(nóng)民相應的現(xiàn)金補貼，同時給予農(nóng)民購買集中小區(qū)住房的權力，由農(nóng)民自由選擇購買小區(qū)住房；［23］張夢琳認為，農(nóng)民宅基地使用權的退出可采取重新為被拆遷人安排宅基地和貨幣補償?shù)姆绞?，綜合考慮宅基地面積、區(qū)位等因素對宅基地使用權補償；［24］羅偉玲等認為，宅基地退出的補償可采取貨幣補償、產(chǎn)權置換等方式。在保護和尊重宅基地使用者合法權益的基礎上，采取土地換社保、提供就業(yè)培訓、廉租房或給予住房補貼、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施，或者按其退出的宅基地面積給予一次性貨幣補償或養(yǎng)老生活補助。［25］

補償問題是宅基地退出的核心，補償方式的多樣化可增加農(nóng)戶的選擇性?，F(xiàn)有研究主要是從宅基地的價值組成和價格測算為依據(jù)來確定宅基地退出的補償標準，并在此基礎上形成了以實物補償和貨幣補償為主的多種補償方式并存的補償格局。但從目前農(nóng)村宅基地退出的實踐來看，農(nóng)民退出宅基地的積極性并不高，究其原因主要在于退出補償達不到農(nóng)民的預期收益，宅基地收益分配不合理。筆者認為，合理的宅基地退出補償機制至少應該考慮到以下四個層面：一是要考慮到宅基地的社會保障功能；二是要考慮到宅基地使用權的經(jīng)濟功能；三是要考慮到宅基地使用權的未來發(fā)展?jié)撡|(zhì)；四是要兼顧效率和公平。

五、農(nóng)村宅基地退出機制研究

目前關于農(nóng)村宅基地退出機制的研究集中在農(nóng)戶與政府兩個層面：一方面因地制宜，因人而異，針對不同的退出農(nóng)戶，分別制定相應的退出制度。［26］盧艷霞等通過反思浙江省農(nóng)村宅基地退出模式，認為應賦予農(nóng)民多樣化的選擇權利，因地制宜，分布推進宅基地退出，并嚴格控制宅基地退出后節(jié)余建設用地指標的使用和分配。［27］胡銀根等提出在宅基地退出機制的設計過程中，要處理好農(nóng)民工眼前利益和長遠利益，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宅基地退出補償方案，保障農(nóng)民工退出宅基地后的可持續(xù)發(fā)展。［28］另一方面加強政府的引導，在遵循農(nóng)戶自愿的前提下，努力提高其退出的意愿。譬如張德松認為應該“疏堵并重”，強調(diào)政策引導。［29］歐陽安蛟等主要是從政府層面提出構建引力、壓力、推力三方面協(xié)同的退出機制，引力機制通過建立退出補償制度和多元化的住房保障體系來引導有條件的農(nóng)戶主動退出閑置的宅基地和主動放棄合法宅基地的申請。壓力機制主要是通過建立宅基地有償使用制度促使面積超標、一戶多宅等違法宅基地的退出。推力機制是通過農(nóng)村宅基地整理、復墾、置換推動農(nóng)村宅基地退出。［30］朱新華以江蘇省為例，提出了構建“點面結合”的宅基地退出機制，分層次化實現(xiàn)退出目標，建立激勵和補償機制以提高農(nóng)戶的主動性。［31］

農(nóng)村宅基地退出機制的缺失是導致目前我國農(nóng)村宅基地利用亂象的根本原因。因此，構建系統(tǒng)合理的農(nóng)村宅基地退出機制是推進宅基地有序退出的關鍵因素之一。同樣，農(nóng)村宅基地退出機制的建立與完善也不能僅限于宅基地本身，應健全相關法律、法規(guī)，加強宅基地立法體系建設；改革戶籍制度，積極穩(wěn)妥地轉移安置有能力脫離農(nóng)村的農(nóng)民；強化產(chǎn)業(yè)支撐，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民進城提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位；完善社會保障制度，消除退出宅基地農(nóng)民的后顧之憂。

［1］黃貽芳.農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權益保護問題研究——以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策為背景［D］.武漢：華中農(nóng)業(yè)大學，2014.

［2］［23］朱燁辛.城市郊區(qū)宅基地置換模式實證研究［D］.上海：上海交通大學，2008.

［3］［20］［25］羅偉玲，劉禹麒.基于產(chǎn)權的宅基地退出機制研究［J］.國土資源科技管理，2010（6）.

［4］張碧晨，徐杰.宅基地置換對上海市郊區(qū)農(nóng)民消費生活的影響分析［J］.消費經(jīng)濟，2008（4）

［5］［30］歐陽安蛟，蔡鋒銘，陳立定.農(nóng)村宅基地退出機制建立探討［J］.中國土地科學，2009（10）.

［6］張秀智，丁銳.經(jīng)濟欠發(fā)達與偏遠農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機制分析：案例研究［J］.中國農(nóng)村觀察，2009（6）.

［7］單金海.對農(nóng)村宅基地有償退出機制的構想［J］.中國國土資源報，2010（4）.

［8］方靜，陳榮清.我國農(nóng)戶宅基地退出的研究綜述［J］.問題探討，2013（8）.

［9］胡銀根，張曼.農(nóng)民工宅基地退出的補償意愿及影響因素研究——基于武漢市城市圈的問卷調(diào)查［J］.華中農(nóng)業(yè)大學學報，2013（4）.

［10］劉旦，陳贏.農(nóng)村宅基地置換模式及其效益評估——基于江西的調(diào)查和農(nóng)戶視角［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學學報，2009（12）.

［11］張世全，彭顯文，馮長春等.商丘市構建農(nóng)村宅基地退出機制探討［J］.地域研究與開發(fā)，2012（2）.

［12］劉雙良.農(nóng)村宅基地使用權的流轉與退出機制［J］.重慶社會科學，2010（6）.

［13］施建剛，黃曉峰，王萬力.對發(fā)達地區(qū)農(nóng)村宅基地置換模式的思考［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2007（4）.

［14］肖碧林，王道龍等.我國農(nóng)村宅基地置換模式、問題與對策研究［J］.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2013（3）.

［15］高燕，葉艷妹.農(nóng)村居民點用地整理的影響因素分析及模式選擇［J］.土地問題，2004（3）.

［16］徐小峰，胡銀根.農(nóng)村宅基地退出與補償?shù)膸c思考［J］.國土資源情報，2011（8）.

［17］張長春，高澤崇等.河北省農(nóng)村宅基地退出模式類型劃分與選擇［J］.江蘇農(nóng)業(yè)科學，2013（4）.

［18］王婷.試析我國土地征收補償制度［J］.工會論壇，2012（1）.

［19］邵忠銀.構建農(nóng)村宅基地房屋征收補償利益公平分配機制的法律思考［J］.中州學刊，2011（9）.

［21］趙強軍.農(nóng)戶宅基地退出機制研究［D］.西北農(nóng)林科技大學，2012.

［22］［28］胡銀根，張曼.農(nóng)民宅基地退出的補償測算——以商丘市農(nóng)村地區(qū)為例［J］.中國土地科學，2013（3）.

［24］張夢琳，陳利根.完善農(nóng)村宅基地征收補償制度［J］.理論前沿，2009（15）.

［26］周軍輝，唐琰，孫浩.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宅基地流轉與退出機制研究［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011（1）.

［27］盧艷霞，胡銀根，林繼紅等.浙江農(nóng)民宅基地退出模式調(diào)研與思考［J］.中國土地科學，2011（1）.

［29］張德松.關于建立健全宅基地退出機制的探討［J］.浙江國土資源，2009（10）.

［31］朱新華.農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新與理論解釋［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2012（2）.

責任編輯：周修琦

F301.3

A

1673-5706（2015）01-0046-04

2014年山東省社科規(guī)劃研究項目《農(nóng)村宅基地有償退出機制研究——青島實證分析》（批準號：14CJJJ23）階段性成果。

2014-12-28

張松梅，青島市委黨校副教授、博士。