探析城鎮(zhèn)化過程中的土地集約利用問題——以重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)為例

【摘 要】從理論上來說，城鎮(zhèn)化與土地集約利用呈動態(tài)互促關(guān)系，但實(shí)際上在全國各地城鎮(zhèn)化過程中都或多或少地出現(xiàn)了城市擁擠與土地閑置并存的現(xiàn)象，本文旨在通過對重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)進(jìn)行深入調(diào)研，在分析問題原因的基礎(chǔ)上，從政府層面提出相關(guān)建議，以期對全國各地區(qū)縣城鎮(zhèn)化過程中的土地集約利用有一定的借鑒意義。

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1009—9352（2015）04—0058—03

【收稿日期】2015-05-05

【作者簡介】田嬌（1987—）， 女， 江蘇南京人， 重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)黨校教師、 碩士； 李菀麗（1982—）， 女， 河南新鄉(xiāng)人，重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)黨校教研室副科長、碩士；夏勇（1972—），男，重慶墊江人，重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)黨校常務(wù)副校長、碩士。

【基金項(xiàng)目】2014年重慶市委黨校課題《城鎮(zhèn)化過程中的土地集約利用問題研究》(CQDX2014B-098)。

土地區(qū)別于其他生產(chǎn)要素，其規(guī)模有限且受當(dāng)?shù)氐臍夂颉⒌刭|(zhì)等條件的約束，必須對其進(jìn)行合理的規(guī)劃，避免閑置和濫用的出現(xiàn)。土地集約化是指集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動、使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種經(jīng)營方式，是土地規(guī)劃過程中不可回避的話題。就城市來說，土地集約化要求在有限的土地面積內(nèi)既要滿足城區(qū)居民的居住需求也要滿足與之配套的綠地、停車場等公共用地需求，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用；就工業(yè)用地來說，應(yīng)當(dāng)在合理報批、滿足工業(yè)用地單位產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高其經(jīng)濟(jì)效益；就農(nóng)村來說，土地集約化經(jīng)營是農(nóng)機(jī)化發(fā)展的前提，是科學(xué)技術(shù)普及應(yīng)用的條件，是農(nóng)田水利化建設(shè)的要求，土地集約化要求在實(shí)現(xiàn)土地高效流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，一方面推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，另一方面實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)分散經(jīng)營農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展。

城市相較于農(nóng)村來說具有密集高效的特征，其對經(jīng)濟(jì)的顯著貢獻(xiàn)得到了學(xué)術(shù)界的普遍肯定，有學(xué)者指出，中國經(jīng)濟(jì)增長的動力已經(jīng)由原先的工業(yè)化單引擎向工業(yè)化——城鎮(zhèn)化的雙引擎轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化的過程中涉及到大量土地的重新規(guī)劃建設(shè)，這對于改變原有粗獷型的生產(chǎn)經(jīng)營模式，改善城市及農(nóng)村土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地集約利用來說是一個很好的契機(jī)；而土地集約化利用，在較少的土地上實(shí)現(xiàn)較高的產(chǎn)值、滿足人民的生活所需，改善城鄉(xiāng)居民的生活環(huán)境也正符合新型城鎮(zhèn)化所提出的要求。

2014年6月初，國土資源部發(fā)布我國就土地節(jié)約集約利用進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)的首部部門規(guī)章——《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，并于同年9月1日起實(shí)施。2014年6月25日，國土資源部主持召開第16次部長辦公會，審議《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案》。會議明確了以下工作重點(diǎn)：根據(jù)二調(diào)成果，科學(xué)論證耕地保有量；劃定永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，合理確定城市開發(fā)邊界。可見，中央政府已明確認(rèn)識到了土地保護(hù)及合理規(guī)劃的重要性。

自五大功能區(qū)劃分以來，重慶各區(qū)縣(尤其是綦江、萬盛等城市發(fā)展新區(qū))都進(jìn)行著快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展。本文試圖通過對萬盛區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的土地利用問題進(jìn)行深入介紹和分析，探討其出現(xiàn)的原因，進(jìn)而提出對區(qū)縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的有益對策。

一、萬盛城鎮(zhèn)化過程中土地利用的現(xiàn)狀

1．萬盛城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

第一，城市規(guī)劃出現(xiàn)新格局，根據(jù)萬盛規(guī)劃建設(shè)等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，2013年城市總體規(guī)劃城鎮(zhèn)用地面積比2008年的總規(guī)增加10平方公里，這標(biāo)志著城鎮(zhèn)化從量上已取得一定的成效。第二，和民生實(shí)事緊密結(jié)合，目前煤礦棚戶區(qū)、煤炭項(xiàng)目即將完成，城市煤炭采空區(qū)、棚戶區(qū)改造、廉租房建設(shè)有序推進(jìn)，河道整治、污水處理站、游泳館、規(guī)劃展覽館等項(xiàng)目有序進(jìn)行并取得了顯著的成績，城市道路建設(shè)全面鋪開。第三，通過對農(nóng)村危房的改造、將金橋鎮(zhèn)星河村打造成為實(shí)際農(nóng)民新村示范點(diǎn)，來推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境改觀。第四，雖因山體大量石塊及地下溶洞等地質(zhì)原因，平山工業(yè)園區(qū)工期緩慢，但已進(jìn)入三期工程建設(shè)，園區(qū)內(nèi)的盛鎂鎂業(yè)等企業(yè)已取得了規(guī)模發(fā)展。第五，萬盛已全面開展全區(qū)創(chuàng)建國家級衛(wèi)生區(qū)工作，整個城區(qū)無論在城市建設(shè)改造還是在環(huán)境治理方面都取得了明顯成效。

2．萬盛土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)《萬盛區(qū)城市總體規(guī)劃（2008-2020）》（以下簡稱《總規(guī)》），規(guī)劃城鎮(zhèn)用地25.2平方公里，規(guī)劃城區(qū)面積約15.12平方公里，隨著城鎮(zhèn)化及房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，目前城區(qū)面積已經(jīng)達(dá)到約12.3平方公里，按照城區(qū)居民剛性居住需求來計(jì)算，居住用地建設(shè)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城區(qū)14萬人口的居住需求；另外，煤電化園區(qū)面積約3.1平方公里，加上青年鎮(zhèn)約2平方公里的工業(yè)用地，總體來說工業(yè)用地開發(fā)較為充足，各工業(yè)園區(qū)仍有大量土地待開發(fā)；全區(qū)耕地面積約146.5平方公里，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，2006-2014 年6月已征收大量土地用于58個國家級、市級、區(qū)級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，累計(jì)征收農(nóng)用地約8.3平方公里。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖因自然及人為因素，萬盛耕地面積非常有限，但仍存在著約0.5平方公里的撂荒地。

二、萬盛城鎮(zhèn)化過程中土地利用存在的問題

1．土地資源稀缺，地質(zhì)條件較差

萬盛土地面積566平方公里，由于七十多年以來一直大力發(fā)展煤礦開采業(yè)，全區(qū)有近150平方公里的采煤沉陷區(qū)，這部分土地既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也很難并入全區(qū)城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，目前基本處于閑置的狀態(tài)。另外，萬盛經(jīng)開區(qū)地形復(fù)雜，地勢高低不一，造成地塊零散，而“退耕還林”的推進(jìn)又造成耕地面積的進(jìn)一步減少，因此，總體來看，萬盛在整個重慶地區(qū)來說都是土地資源相當(dāng)稀缺的城市。

2．居住建設(shè)過度，住房供給過剩

近年來，萬盛城區(qū)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，截止2014年7月30日，全區(qū)房屋建筑及市政基礎(chǔ)設(shè)施工程83個（其中房屋建筑工程78個，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程5個），建筑面積363.29萬平方米。房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)已經(jīng)在很大程度上滿足了城市居民的居住需要，高速發(fā)展的房地產(chǎn)開發(fā)使得城區(qū)商品房銷售出現(xiàn)下滑，2014年上半年商品房銷售面積僅為3.57萬平方米，遠(yuǎn)達(dá)不到全年銷售目標(biāo)（70萬平方米）。盡管如此，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)尚未出現(xiàn)減速趨勢，僅2014年上半年新建工程15個。除了商品房過度開發(fā)以外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由政府部門牽頭規(guī)劃的萬盛安置房也空置過多。這是由于征地拆遷人口中有很大一部分有一定經(jīng)濟(jì)能力的中青年人大多會選擇購買商品房，原因在于：一是安置房建設(shè)交房周期過長，購買商品房可節(jié)省1-3年的過渡期房租；二是這部分人很多在城區(qū)工作，不愿意再住在離城區(qū)較遠(yuǎn)的安置房內(nèi)；三是安置房的房屋質(zhì)量、配套設(shè)施、物業(yè)管理?xiàng)l件不理想。這樣一來，建好后的安置房通常只能租給外來人口，而更多的安置房則出現(xiàn)空置的現(xiàn)象，安置房的實(shí)際需要量超出政府規(guī)劃?？偟膩碚f，萬盛居住建設(shè)總體出現(xiàn)建設(shè)過度的趨勢。

3．公用配套缺乏，居住環(huán)境不佳

不僅城市居住房建設(shè)過度，許多新建社區(qū)（不僅包括新房社區(qū)、塔山社區(qū)等安置社區(qū)，還包括海棠社區(qū)等商業(yè)社區(qū)）都建成密集的高層建筑，小區(qū)的容積率普遍在4.8以上，非常接近于5.0的行業(yè)上限，居民的居住舒適度較低。另外，小區(qū)的公共用地規(guī)劃建設(shè)較少，比如由于規(guī)劃缺乏前瞻性，在萬盛很多小區(qū)都建成地上的停車場，既浪費(fèi)大量土地資源又不能充分地滿足小區(qū)業(yè)主及周邊商圈的停車需求，從經(jīng)濟(jì)和社會效益兩方面來說都是不科學(xué)的。正是由于小區(qū)的停車場、停車位不足，導(dǎo)致大部分小區(qū)都出現(xiàn)了小區(qū)出口外的街道兩側(cè)停放了大量的私家車，既影響城市形象，也可能會造成車主財(cái)產(chǎn)損失，同時占用消防通道會導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生時，大型消防設(shè)備無法進(jìn)入而更加嚴(yán)重人員傷亡。隨著人民生活水平的提高、業(yè)主車輛的增多，矛盾糾紛不斷升級，很多小區(qū)為了便于業(yè)主停車，以及出于經(jīng)濟(jì)上的考慮，開始把小區(qū)內(nèi)的乒乓球場、羽毛球場、市民活動廣場、綠化帶等公用區(qū)域改建成室外的停車場。雖然在一定程度上緩解了市民停車難的困境，但這一改建過程也減少了小區(qū)業(yè)主們的休息娛樂場所，拆東墻補(bǔ)西墻的做法只會使得矛盾不斷轉(zhuǎn)移、疊加，根本不能從根本上改善居民生活質(zhì)量，是居民的生活安心、舒心。

4．地質(zhì)條件欠佳，園區(qū)土地閑置

萬盛“315”發(fā)展戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)“振興工業(yè)”，尤其強(qiáng)調(diào)發(fā)展新型工業(yè)以代替原來傳統(tǒng)的煤礦開采加工業(yè)。因此，萬盛工業(yè)園區(qū)為生產(chǎn)制造企業(yè)提供了很多優(yōu)惠政策，就拿工業(yè)用地來說，園區(qū)企業(yè)要地不僅價格便宜而且手續(xù)較為簡便，導(dǎo)致常出現(xiàn)工業(yè)園區(qū)企業(yè)向政府超需要地，廠區(qū)建設(shè)完工后常出現(xiàn)大量土地閑置的現(xiàn)象，造成很大的資源浪費(fèi)，廠區(qū)規(guī)劃建設(shè)中過于強(qiáng)調(diào)廠房和辦公場所，并沒有做好園區(qū)綠化配套建設(shè)，園區(qū)成土飛揚(yáng)、噪音很大，環(huán)境較差。另外，由于工業(yè)園區(qū)多為生產(chǎn)、加工型企業(yè)（如玻璃生產(chǎn)、機(jī)械制造企業(yè)），其生產(chǎn)經(jīng)營模式較為粗獷，不像高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)那樣建立高層辦公用房，廠區(qū)大多只建有單層建筑，這使得園區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性企業(yè)的產(chǎn)值遠(yuǎn)達(dá)不到每平方公里100-130億元的工業(yè)用地產(chǎn)值行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

5．農(nóng)業(yè)規(guī)劃不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后

作為城市發(fā)展新區(qū)的萬盛，在城市定位上多強(qiáng)調(diào)“振興工業(yè)、做強(qiáng)旅游”，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視不足。目前，萬盛對于全區(qū)整體性的農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃還未提上日程，2013年，雖編制了《萬盛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃》，但也僅對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)進(jìn)行了初步規(guī)劃，而傳統(tǒng)分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)用地整體性規(guī)劃仍有缺失。就茶葉而言，除了與“滴翠劍名”等企業(yè)合作的少部分茶園實(shí)行規(guī)模化耕種外，其他茶園多為分散經(jīng)營，沒有得到充分規(guī)劃。另外，由于地方土地流轉(zhuǎn)制度和服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷，規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地稀缺與分散經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地大量閑置并存的現(xiàn)象廣泛出現(xiàn)?？傊?，萬盛傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用地的集約化經(jīng)營還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

三、城鎮(zhèn)化過程中土地集約利用的建議

1．合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地規(guī)劃

從發(fā)達(dá)國家及地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，在長期城鎮(zhèn)化，一方面便于工業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)的建立，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，另一方面有利于節(jié)約公共資源（如水管、電線、公路等的鋪設(shè)），對于土地的集約利用有很大的促進(jìn)作用。因此，有必要借助城鎮(zhèn)化發(fā)展契機(jī)來推動城鄉(xiāng)用地規(guī)劃，第一，地方政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各類型土地較為精準(zhǔn)的測量和測繪各種地圖,供規(guī)劃和管理使用，梳理城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用情況；第二，突破二元經(jīng)濟(jì)障礙，科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，將城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)納入一盤棋考慮，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)用地，為實(shí)現(xiàn)土地集約化利用打好基礎(chǔ)。

2．提高園區(qū)用地效益

目前，較多地區(qū)工業(yè)園區(qū)土地使用較為粗獷，很多企業(yè)借助政策優(yōu)惠而超需要地，導(dǎo)致企業(yè)的投入產(chǎn)出效率較低，既有悖于土地集約利用，更有悖于產(chǎn)業(yè)園區(qū)集群式發(fā)展所要求的經(jīng)濟(jì)高效。因此，有必要以投入產(chǎn)出效率為企業(yè)進(jìn)出的門檻，第一，從政府層面，通過向上級申請一些具有行業(yè)領(lǐng)頭作用，已經(jīng)形成一定規(guī)模的企業(yè)在本區(qū)建立分公司，進(jìn)而引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)及管理方式，以龍頭企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理方式帶動園區(qū)內(nèi)其他企業(yè)發(fā)展方向；第二，逐漸引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以代替?zhèn)鹘y(tǒng)制造業(yè)，建立高層辦公樓，逐漸提高土地利用效率；第三，通過市場機(jī)制逐漸將園區(qū)內(nèi)企業(yè)脫離政府保護(hù)，并加強(qiáng)園區(qū)企業(yè)制度規(guī)范，如企業(yè)連續(xù)三年達(dá)不到工業(yè)用地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，將不再享受相關(guān)優(yōu)惠政策，五年達(dá)不到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將退出園區(qū)等。

3．加強(qiáng)用地情況監(jiān)管

第一，對于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，考慮到城市居住建設(shè)日趨飽和，應(yīng)當(dāng)放緩居住用地開發(fā)建設(shè)。另外，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家及地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在已建成的密集型高層小區(qū)周邊規(guī)劃大面積的公用地建設(shè)，以盈利性公用建設(shè)（如商場、寫字樓等）來支撐非盈利性公用建設(shè)（如大型市民活動廣場、公園等）。就停車問題而言，在小區(qū)規(guī)劃時就應(yīng)根據(jù)其具體情況，集中建立2層以上的地下停車庫，即便小區(qū)居民不能完全吸收也可以租給周邊的小區(qū)業(yè)主或商家。

第二，對于農(nóng)村撂荒地，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)。通過建立合理的流轉(zhuǎn)制度、設(shè)計(jì)多樣的流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，以加速土地流轉(zhuǎn)。另外，根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)特點(diǎn)，逐漸建立茶葉、獼猴桃、方竹筍等生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，規(guī)?；厣a(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)力，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地土地集約利用。通過“農(nóng)旅結(jié)合”，在規(guī)模建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)時考慮到園區(qū)的旅游業(yè)及配套服務(wù)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)多維度發(fā)展，提高農(nóng)村人口的就業(yè)、收入水平。

第三，對于園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目用地，一是提高企業(yè)進(jìn)入園區(qū)門檻，經(jīng)營模式過于粗放的企業(yè)不應(yīng)允許進(jìn)入，二是在企業(yè)建設(shè)過程中監(jiān)督其用地情況，對超需要地的企業(yè)進(jìn)行處罰，三是加強(qiáng)對企業(yè)單位用地產(chǎn)值的監(jiān)督，促使企業(yè)改變生產(chǎn)經(jīng)營方式以提高單位產(chǎn)值。

4．加大土地集約利用考核

第一，出臺土地集約利用政策。中央雖提高了對土地集約化利用的重視，但是目前地方上針對各類土地的集約利用政策要么沒有要么不夠細(xì)致，因此，各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，細(xì)化相關(guān)部門權(quán)責(zé)，出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，約束各相關(guān)部門的行為。

第二，構(gòu)建科學(xué)細(xì)化的考核指標(biāo)。目前，常出現(xiàn)國土部門只管批地而規(guī)建部門只管規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)象，部門之間缺乏溝通，權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，所以應(yīng)按照土地集約利用要求對各部門制定更加細(xì)致的考核指標(biāo)，并將此納入部門工作的考核評比中。