從治理的視角探究我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)

李悅

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院 政治處，天津300382）

·警學(xué)研究·

從治理的視角探究我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)

李悅

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院 政治處，天津300382）

社區(qū)警務(wù)是包括我國在內(nèi)的世界各國警務(wù)改革的基本方向，它的核心內(nèi)容是將警務(wù)工作的重心轉(zhuǎn)移到社區(qū)，通過建立和諧警民關(guān)系，廣泛發(fā)動(dòng)、組織和依靠社會(huì)成員共同預(yù)防犯罪、維護(hù)治安。從學(xué)術(shù)理論的淵源來看，社區(qū)警務(wù)理論與“治理”理論具有相同的價(jià)值取向。治理視角下的社區(qū)警務(wù)模式中，公安機(jī)關(guān)、社區(qū)公眾和社會(huì)團(tuán)體在傳統(tǒng)公共管理模式中的角色都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，彼此之間密切聯(lián)系。本文立足于我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，從治理的角度進(jìn)一步探索社區(qū)警務(wù)建設(shè)的有效路徑和實(shí)踐方法。

治理理念；社區(qū)警務(wù)；警務(wù)社會(huì)化；路徑研究

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，是我國公安機(jī)關(guān)自2002年以來推行的一項(xiàng)以預(yù)防為主、重在治本的警務(wù)戰(zhàn)略。通過十幾年的摸索、實(shí)驗(yàn)與實(shí)踐，我國的社區(qū)警務(wù)運(yùn)行既有成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在不可回避的問題。當(dāng)下，隨著“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革總目標(biāo)的確立，“治理”順勢(shì)成為研究社區(qū)警務(wù)建設(shè)必然的視角。我們有必要通過這一視角，進(jìn)一步明確在社區(qū)警務(wù)建設(shè)中，公安機(jī)關(guān)如何做到以社區(qū)為基礎(chǔ)，在發(fā)揮社區(qū)民警主導(dǎo)作用的同時(shí)，有效利用社區(qū)資源，依靠社區(qū)黨政機(jī)關(guān)、社區(qū)組織和社區(qū)自治力量，廣泛組織發(fā)動(dòng)社區(qū)居民，通過多種方式開展管理與防范的警務(wù)活動(dòng)。

在現(xiàn)代公共管理的語境中所使用的“治理”源于英文。俞可平在《治理與善治》中提出，“英語中的治理一詞（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，長(zhǎng)期以來它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中”[1]。治理的對(duì)象既可以是國家、社會(huì)，也可以是商業(yè)領(lǐng)域的公司、企業(yè)。本文所立足的“治理”視角，則是特指社會(huì)治安治理，是基于政治學(xué)領(lǐng)域的國家治理概念，即“政府如何運(yùn)用國家權(quán)力（治權(quán)）來管理國家與人民”[2]而形成的，它承認(rèn)參與社會(huì)治安治理的主體是多元的，且手段具有多樣化，反映的是公安機(jī)關(guān)、基層民警與當(dāng)?shù)卣?、非政府組織和社區(qū)公眾之間共同參與、合作互動(dòng)的行動(dòng)過程。

一、“治理”是社區(qū)警務(wù)工作必然的視角

治理的理論基礎(chǔ)是社會(huì)中心論，即圍繞社會(huì)的訴求來規(guī)定國家和政府的職責(zé)與行為，國家和政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，也考慮到了地方、基層、社會(huì)組織和公眾等眾多方面的訴求。相比曾經(jīng)的國家統(tǒng)治、國家管理等提法，治理應(yīng)該是一個(gè)更為客觀和均衡的理論視角，它內(nèi)容豐富、包容性很強(qiáng)，具有理念的新穎性、內(nèi)容的豐富性和思想的深刻性，更加強(qiáng)調(diào)靈活性、協(xié)調(diào)性、溝通性[3]。這與社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的核心內(nèi)容不謀而合。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略興起于20世紀(jì)80年代，并一直被西方各國使用至今，是當(dāng)今世界較為流行的一種維護(hù)社會(huì)治安的新思維、新觀念。英國現(xiàn)代警務(wù)改革的旗手，德文郡前任警察局長(zhǎng)約翰·安德遜曾經(jīng)形象地把社區(qū)警務(wù)比作一棵大樹——“樹干是警察機(jī)關(guān)，樹枝、樹葉、果實(shí)是警察機(jī)關(guān)的各個(gè)部門和警種。樹下的土壤是社區(qū)。警察這棵大樹的根扎在教堂、學(xué)校、工廠、企業(yè)之中”[4]。據(jù)此，我們可以將社區(qū)警務(wù)的核心內(nèi)容歸納為——“堅(jiān)持警察的專門工作與公眾參與支持相結(jié)合，通過建立良好的警民關(guān)系，廣泛發(fā)動(dòng)、組織和依靠社

會(huì)成員共同預(yù)防犯罪、維護(hù)治安”[5]。所以，從學(xué)術(shù)理論的淵源來分析，社區(qū)警務(wù)理論具有與治理理念相同的價(jià)值取向。

值得指出的是，透過治理的視角研究社區(qū)警務(wù)建設(shè)，還應(yīng)該明晰兩個(gè)問題：

一是承認(rèn)違法犯罪不可能被消滅，打擊犯罪不是警察機(jī)關(guān)的唯一職能。20世紀(jì)70年代初開始，西方各國之所以興起社區(qū)警務(wù)改革，就是緣起對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)的質(zhì)疑和反思。傳統(tǒng)警務(wù)“重打擊，輕防范”，認(rèn)為警察機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)治安的唯一力量，強(qiáng)調(diào)通過不斷提高專業(yè)警察與普通公眾的比值、加快高精尖警務(wù)技術(shù)的研發(fā)和加大現(xiàn)代化警務(wù)裝備的投入等手段來保證工作效能，其結(jié)果是犯罪率沒有下降，社會(huì)治安日益嚴(yán)峻，公眾對(duì)警察產(chǎn)生信任危機(jī)，警察機(jī)關(guān)與公眾關(guān)系惡化。相反的，社區(qū)警務(wù)則承認(rèn)警察對(duì)社會(huì)治安的責(zé)任與作用是相對(duì)的，維護(hù)社會(huì)治安的重點(diǎn)在于“預(yù)防”，通過建立和諧的警民關(guān)系，引導(dǎo)、組織更廣泛的社會(huì)成員參與社會(huì)治安治理，不斷壓減影響社會(huì)治安的諸多問題、矛盾和消極因素，為公眾營(yíng)造良好的社會(huì)治安環(huán)境，提供高效的公共安全服務(wù)，從而最大限度地預(yù)防、控制和削減犯罪。

二是承認(rèn)犯罪是一種社會(huì)現(xiàn)象，包括公安機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和社區(qū)公眾在內(nèi)的全社會(huì)成員，對(duì)預(yù)防和控制犯罪承擔(dān)共同責(zé)任。因此，社區(qū)警務(wù)運(yùn)行中，有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)、社區(qū)公眾和社會(huì)團(tuán)體三方互動(dòng)關(guān)系中的角色和作用進(jìn)行全新的定位，三者在傳統(tǒng)公共管理模式中的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變。首先，警察不再單純以職業(yè)管理者或控制者角色出現(xiàn)，而是“從專家角色轉(zhuǎn)移為社區(qū)型警務(wù)和著裝巡邏”[6]，在有些場(chǎng)合，他們更是以一種協(xié)調(diào)者或幫助者的角色出現(xiàn)。其次，社區(qū)公眾在參與社區(qū)警務(wù)的過程中也轉(zhuǎn)變了自身作為公共服務(wù)消費(fèi)者的傳統(tǒng)角色，他們可以對(duì)公共服務(wù)模式和種類做出選擇，并參與社區(qū)警務(wù)措施的制定，成為公共安全服務(wù)的共同生產(chǎn)者。

二、當(dāng)前社區(qū)警務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀和問題

2006年9月，公安部下發(fā)《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，要求“逐步建立與新型社區(qū)管理體制、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的社區(qū)、農(nóng)村警務(wù)工作新機(jī)制”，這標(biāo)志著我國開始推行社區(qū)警務(wù)模式。經(jīng)過多年的不懈努力，時(shí)至今日，我國的社區(qū)警務(wù)建設(shè)已取得一些成績(jī)。以T市為例，該市總面積11760平方公里，總?cè)丝?500多萬，截止2015年4月，全市范圍內(nèi)已建立警務(wù)室1737個(gè)，其中社區(qū)警務(wù)室1305個(gè)，農(nóng)村警務(wù)室432個(gè)，社區(qū)民警開展諸如防范管理、辦理案件、調(diào)解糾紛以及發(fā)動(dòng)群眾開展群防群治等工作，在維護(hù)社會(huì)治安、方便群眾方面發(fā)揮了積極的作用。另外，公安機(jī)關(guān)充分依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾開展群防群治，全市已成立治保會(huì)4843個(gè)，擁有社區(qū)專職巡邏隊(duì)員8376人、義務(wù)巡邏隊(duì)員36251人。T市在社區(qū)警務(wù)建設(shè)方面之所以能夠取得顯著的成績(jī)，筆者認(rèn)為有兩條值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)：一是，堅(jiān)持做強(qiáng)派出所，不斷充實(shí)警力特別是基層一線的警力，同時(shí)完善各項(xiàng)制度，保證民警真正沉入社區(qū)。二是，扎實(shí)推進(jìn)社區(qū)民警“專職化”，明確社區(qū)民警不參與110接處警、夜后巡邏等工作，全力投入社區(qū)警務(wù)工作，從而為社區(qū)警務(wù)的順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

當(dāng)前在我國，公民的法治觀念日益加深，對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量和水平的要求提高到前所未有的高度。同時(shí)，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，社會(huì)治安形勢(shì)復(fù)雜而嚴(yán)峻，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境也發(fā)生了前所未有的變化。誠然，多年來我國公安機(jī)關(guān)持續(xù)推進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)，切實(shí)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧方面發(fā)揮了積極的作用，然而，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到社區(qū)警務(wù)建設(shè)不可能一蹴而就，它必須是一個(gè)逐步成熟并始終需要調(diào)整的過程。迄今，在我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)中仍然存在著諸多制約發(fā)展的瓶頸問題，亟待進(jìn)行改革。主要表現(xiàn)為：

（一）在社區(qū)警務(wù)立足轄區(qū)，密切聯(lián)系群眾、依靠群眾方面存在問題

1.各地公安基層派出所長(zhǎng)期為警力不足的問題而困擾，基層派出所在應(yīng)對(duì)日常警務(wù)工作的同時(shí)，卻時(shí)常要從有限的警力資源中分出一部分，用在應(yīng)付諸如突擊任務(wù)、專項(xiàng)行動(dòng)、值班備勤、盯死看牢、迎接檢查等突擊性、臨時(shí)性的工作上。派出所想聚精會(huì)神地搞好社區(qū)警務(wù)工作，卻感到力不從心，社區(qū)民警也沒有更多的精力投入到社區(qū)開展社區(qū)防控工作，更談不上打擊和預(yù)防違法犯罪機(jī)制的完全落實(shí)。

2.某些地方的公安機(jī)關(guān)績(jī)效考核指標(biāo)使社區(qū)警務(wù)工作本末倒置?；鶎优沙鏊鶎⒅饕τ迷诹送瓿纱蛱帞?shù)、破案率等常量指標(biāo)上，而像人口管理、信息采集、安全防范、服務(wù)公眾等這樣的“主業(yè)”反而變成了“副業(yè)”。社區(qū)警務(wù)的工作內(nèi)容屬于基礎(chǔ)性工作，需要民警深入社區(qū)與公眾打交道，做最基層的

工作，而評(píng)判工作成效的最直接標(biāo)準(zhǔn)是公眾的口碑。因此，社區(qū)警務(wù)工作不容易從數(shù)字看成績(jī)。但是個(gè)別地方公安機(jī)關(guān)的績(jī)效考核卻恰恰是“重?cái)?shù)字、輕調(diào)查”，使社區(qū)警務(wù)工作不容易出成績(jī)。上述問題產(chǎn)生的結(jié)果就是有的基層民警不屑于深入社區(qū)熟悉情況、開展工作，曾經(jīng)“片警”對(duì)轄區(qū)各類情況了如指掌甚至倒背如流的場(chǎng)景如今已經(jīng)罕見。更有甚者，個(gè)別民警為了取得好的績(jī)考成績(jī)，采取數(shù)據(jù)造假等不當(dāng)手段。

3.當(dāng)前，各地方已經(jīng)建設(shè)成型的社會(huì)治安防控網(wǎng)絡(luò)在布局方面存在不均衡的問題，沒有完全實(shí)現(xiàn)防控區(qū)域全面監(jiān)控、無死角。雖然這與不同社區(qū)的人口特質(zhì)和公眾參與水平有著密切的關(guān)系，但我們不能否認(rèn)，公安機(jī)關(guān)在發(fā)動(dòng)和組織建設(shè)社會(huì)治安防控網(wǎng)絡(luò)方面亟待加強(qiáng)。同時(shí)，社會(huì)治安防控網(wǎng)絡(luò)還存在各自為戰(zhàn)的狀況，沒有實(shí)現(xiàn)防控時(shí)空無縫銜接，沒有使防控網(wǎng)絡(luò)的防范作用得到充分而有效的發(fā)揮。

（二）在優(yōu)化警力配置，切實(shí)做到警力下沉，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)方面存在問題

1.基層警力不足，警力配備頭重腳輕。長(zhǎng)期以來，制約我國公安機(jī)關(guān)發(fā)展的瓶頸問題之一就是基層警力嚴(yán)重不足。再次以T市為例，據(jù)2015年4月統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，該市基層總警力9906人，其中社區(qū)、駐村民警3168人，只占派出所警力的31.98%。機(jī)關(guān)崗位越分越細(xì)，行政層次越來越多，形成了警力的截流和內(nèi)耗，坐在機(jī)關(guān)的民警越來越多，而真正參與社區(qū)警務(wù)工作，完成社區(qū)群防群治、共保平安的一線警力卻捉襟見肘，使警力配置呈現(xiàn)頭重腳輕的態(tài)勢(shì)。

2.基層民警工作壓力大，待遇偏低。派出所民警長(zhǎng)期工作在公安工作第一線，時(shí)間長(zhǎng)、任務(wù)重、壓力大、風(fēng)險(xiǎn)高，卻往往待遇偏低，形成了付出與回報(bào)的巨大反差。這種情況造成基層民警中的兩個(gè)誤區(qū)：一方面是部分基層民警不愿意堅(jiān)守基層，削尖腦袋往機(jī)關(guān)擠，使基層警力資源流失；另一方面是部分基層民警產(chǎn)生消極惰怠思想，缺乏工作熱情和積極性，不愿意深入社區(qū)開展工作，對(duì)人民群眾的服務(wù)需求選擇性忽視，對(duì)那些自認(rèn)為“費(fèi)力不討好”的問題繞著走，漸漸喪失了人民警察在群眾中的影響力、感召力和親和力。

3.社會(huì)轉(zhuǎn)型期，抗拒執(zhí)法現(xiàn)象多發(fā)，基層民警的正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益屢屢受到侵害，但保護(hù)民警合法權(quán)益的訴求卻缺乏相關(guān)的法律保護(hù)，“做多錯(cuò)多”的觀念在基層民警中相當(dāng)普遍，影響基層民警對(duì)深入轄區(qū)開展社區(qū)警務(wù)工作抱持抗拒心理，能推就推、能躲就躲。加之社區(qū)民警還要頻于應(yīng)付大量的臨時(shí)性和非警務(wù)工作，從而使社區(qū)里看不到社區(qū)民警的身影，逐漸拉遠(yuǎn)了公安機(jī)關(guān)、人民警察和廣大群眾之間的距離。

（三）在打造和諧警民關(guān)系、增強(qiáng)為群眾服務(wù)意識(shí)方面存在問題

1.為群眾服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)。近年來，隨著我國公安機(jī)關(guān)招錄培養(yǎng)體制改革的進(jìn)行，使更多的年輕人被充實(shí)到公安一線。他們的人生閱歷以及成長(zhǎng)的社會(huì)和家庭環(huán)境，造成其在服務(wù)意識(shí)方面存在欠缺。表現(xiàn)在具體的社區(qū)警務(wù)工作中，就是沒有主動(dòng)服務(wù)的精神，為社區(qū)提供高質(zhì)量服務(wù)只停留在口頭上，缺乏最大限度的、必要的誠意。他們只管坐在辦公室里等社區(qū)群眾上門，而不愿真正的撲下身子、深入社區(qū)，主動(dòng)與社區(qū)群眾拉近距離，最終失去了群眾的依賴與信任。

2.為群眾服務(wù)的責(zé)任不清。公安機(jī)關(guān)和民警為公眾服務(wù)的職責(zé)界限尚未厘清，社區(qū)民警除了人口管理、安全防范、信息采集等常規(guī)工作外，還承擔(dān)了大量的非警務(wù)工作，給本已嚴(yán)重不足的基層警力雪上加霜。同時(shí)，個(gè)別社區(qū)居民對(duì)民警不理解、不尊重，甚至于刁難，使基層民警也倍感委屈，久而久之對(duì)為社區(qū)群眾服務(wù)產(chǎn)生厭煩和畏難情緒，疏遠(yuǎn)了與群眾之間的感情。

3.為群眾服務(wù)的效果不好?？陀^講，個(gè)別地方的公安機(jī)關(guān)在新招錄民警上崗前培訓(xùn)過程中，缺少與社區(qū)工作相關(guān)的知識(shí)與技能培訓(xùn)，從而使基層民警在做好群眾工作的素質(zhì)能力方面難以滿足要求。有的民警害怕群眾提出問題和要求，不是想不出解決的招數(shù)和辦法，就是想出的辦法缺乏可操作性。另外，社區(qū)民警在舉辦服務(wù)社區(qū)活動(dòng)之前，有時(shí)候缺乏深入實(shí)地的調(diào)查研究，民警關(guān)注的是上級(jí)要求搞什么，而不是群眾需要什么，因此活動(dòng)很容易搞成“一陣風(fēng)”，缺乏長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性，結(jié)果是民警一廂情愿，而老百姓不買賬。

三、從治理的視角研究社區(qū)警務(wù)建設(shè)的路徑和方法

站在治理的視角研究社區(qū)警務(wù)建設(shè)，筆者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在與社區(qū)合作方面應(yīng)該采取更加大膽主動(dòng)的舉措，以期使社區(qū)警務(wù)工作在一個(gè)堅(jiān)實(shí)的管理

框架內(nèi)良好運(yùn)作，最終達(dá)到維護(hù)治安、預(yù)防犯罪的目的?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面著手：

（一）實(shí)現(xiàn)社區(qū)民警的“專職化”

長(zhǎng)期以來，社區(qū)民警的工作狀態(tài)經(jīng)常是在負(fù)責(zé)社區(qū)警務(wù)工作之余，還要承擔(dān)著值班備勤、辦理案件、調(diào)解糾紛和處置突發(fā)、重大警情等繁雜任務(wù)，其結(jié)果，一方面是社區(qū)民警超負(fù)荷工作，損害身心健康；另一方面是社區(qū)民警無暇顧及最基本的社區(qū)日常工作。因此，必須全面推行社區(qū)民警“專職化”，優(yōu)化調(diào)整派出所勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制，明確界定社區(qū)民警的工作職責(zé)。要明確地將社區(qū)民警的工作界定為“沉入社區(qū)開展人口管理、信息采集、矛盾隱患排查化解、維穩(wěn)等基礎(chǔ)管控”等內(nèi)容，使社區(qū)民警從其他警務(wù)工作中解脫出來，有充足的時(shí)間和精力專司社區(qū)警務(wù)工作。當(dāng)務(wù)之急，就是要嚴(yán)格按照社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，在社區(qū)內(nèi)設(shè)置警務(wù)室，社區(qū)民警以警務(wù)室為平臺(tái)開展社區(qū)基礎(chǔ)工作，從根本上保證社區(qū)民警扎根基層。同時(shí)，可以社區(qū)為單位劃分警務(wù)區(qū)，實(shí)行一區(qū)一警，采取相鄰警務(wù)區(qū)聯(lián)勤的方式加強(qiáng)警務(wù)協(xié)作配合。

（二）亟需調(diào)整公安機(jī)關(guān)和社區(qū)民警績(jī)效考核指標(biāo)體系

公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行的績(jī)效考核制度在實(shí)行過程中確實(shí)起到了推動(dòng)、引領(lǐng)、評(píng)價(jià)公安工作的積極作用，但是也存在問題，最為突出的就是把績(jī)效考核作為工作的指揮棒，派出所和民警開展工作時(shí)，能得分、多得分的工作搶著做，沒有分的工作不愿做。因此，全面改革績(jī)效考核工作勢(shì)在必行。制定績(jī)效考核的指標(biāo)體系務(wù)必要做到科學(xué)、客觀和公正，要切實(shí)地以“發(fā)案少、秩序好、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地給基層單位自主權(quán)，激發(fā)活力、鼓勵(lì)創(chuàng)新，不拘一格地開展社區(qū)警務(wù)工作。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)可以把社區(qū)民警的基地——社區(qū)警務(wù)室打造成服務(wù)群眾的工作站和安全防范知識(shí)的宣傳站，群眾在社區(qū)警務(wù)室內(nèi)就可以完成諸如戶口登記、犬證申辦、交通違法即時(shí)繳費(fèi)以及防火、放盜、防事故等安全防范互動(dòng)體驗(yàn)等。這樣做可以使社區(qū)民警工作內(nèi)容更加實(shí)在、效果更加直觀，也便于把內(nèi)容和效果用數(shù)字加以量化，以保證績(jī)考的科學(xué)、客觀和公正。

（三）優(yōu)化警力配置，切實(shí)做到警力下沉

要切實(shí)做到主要警力沉到基層、沉到社區(qū)、沉到街頭，通過多種途徑充實(shí)基層派出所警力，保證派出所的民警到位。只有派出所的民警到位了，發(fā)生在社區(qū)群眾身邊的小案才有人受理、才有人偵破。公安機(jī)關(guān)應(yīng)將招錄的新民警一律下沉到基層派出所工作，推進(jìn)派出所警力年輕化，緩解派出所警力傷病、老化問題，從根本上實(shí)現(xiàn)警力配置的優(yōu)化。其次，要進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際需要，把機(jī)關(guān)和綜合部門的警力抽調(diào)出來安排到基層派出所，做大做強(qiáng)派出所，并形成保障警力切實(shí)下沉到基層的長(zhǎng)效機(jī)制。再次，當(dāng)前社區(qū)民警隊(duì)伍中存在因?yàn)楣ぷ餍量?、壓力大，但收入不高而造成心理失衡，以及個(gè)人能力素質(zhì)不能滿足社區(qū)警務(wù)“一警多能、一警多用”要求等問題。解決這些問題，一方面要做好思想教育工作，幫助社區(qū)民警在思想方面克服做群眾工作“不想、不敢、不會(huì)”的畏難情緒；另一方面，則是要將提拔晉升、評(píng)功授獎(jiǎng)的機(jī)會(huì)向一線傾斜，全力落實(shí)從優(yōu)待警，不斷優(yōu)化基層民警的工作環(huán)境、生活環(huán)境和執(zhí)法備勤環(huán)境，徹底解決社區(qū)民警的后顧之憂。

（四）提高社區(qū)居民在社區(qū)警務(wù)活動(dòng)中的參與度

52年前，浙江楓橋創(chuàng)造了依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、就地化解矛盾的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，而且已經(jīng)被實(shí)踐證明對(duì)于密切黨和人民的血肉聯(lián)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義，正所謂“警力有限，民力無窮”。對(duì)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)而言，須臾不可缺少的正是社區(qū)群眾的大力支持和積極參與。目前，各地公安機(jī)關(guān)普遍的做法就是推行“民生警務(wù)”，從基層基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)入手，創(chuàng)建公共安全防控體系。體系中通常包含公共安全防控總中心和分中心，每個(gè)分中心包括居民社區(qū)、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)店鋪、學(xué)校幼兒園和重點(diǎn)工程建設(shè)工地等防控子系統(tǒng)，并為居民和企業(yè)商鋪安裝紅外報(bào)警裝置。如果一個(gè)點(diǎn)位出現(xiàn)警情，110指揮中心、屬地派出所、防控服務(wù)中心和分中心及各監(jiān)控點(diǎn)的技防系統(tǒng)可同時(shí)觸發(fā)，系統(tǒng)會(huì)以手機(jī)短信等方式向主人報(bào)警，實(shí)現(xiàn)“被動(dòng)警務(wù)”向“主動(dòng)警務(wù)”的跨越。

（五）積極引入人民團(tuán)體、群眾組織等社會(huì)力量以及社區(qū)公眾參與社區(qū)警務(wù)工作，發(fā)揮協(xié)同作用

當(dāng)前，切實(shí)保障社會(huì)安全穩(wěn)定的主要手段指向的是社會(huì)治安防控體系建設(shè)。2015年4月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》，明確指出加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)是“形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、各部門齊抓共管、社會(huì)力量積極參與的社會(huì)治安防控體系建設(shè)工作格局，健全社會(huì)治安防控運(yùn)行機(jī)制，編織社會(huì)治安防控網(wǎng)，提升社會(huì)治安防控體系建設(shè)法

治化、社會(huì)化、信息化水平，增強(qiáng)社會(huì)治安整體防控能力，努力使影響公共安全的暴力恐怖犯罪、個(gè)人極端暴力犯罪等得到有效遏制，使影響群眾安全感的多發(fā)性案件和公共安全事故得到有效防范，人民群眾安全感和滿意度明顯提升，社會(huì)更加和諧有序?！笨梢?，社區(qū)警務(wù)工作必須深深扎根于社區(qū)，把觸角延伸至社區(qū)的各個(gè)角落，才可能發(fā)揮其強(qiáng)大的維穩(wěn)作用。公安機(jī)關(guān)可以通過多種渠道和手段，積極調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、學(xué)校、社會(huì)組織等參與社區(qū)治安防控的積極性。譬如，社區(qū)民警可以受聘成為中小學(xué)校的輔導(dǎo)員，與校方合作，通過定期舉辦家長(zhǎng)學(xué)校、安全防范知識(shí)講座、安全防范技能體驗(yàn)等形式，加強(qiáng)對(duì)未成年人的保護(hù)和預(yù)防犯罪；也可以在社區(qū)民警的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和有效監(jiān)督下，逐步壯大民防隊(duì)伍，掌握轄區(qū)動(dòng)態(tài)，搜集線索，服務(wù)實(shí)戰(zhàn)。

（六）要特別關(guān)注并著力化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)中出現(xiàn)的矛盾糾紛

在當(dāng)前的社區(qū)警務(wù)中，占據(jù)較大比重并且非常重要的工作內(nèi)容就是化解矛盾糾紛。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，矛盾糾紛的出現(xiàn)呈現(xiàn)多領(lǐng)域的特點(diǎn)，房地產(chǎn)、金融、勞資關(guān)系、社會(huì)保障、城市管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域都存在誘發(fā)矛盾糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。因此，公安機(jī)關(guān)和社區(qū)民警必須要及時(shí)排查轄區(qū)內(nèi)存在的不穩(wěn)定不確定因素，加大源頭治理，督促相關(guān)單位建立科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解等機(jī)制，消除觸發(fā)矛盾糾紛的不穩(wěn)定因素。

四、不斷提高社區(qū)警務(wù)工作的科技水平

2015年4月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》指出，社會(huì)治安防控體系的建設(shè)要“充分運(yùn)用新一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和智能傳感、遙感、衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，創(chuàng)新社會(huì)治安防控手段，提升公共安全管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。”因此，科技強(qiáng)警、不斷提高社會(huì)治安防控技術(shù)手段和水平已是大勢(shì)所趨。社區(qū)警務(wù)工作面臨同樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到，不斷提高社區(qū)警務(wù)工作的科技水平，不僅僅是公安機(jī)關(guān)一方面的任務(wù)，更多的是需要全社會(huì)各個(gè)方面共同努力。

目前，我國公安機(jī)關(guān)使用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)工作正處于起步階段，部分地方的公安機(jī)關(guān)已經(jīng)開始了有益的嘗試，并取得了顯著效果：范例一，2014年3月，江蘇省蘇州市公安局蘇州工業(yè)園區(qū)分局跨塘派出所在公安實(shí)戰(zhàn)運(yùn)行過程中引入“大數(shù)據(jù)”理念，正式建立起犯罪預(yù)測(cè)系統(tǒng)，通過對(duì)案件發(fā)生的歷史數(shù)據(jù)、人口和地理信息等多種數(shù)據(jù)分析，用分析結(jié)果預(yù)測(cè)未來指定時(shí)間段內(nèi)轄區(qū)某地域的發(fā)案概率。該系統(tǒng)在實(shí)際使用中取得顯著成效，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，可用1%至2%的面積預(yù)測(cè)命中達(dá)到20%至30%的案件?？缣僚沙鏊允褂迷撓到y(tǒng)后的近6個(gè)月時(shí)間里，93種可防控違法犯罪警情總量同比下降了19%，其中路面盜竊下降了15%，入室盜竊下降了35%，其他盜竊下降了12%[7]；范例二，天津市公安局津南分局爭(zhēng)取區(qū)委、區(qū)政府支持，與社會(huì)各界共同努力，建立“公共安全防控服務(wù)中心”。截至目前，該中心覆蓋全區(qū)7個(gè)工業(yè)園區(qū)、23個(gè)居民社區(qū)以及全部72所學(xué)校，輻射區(qū)內(nèi)醫(yī)院、商場(chǎng)、建筑工地等，共接入視頻監(jiān)控4000多路，安裝紅外線報(bào)警器10000余臺(tái)，已經(jīng)發(fā)展成規(guī)模較大、類型豐富的具有地區(qū)特色的立體化社會(huì)治安防控服務(wù)體系，為進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)型指揮中心建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

今后，我國公安機(jī)關(guān)在不斷提高社區(qū)警務(wù)工作科技水平方面仍然需要做更多的工作。筆者認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面努力：

一是，不斷提高公安各業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)、信息互通和資源共享程度。在確保公眾信息安全和保障公民合法權(quán)益的前提下，可以將現(xiàn)有的110報(bào)警指揮系統(tǒng)、人口信息系統(tǒng)、車輛信息管理系統(tǒng)等進(jìn)行整合，形成信息化綜合平臺(tái)，使用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)將各類數(shù)據(jù)與信息計(jì)算分析，在轄區(qū)地圖上預(yù)測(cè)顯示警情高發(fā)區(qū)域，通過增派警力、加強(qiáng)巡邏等方式，壓降違法犯罪警情。在使用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)過程中需要注意一個(gè)問題，就是避免將“大數(shù)據(jù)”神秘化，要明確大數(shù)據(jù)分析技術(shù)是作為一種工作的手段或工具，服從并服務(wù)于社區(qū)警務(wù)工作。在社區(qū)警務(wù)工作中使用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，搜集和掌握龐大的數(shù)據(jù)信息并不是工作的終點(diǎn)，而是起點(diǎn)，最終目的是要通過對(duì)掌握的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行專業(yè)化處理，進(jìn)而為決策行為提供參考和依據(jù)。我們必須在占有各類“海量數(shù)據(jù)”的基礎(chǔ)上加以分析研究，使得巨量信息能夠被梳理、匯總和分類，才能達(dá)到透過信息洞察先機(jī)、預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)等目的。

二是，加強(qiáng)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)建設(shè)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該積極順應(yīng)城鎮(zhèn)化水平不斷提高的新形勢(shì)，不斷加強(qiáng)高水平的公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建

設(shè)。盡快提高公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)的覆蓋密度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)視頻監(jiān)控一體化。特別要著重開展城鄉(xiāng)接合部以及農(nóng)村地區(qū)公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)的軟硬件建設(shè)：硬件方面，是要加快公共安全視頻監(jiān)控設(shè)備的布設(shè)、安裝，加強(qiáng)維護(hù)；軟件方面，則是要加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)接合部以及農(nóng)村地區(qū)居民的技防知識(shí)普及和宣傳，健全技防設(shè)備精心管理的長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)居民自覺維護(hù)技防設(shè)備，進(jìn)一步提升設(shè)備完好使用水平。其次，要不斷完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，徹底打破各自為戰(zhàn)的局面，“高起點(diǎn)規(guī)劃、有重點(diǎn)有步驟地推進(jìn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)和應(yīng)用工作”[8]，逐步拓寬應(yīng)用領(lǐng)域，努力構(gòu)建立體化技防體系。

三是，加強(qiáng)圖像偵查技術(shù)手段的應(yīng)用和提高。圖像偵查是公安機(jī)關(guān)通過偵查視頻圖像，來找到犯罪嫌疑人的一種偵查技術(shù)手段，通常的流程是公安機(jī)關(guān)通過技術(shù)判定，調(diào)用可能包含嫌疑人的視頻監(jiān)控，逐個(gè)觀看監(jiān)控視頻，尋找嫌疑人的蹤跡，為破案提供證據(jù)。因此，我們可以通過建設(shè)公安視頻監(jiān)控全域應(yīng)用平臺(tái)，提高對(duì)人流、車流、物流的軌跡掌控和相關(guān)事件的動(dòng)態(tài)管理能力，切實(shí)推進(jìn)技防監(jiān)管與圖像偵查工作一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，按照防控區(qū)域安全級(jí)別，將各類視頻圖像資源分級(jí)進(jìn)行有效整合，以使“圖偵”技術(shù)在社區(qū)警務(wù)工作中發(fā)揮最大的效能。

[1]俞可平.治理與善治[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.52.

[2]趙 蓬.村治變遷與鄉(xiāng)村秩序的重構(gòu)[D].山東大學(xué)，2010.2.

[3]單學(xué)剛.改革從解決表層問題向?qū)で笾贫纫?guī)范轉(zhuǎn)變[N].齊魯晚報(bào),2014-03-02.

[4]王大偉.龍的盾牌——中國警察在英國[M].農(nóng)村讀物出版社,1999.118.

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Research on the Path and Method of Community Policing Construction from the Perspective of Governance

LI Yue
(Political Department,Tianjin Public Security Professional College,Tianjin 300382,China)

Community policing is the worldwide trend of policing reformation,whose core part is to shift the focus of the police work to the community,by establishing harmonious relations between the police and the public,extensivelymobilizing,organizing,and dependingthe public tojointlyprevent crimes and maintain the order.From the origin of academic theory,there is the same value orientation of both the concept of"governance"and the theory of community policing.From the view of governance,the community policing brings about changes of the roles of public security organs,the community public,and social groups in traditional public management,which means their connections are getting closer.Based on the current situation and existingproblems ofcommunitypolicingconstruction in our country,fromthe perspective ofgovernance,the author explores the effective path and practical method ofcommunitypolicingconstruction in a further way.

governance concept;communitypolicing;socialization ofpolice affairs;the studyofpath

D922.14

A

1674-828X（2015）04-0104-06

（責(zé)任編輯：宋 波）

2015-06-10

李 悅，女，天津公安警官職業(yè)學(xué)院政治處講師，主要從事思想政治教育和社區(qū)警務(wù)建設(shè)研究。