論公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的地位及制度構(gòu)建

桂 雨，向朝霞，張 津

（1.天津工業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)院，天津300387；2.天津市人民檢察院第二分院 偵查監(jiān)督處，天津 300210）

·立法建議·

論公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的地位及制度構(gòu)建

桂 雨1，向朝霞1，張 津2

（1.天津工業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)院，天津300387；2.天津市人民檢察院第二分院 偵查監(jiān)督處，天津 300210）

公益訴訟的原告必須契合民事訴訟法的基本原則與精神，在不擴(kuò)張?jiān)娣秶诌_(dá)到平衡訴訟當(dāng)事人兩方勢(shì)力的前提下，將檢察機(jī)關(guān)定位為公益訴訟的支持者更為合適。當(dāng)前公益訴訟和檢察機(jī)關(guān)支持起訴在民事訴訟法中都只有原則性的規(guī)定，具體規(guī)定仍待完善。為了使檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟可以更好地融入民事訴訟制度，文章嘗試從檢察機(jī)關(guān)的受理程序、輔助出庭、調(diào)查取證以及與抗訴權(quán)的沖突問(wèn)題等方面設(shè)計(jì)出相應(yīng)的具體制度來(lái)做好與民事訴訟的銜接。

檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；訴訟支持

近年來(lái)，侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法案件日益增多，在環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面表現(xiàn)的尤為明顯，造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響。針對(duì)此種現(xiàn)象，中共中央政治局2015年9月11日召開(kāi)會(huì)議,審議通過(guò)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，表明了對(duì)建設(shè)生態(tài)文明，治理環(huán)境等公益問(wèn)題的堅(jiān)定決心；最高人民法院出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》司法解釋，其中專章規(guī)定了公益訴訟制度；同時(shí)在黨的十八屆四中全會(huì)中也提出要摸索出一條檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的新道路?？梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)參與其中已是公益訴訟發(fā)展的趨勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟，目前學(xué)理上爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于其應(yīng)以何種身份介入其中，是作為公益訴訟的支持者輔助適格原告亦或是直接作為原告提起民事公益訴訟？雖然目前支持檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的呼聲不絕于耳，但是由于訴的利益缺失以及公益訴訟與民事訴訟兼容的困境等問(wèn)題導(dǎo)致其在理論上存在諸多問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位應(yīng)當(dāng)為特定原告的支持者，這樣既可以巧妙的將檢察機(jī)關(guān)置入現(xiàn)有制度之內(nèi)，同時(shí)也在充分發(fā)揮其捍衛(wèi)公共利益作用的前提下回避了理論上存在的矛盾。較之賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴權(quán)乃至設(shè)計(jì)出一個(gè)全新的訴訟體系，為檢察機(jī)關(guān)增加一個(gè)訴訟支持者的身份要簡(jiǎn)便得多，在當(dāng)前情勢(shì)下十分有利于節(jié)約訴訟資源以及維護(hù)程序穩(wěn)定等。本文將嘗試從訴的利益、公益訴訟的原則、具體程序等方面為公益訴訟支持者制度提供一個(gè)合理的理論來(lái)源與制度設(shè)計(jì)。

一、公益訴訟原告適格主體

（一）訴的利益理論對(duì)公益訴訟原告的限定

“訴的利益”是大陸法系民事訴訟理論體系中的一個(gè)核心概念。要求提交給法院予以裁判的民事糾紛必須具有一種能夠獲得法院司法裁判的必要性。民事公益訴訟的對(duì)象表現(xiàn)為侵犯公共利益的民事違法行為，這種違法行為侵害了不特定多數(shù)人的合法權(quán)益，侵害者以犧牲公共利益為代價(jià)，攫取了巨額的利益，嚴(yán)重破壞了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。因此在客觀上，公益訴訟的訴的利益是明顯存在的，這決定了公益訴訟存在的必要性。

“訴的利益”概念在理論界存在諸多觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為“訴的利益”可以被視為是一種“權(quán)利保護(hù)的必要”，這是“訴的利益”理論中最為核心的內(nèi)容；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為“訴的利益”不僅包括“權(quán)利保護(hù)的必要”，還包括權(quán)利保護(hù)的資格和當(dāng)事人適格，權(quán)利保護(hù)的資格一般是關(guān)于司法權(quán)的界限以及法院的管轄權(quán)問(wèn)題[1]。2012年新修訂的《民事訴訟法》已經(jīng)明確將公益訴訟

納入其中，自然屬于法院民事審判的范圍，所以法院具有權(quán)利保護(hù)資格是由法律明確授權(quán)的。

至于公益訴訟中當(dāng)事人的適格問(wèn)題，則是目前最富爭(zhēng)議的。傳統(tǒng)民事訴訟法的觀點(diǎn)認(rèn)為適格的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)與訴訟標(biāo)的具有法律上的直接利害關(guān)系，從這個(gè)角度來(lái)看公益訴訟案件中直接遭受損害的公民個(gè)人可以作為適格的原告。學(xué)者們一般認(rèn)為公益訴訟的潛在原告有：公民個(gè)人、檢察機(jī)關(guān)和政府。其中，尤以檢察機(jī)關(guān)的呼聲最高。雖然目前出現(xiàn)了公益訴訟主體擴(kuò)張以及檢察監(jiān)督權(quán)擴(kuò)張的聲音，加強(qiáng)公訴權(quán)在提起公益訴訟方面的作用成為主流觀點(diǎn)，但這并不代表著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中就一定符合民事訴訟法程序正當(dāng)?shù)囊?。學(xué)者們對(duì)于公益訴訟的關(guān)注點(diǎn)大多集中在“公益”之上，強(qiáng)調(diào)了被告的強(qiáng)大實(shí)力，并基于此對(duì)公民作為原告可能導(dǎo)致平等訴訟地位喪失的困境提出了解決辦法，即原告資格擴(kuò)大理論，將檢察機(jī)關(guān)和政府?dāng)M為新的民事公益訴訟主體。誠(chéng)然，由于經(jīng)濟(jì)交往的增多，人類愈發(fā)的被聯(lián)系到一起，民眾遭受到的共同侵害也越來(lái)越多，面對(duì)無(wú)法由傳統(tǒng)訴訟加以救濟(jì)的困局，公益訴訟這一填補(bǔ)制度缺位的方法千呼萬(wàn)喚而出，學(xué)者們亦為此設(shè)計(jì)了諸多方案，但若要將公益訴訟置入民事訴訟體系之內(nèi)，只能在民事訴訟的體系之內(nèi)作出解釋以彌合兩者之間的矛盾之處，直接將檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告這種觀點(diǎn)有違民事訴訟法的基本精神，使得公益訴訟不具有訴的利益。

（二）美日公益訴訟經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前，我國(guó)公益訴訟適格原告的學(xué)說(shuō)，一部分來(lái)源于對(duì)外國(guó)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，如美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)制度”、“集團(tuán)訴訟制度”；日本的“住民訴訟”和“新型訴訟”等。但學(xué)者們多集中于這些制度中對(duì)于“非直接利害關(guān)系”性的探討，而忽視了恰恰“直接利害關(guān)系”才是這些制度中的核心所在，“非直接利害關(guān)系”只是例外。以下將重點(diǎn)對(duì)美國(guó)的和日本的公益訴訟進(jìn)行探討。

1.美國(guó)的當(dāng)事人直接利害主義

在美國(guó)針對(duì)公益的公民訴訟中，原告被限定為公民和團(tuán)體。原告資格要求具備三點(diǎn)：（1）受到了實(shí)質(zhì)性損害；（2）損害行為與結(jié)果之間存在利害關(guān)系；（3）損害具有可救濟(jì)性[2]。除此總體要求之外，團(tuán)體提起公民訴訟還被要求具備以下條件：（1）團(tuán)體中的成員有訴訟資格；（2）環(huán)保團(tuán)體的宗旨必須與其保護(hù)的利益相關(guān)。另外，美國(guó)因是否具有公益性受到激烈爭(zhēng)論的集團(tuán)訴訟，采取了“選擇退出”（opt-out）模式，即原告若明確表示自己不愿意進(jìn)入集團(tuán)訴訟，便可以被排除，若不選擇退出則會(huì)被自動(dòng)加入訴訟。公民訴訟和集團(tuán)訴訟都表明了在公益訴訟系統(tǒng)高度完備和發(fā)達(dá)的美國(guó)，訴訟亦要求具有直接利害關(guān)系的原告主動(dòng)提起才能啟動(dòng)。

2.日本實(shí)驗(yàn)性訴訟

具有與美國(guó)類似情形的還有日本的實(shí)驗(yàn)性訴訟戰(zhàn)術(shù)，顧名思義，實(shí)驗(yàn)性訴訟也就是法院對(duì)于有共同法律和事實(shí)問(wèn)題的群體性糾紛,可以從已經(jīng)受理的大量的具有集合性、分散性或是類似的個(gè)人利益案件中選擇其中的一件或是數(shù)件進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的訴訟，法院針對(duì)所選擇的作出實(shí)驗(yàn)性判決案件的結(jié)果，同樣也適用于其他具有共同法律和事實(shí)問(wèn)題的群體性糾紛案件。對(duì)于由公害造成的損害案件,只有部分案件先被采取訴訟,剩下的案件則同時(shí)被“暫停指定”,在證據(jù)調(diào)查結(jié)束后依據(jù)前案所判再進(jìn)行判決。這種做法看似是對(duì)剩余原告的程序利益造成了損害，但其實(shí)不然。它需要當(dāng)事人和法院事前達(dá)成協(xié)議，如果當(dāng)事人不同意加入實(shí)驗(yàn)性訴訟，則可被單獨(dú)審判，與美國(guó)的“選擇退出”機(jī)制有異曲同工之效，在保障了公益訴訟效率的同時(shí)，亦維護(hù)了受害者們對(duì)訴的處分權(quán)。

因此，在“訴的利益”理論之下，公益訴訟適格的原告應(yīng)當(dāng)是與該公害案件具有法律上直接利害關(guān)系的公民。雖然“超個(gè)人利益”學(xué)說(shuō)認(rèn)為，訴的利益現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)展到了社會(huì)和國(guó)家層面，檢察機(jī)關(guān)和政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)公益訴訟的原告來(lái)更好地保護(hù)公共利益。但是，在強(qiáng)調(diào)平等主體間的民事訴訟之中，此原告擴(kuò)張的設(shè)計(jì)會(huì)造成將社會(huì)和國(guó)家權(quán)力置于個(gè)人權(quán)利之上的效果，當(dāng)個(gè)人的權(quán)益遭受到不法侵害時(shí)，可能存在國(guó)家違背個(gè)人意志提起訴訟的情形，違反了民事訴訟中當(dāng)事人的處分原則，存在著干涉私權(quán)之虞。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)被納入公益訴訟的原告之列。

二、檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟支持者

從上文所論可知，原告在公益訴訟中應(yīng)被界定為公民。公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟相比，當(dāng)事人雙方的事實(shí)主張能力與訴訟資料的收集能力顯著失衡。公益訴訟的原告通常是實(shí)力較弱的個(gè)體，而被告則是資金和技術(shù)雄厚的企業(yè)，原告面臨著信息極度不對(duì)稱與證據(jù)缺失的困難。正是基于公民與企業(yè)之間實(shí)力的不對(duì)等，才有必要將檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的支持者輔助原告。公益訴訟的目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，為此在其制度的設(shè)計(jì)中應(yīng)突顯出對(duì)于弱勢(shì)個(gè)體利益的維護(hù)，使公益訴訟成為一種消除社會(huì)不公、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的新型利益分配工具。

（一）檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟支持者的法律依據(jù)

《民事訴訟法》第15條規(guī)定了允許機(jī)關(guān)對(duì)損害國(guó)

家、集體民事權(quán)益的行為，可以支持受害者向人民法院起訴，這一規(guī)定可以被視為檢察機(jī)關(guān)支持原告提起公益訴訟的法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)支持起訴是指檢察機(jī)關(guān)作為特定的輔助者，不替代案件當(dāng)事人，但在一定范圍內(nèi)給原告提供自己的訴訟資源，幫助原告提高在訴訟中的地位，以保證訴訟的順利進(jìn)行。刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)被認(rèn)為是檢察監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式[3]，類比于公訴權(quán)，這種檢察機(jī)關(guān)的“支持”行為，也應(yīng)當(dāng)屬于檢察監(jiān)督權(quán)的一部分。甚至有學(xué)者認(rèn)為，公訴權(quán)包括了民事起訴權(quán)[4]。檢察監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在傳統(tǒng)的民事訴訟中的方式是對(duì)已經(jīng)發(fā)生既判力的判決進(jìn)行抗訴，這種在訴訟起始之時(shí)就對(duì)訴訟原告進(jìn)行輔助的方式，可以看成是傳統(tǒng)民事檢察監(jiān)督權(quán)的延伸。訴訟支持者制度只是利用了民事訴訟法的現(xiàn)有規(guī)定，便可達(dá)至原告資格擴(kuò)張的效果，巧妙地回避了檢察機(jī)關(guān)作為原告參與民事公益訴訟將會(huì)導(dǎo)致的與訴的利益之間的矛盾。

（二）檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟支持者的理論依據(jù)

1.國(guó)家干預(yù)理論

國(guó)家干預(yù)理論最早起源于前蘇聯(lián)，列寧曾提出“社會(huì)主義民事法律關(guān)系的基礎(chǔ)是公法關(guān)系，而不是私法關(guān)系。社會(huì)主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，任何經(jīng)濟(jì)權(quán)利都是在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，民事權(quán)利也囊括在其中，因此，當(dāng)事人處分自己的民事權(quán)利時(shí)，往往會(huì)涉及到國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，對(duì)當(dāng)事人的處分行為是否合法，代表國(guó)家的法院、檢察院、社會(huì)組織乃至公民個(gè)人都有權(quán)進(jìn)行干預(yù)，以保證國(guó)家和社會(huì)利益不受損害”[5]。國(guó)家干預(yù)理論強(qiáng)調(diào)私法關(guān)系的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，私權(quán)的行使往往會(huì)涉及到國(guó)家和公共的利益，因此國(guó)家干預(yù)民事關(guān)系實(shí)質(zhì)上是在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。我國(guó)在法律制度建設(shè)初期深受前蘇聯(lián)的影響，前蘇聯(lián)的法學(xué)理論對(duì)我國(guó)起初的民事立法具有指導(dǎo)性的意義。首先，民事訴訟法本身在性質(zhì)上屬于公法，因而無(wú)論是從其具體的規(guī)定還是實(shí)施效果來(lái)看都能夠并且應(yīng)該體現(xiàn)出國(guó)家的干預(yù)。進(jìn)一步來(lái)講，設(shè)立公益訴訟制度本身就是為了維護(hù)公共利益，作為公共利益代表的檢察機(jī)關(guān)以訴訟支持者的身份介入到公益訴訟當(dāng)中，充分體現(xiàn)了國(guó)家干預(yù)的理論。

2.公共信托理論

“公共信托說(shuō)”的含義可以概括為：國(guó)家對(duì)一些特殊的財(cái)產(chǎn)應(yīng)承擔(dān)起受托人的義務(wù)，即依財(cái)產(chǎn)本身的性質(zhì)最大限度地保障社會(huì)公眾能實(shí)現(xiàn)對(duì)這些財(cái)產(chǎn)所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益[6]。這一理論包含了三個(gè)重要內(nèi)容：公共信托財(cái)產(chǎn)、國(guó)家義務(wù)和社會(huì)公共利益。公共信托財(cái)產(chǎn)在外延上應(yīng)包括帶有公共利益屬性的財(cái)產(chǎn)。公共利益理論闡明了公共利益、國(guó)家利益和個(gè)人利益三方之間既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系，這也為支持起訴制度的構(gòu)建提供了理論上的依據(jù)。在公共信托理論當(dāng)中，社會(huì)公眾和國(guó)家是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體，不能將兩者混為一談。然而公眾群體是分散的“不特定多數(shù)人”的總和，這就決定了社會(huì)公眾如果不借助于國(guó)家強(qiáng)有力的手段難以集中實(shí)現(xiàn)群體的利益。公益訴訟涉及到社會(huì)不特定公眾的利益，需要國(guó)家采取一定的措施來(lái)維護(hù)其利益，檢察機(jī)關(guān)本身既是國(guó)家機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是公共利益的代表，通過(guò)支持起訴的方式來(lái)維護(hù)社會(huì)公眾利益，符合公共信托的理念。同時(shí)在公共信托原則的設(shè)計(jì)當(dāng)中，國(guó)家的身份是公眾的受托人，不能完全依據(jù)自己的意愿行事，而應(yīng)當(dāng)依照公眾的要求，最大限度保護(hù)社會(huì)公眾對(duì)信托財(cái)產(chǎn)所享有的權(quán)益。因此在設(shè)計(jì)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的支持起訴制度時(shí)，要借鑒“公共信托說(shuō)”，妥善處理好國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和個(gè)人利益之間的關(guān)系。

（三）檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟支持者的積極作用

檢察機(jī)關(guān)支持起訴，參與到公益訴訟當(dāng)中來(lái)，改變了傳統(tǒng)格局下的訴訟模式，在各方面都將產(chǎn)生積極的影響。

1.激勵(lì)原告起訴。公益訴訟的一個(gè)特點(diǎn)就是受害方為人數(shù)不特定的群體，同時(shí)每一個(gè)受害人相對(duì)而言所受的損害較小。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，成本和收益是原告在起訴時(shí)需要考慮的最基本問(wèn)題，原告對(duì)訴訟成本的預(yù)判包括訴訟費(fèi)用和勝訴幾率等。單個(gè)的原告在選擇進(jìn)行起訴時(shí)，相對(duì)其個(gè)人可能獲得的有限利益，在公益訴訟過(guò)程中其付出的成本可能是極高的。公益訴訟的自身特點(diǎn)決定了在訴訟中存在證據(jù)的采集難度大、訴訟的時(shí)間跨度長(zhǎng)、訴訟費(fèi)用高等問(wèn)題，往往使有心起訴的受害人望而卻步。同時(shí)公益案件勝訴之后不但會(huì)給本人帶來(lái)利益，還會(huì)給未參加訴訟的其他利益相關(guān)人帶來(lái)利益，但是原告起訴的動(dòng)機(jī)通常只是為了維護(hù)自己的利益，這往往還會(huì)引起其他受害人“搭便車”的心理，讓受害人更加缺失起訴的動(dòng)機(jī)。所以，若使檢察機(jī)關(guān)參與輔助起訴，發(fā)揮其在證據(jù)采集、鑒定勘察等方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)由國(guó)家承擔(dān)原告在敗訴時(shí)的訴訟費(fèi)用，都會(huì)大大降低原告的訴訟成本，對(duì)原告形成激勵(lì)效果。

2.平衡兩造實(shí)力差距。在民事訴訟中，法律賦予了原告與被告同等的訴訟權(quán)利，但在公益訴訟中，被告的地位事實(shí)上卻遠(yuǎn)高于原告。限制原告的范圍維護(hù)了民事訴訟的程序正義，但不能因此忽視實(shí)體正義。隨著公共利益權(quán)利化時(shí)代的來(lái)臨，作為制度預(yù)設(shè)前提

的個(gè)體正義愈發(fā)無(wú)法成為衡量法官、當(dāng)事人或者其他社會(huì)成員的關(guān)鍵司法指標(biāo)[7]。公益訴訟的原告在起訴時(shí)代表了與他處于同一立場(chǎng)的其他眾多受害人，客觀上是在維護(hù)公共利益，較低的訴訟地位與其公共利益“代表者”的身份嚴(yán)重不對(duì)稱，若不給予一定的支持，則會(huì)對(duì)原告造成實(shí)體上的不公。而檢察機(jī)關(guān)作為訴訟支持者輔助原告提起訴訟，會(huì)給原告提供強(qiáng)大的幫助，不但從實(shí)際當(dāng)中讓原告獲得與被告平等的訴訟地位，同時(shí)也遵守了民事訴訟的程序正義。

3.拓展法律監(jiān)督權(quán)的范疇。伴隨著我國(guó)司法改革工作的不斷推進(jìn)，檢察權(quán)作為一項(xiàng)重要的司法權(quán)能也在不斷進(jìn)行著調(diào)整與完善。檢察機(jī)關(guān)作為支持者參與到公益訴訟當(dāng)中，給予了檢察權(quán)新的內(nèi)容，拓寬了法律監(jiān)督權(quán)的范圍。法律監(jiān)督權(quán)作為憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職能，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)公共利益、保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利方面發(fā)揮更為重要的作用。然而新《民事訴訟法》修訂之前，檢察機(jī)關(guān)只能采取抗訴這種“事后監(jiān)督”的方式，檢察機(jī)關(guān)輔助起訴制度將這種法律監(jiān)督職能從“事后”提到了“事前”，豐富了檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)的工作方式，使得檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)公共利益方面能發(fā)揮更加積極主動(dòng)的作用。

4.維護(hù)社會(huì)和諧。訴訟作為協(xié)調(diào)利益平衡的一種機(jī)制，其終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是維護(hù)公平正義，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。公益訴訟的訴訟標(biāo)的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了私人訴訟，侵犯眾多消費(fèi)者案件、環(huán)境污染糾紛不但造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，也會(huì)對(duì)社會(huì)安定造成極大的隱患。檢察機(jī)關(guān)參與到公益訴訟中，為受害者平等地通過(guò)司法手段獲取權(quán)利上的救濟(jì)提供了渠道和保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)的今天，新的糾紛類型也不斷出現(xiàn)，除了目前已經(jīng)明確納入到民事公益訴訟的兩類糾紛，醫(yī)療糾紛、交通事故糾紛等等的發(fā)生都會(huì)對(duì)社會(huì)的安定產(chǎn)生不利影響，所以，設(shè)計(jì)一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋z察機(jī)關(guān)支持起訴程序，對(duì)于社會(huì)和諧的維護(hù)是十分必要而緊迫的。

三、檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟支持者的制度設(shè)計(jì)

雖然《民事訴訟法》第十五條肯定了檢察機(jī)關(guān)可以作為輔助起訴的主體參與到公益訴訟當(dāng)中，但是該條文僅僅說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)可以參與到公益訴訟當(dāng)中，至于檢察機(jī)關(guān)如何參與到其中卻缺乏相關(guān)的司法解釋，不具有可操作性。上文已經(jīng)就檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟支持者進(jìn)行了理論上的說(shuō)明，但是缺乏具體的制度支持，使得檢察機(jī)關(guān)在履行相應(yīng)的職能時(shí)存在很大的阻礙，導(dǎo)致在實(shí)踐中存在大量的輔助起訴的需求而該制度卻難以發(fā)揮作用。訴訟支持者制度作為適用于公益訴訟的一項(xiàng)特有的制度，有必要通過(guò)司法解釋進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)輔助原告訴訟的原則以及受理的程序、出庭輔助起訴等一系列具體的程序，這些制度適用的特殊性決定了在相應(yīng)的程序上應(yīng)當(dāng)有別于普通的民事訴訟程序，能夠體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)在其中的權(quán)能與限度，以期充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中輔助起訴的職能。

（一）檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟支持的基本原則

1.程序安定性原則

程序安定是指民事訴訟的運(yùn)作應(yīng)依法定的時(shí)間先后和空間結(jié)構(gòu)展開(kāi)并作出終局決定,從而使訴訟保持有條不紊的穩(wěn)定狀態(tài)[8]。檢察機(jī)關(guān)支持原告提起民事公益訴訟這一新的糾紛解決程序，其自身必然要求具備有法律的基本價(jià)值——秩序，具體表現(xiàn)為這一特殊的制度不能夠超越民事訴訟的范圍，在發(fā)揮其特殊的維護(hù)公共利益的作用時(shí)不能違背民事訴訟法的基本精神，以保持該程序的穩(wěn)定與安全，使其發(fā)揮最大的效能。

2.兩造平衡原則

設(shè)立公益訴訟支持制度的直接目的，就是為了平衡民事公益訴訟兩造之間的訴訟實(shí)力不均衡問(wèn)題。國(guó)家公權(quán)力的介入，會(huì)顯著增加原告的力量，以至于可能會(huì)導(dǎo)致走向另一極端，即檢察監(jiān)督權(quán)過(guò)于膨脹。由于檢察機(jī)關(guān)與法院之間關(guān)系密切，同時(shí)也擁有較多的訴訟資源，檢察機(jī)關(guān)輔助原告容易使被告陷入一種事實(shí)上的不公。并且，由于公益訴訟往往處于輿論的風(fēng)口浪尖，媒體和公眾的壓力在某種程度上會(huì)影響法官的價(jià)值判斷，對(duì)被告造成更加不利的影響。所以，在“兩造平衡”原則中，隱藏著一個(gè)“限制檢察監(jiān)督權(quán)”的原則。要明確訴訟權(quán)利歸屬于訴訟當(dāng)事人，原告方擁有向法院起訴、撤訴、法庭辯論、請(qǐng)求調(diào)解、和解、放棄訴訟請(qǐng)求、上訴等訴訟權(quán)利，檢察院在進(jìn)行輔助時(shí)，不得越過(guò)界限去干涉原告訴訟權(quán)利的行使。

3.窮盡救濟(jì)原則

窮盡救濟(jì)原則是指檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的前提必須是原告方在其能力范圍內(nèi)已經(jīng)窮盡了各種救濟(jì)途徑。如果受損害的公民完全有能力進(jìn)行相應(yīng)的訴訟，則檢察機(jī)關(guān)無(wú)需以支持人的身份介入其中。檢察機(jī)關(guān)在履行自己支持起訴的職能時(shí)應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，只有當(dāng)原告方在其能力范圍內(nèi)尋求了各種救濟(jì)途徑但仍得不到救濟(jì)，因無(wú)力起訴而向檢察機(jī)關(guān)尋求幫助，在不違背其意愿的前提下，檢察機(jī)關(guān)方能介入，支持原告方進(jìn)行公益訴訟。

（二）檢察機(jī)關(guān)支持案件的受理程序

對(duì)于公益訴訟案件起訴之后檢察機(jī)關(guān)輔助程序

的銜接，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的申請(qǐng)為要件，原告自主決定是否需要檢察機(jī)關(guān)的支持與輔助，若原告自身?yè)碛幸欢ǖ淖C據(jù)收集能力與訴訟知識(shí)水平，則不必然需要檢察機(jī)關(guān)的協(xié)助。有些學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參與的公益訴訟案件必須是當(dāng)國(guó)家利益、社會(huì)利益或者不特定公眾的重大合法權(quán)利受到嚴(yán)重?fù)p害之時(shí)，并不是任何公益訴訟案件檢察機(jī)關(guān)都必須受理。只有當(dāng)不行使公權(quán)力會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以介入到其中。但事實(shí)上，公共利益受損的“嚴(yán)重性”，我國(guó)法律中并沒(méi)有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，甚至在學(xué)界也沒(méi)有此種界定標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)。況且，在對(duì)于公益訴訟的界定中，它本來(lái)就是一種對(duì)嚴(yán)重侵害社會(huì)公共利益的救濟(jì)，又何來(lái)再作劃分。當(dāng)眾多公民利益遭受侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要為提起訴訟的受害者提供一種公平的、低進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的受理機(jī)制，否則會(huì)使這個(gè)原本旨在支持原告的輔助機(jī)制形同虛設(shè)。因此，若原告向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)V訟支持，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)案卷材料進(jìn)行形式審查，初步判定可以起訴的，或者原告在法院已經(jīng)立案后才向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的，都應(yīng)當(dāng)接受申請(qǐng)。

（三）出庭輔助起訴

原告方提起公益訴訟后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員出庭參與整個(gè)訴訟過(guò)程，對(duì)訴訟審理過(guò)程進(jìn)行記錄。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮訴訟支持者的作用，不應(yīng)當(dāng)僅僅是一種“場(chǎng)外”的幫助，更應(yīng)當(dāng)與原告一同參與到民事公益訴訟中來(lái)，以體現(xiàn)其“公益代表人”的身份，同時(shí)也是其法律監(jiān)督職能的具體化。檢察機(jī)關(guān)出席法庭主要有兩方面的任務(wù)：一是對(duì)整個(gè)審判過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。因?yàn)閷徟械慕Y(jié)果直接關(guān)系到公共利益的救濟(jì)與保護(hù)，較之普通民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其檢察監(jiān)督的職能；二是提交《支持起訴意見(jiàn)書(shū)》，支持原告方的起訴，與原告方一同參與整個(gè)訴訟活動(dòng)。

（四）調(diào)查取證

證據(jù)是法官據(jù)以裁判的基礎(chǔ)，對(duì)案件的事實(shí)進(jìn)行充分的調(diào)查取證是獲得有利判決的前提條件。檢察機(jī)關(guān)支持起訴的公益訴訟案件大多都較為復(fù)雜，需要搜集的證據(jù)不僅數(shù)量龐大，而且具有較高的專業(yè)性，普通的個(gè)人由于自身能力所限很難在搜集證據(jù)能力方面與被告相抗衡。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)履行訴訟監(jiān)督職能的需要，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的調(diào)查取證權(quán)[9]。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)來(lái)調(diào)取搜集證據(jù)，相比于原告更容易克服訴訟中由于缺乏舉證能力所導(dǎo)致的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，能夠在最大程度上維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，這也是學(xué)界主張檢察機(jī)關(guān)作為訴訟支持者參與到民事公益訴訟中的一個(gè)重要原因。

然而賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的同時(shí)，出于保持原被告雙方訴訟力量均衡的考慮，也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行一定的限制。首先，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)必須符合民事訴訟法中證據(jù)的規(guī)定，即使是檢察機(jī)關(guān)搜集和提交的證據(jù)也要當(dāng)庭進(jìn)行質(zhì)證，由法院進(jìn)行認(rèn)證之后才能被作為案件裁判的依據(jù)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵守民事訴訟法中舉證時(shí)限、證據(jù)形式等涉及證據(jù)規(guī)則的規(guī)定。其次，對(duì)取證范圍的限制。民事公益訴訟中仍應(yīng)遵循民事訴訟法中有關(guān)舉證的原則，原告方的舉證責(zé)任仍應(yīng)主要由原告及其代理人承擔(dān)，檢察機(jī)關(guān)取證的范圍應(yīng)被限定在涉及公共利益但由于客觀情況原告方不能自行收集的部分內(nèi)。

（五）支持起訴在啟動(dòng)二審程序中的體現(xiàn)

檢察機(jī)關(guān)作為訴訟支持者應(yīng)當(dāng)參與到全部的訴訟進(jìn)程當(dāng)中，上文主要涉及的是在一審程序中，同時(shí)此類案件的一審結(jié)果如果有一方不滿意很有可能會(huì)引發(fā)二審程序，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)以訴訟支持者的身份參與到其中，有幾個(gè)方面的問(wèn)題是需要特別注意的：

1.檢察機(jī)關(guān)不享有上訴權(quán)

公益訴訟的二審程序只能由當(dāng)事人發(fā)起，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟支持者不應(yīng)當(dāng)享有上訴權(quán)。然而一些學(xué)者提出了“代位上訴”這樣的概念，主張檢察機(jī)關(guān)可以代替當(dāng)事人進(jìn)行上訴[10]。筆者不認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)，首先，上訴權(quán)是當(dāng)事人的實(shí)體性訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在訴訟進(jìn)程中僅僅是一個(gè)輔助人的角色，并不屬于原告方的當(dāng)事人，它僅享有程序意義上的訴權(quán)；其次，公益訴訟雖然涉及對(duì)公共利益的救濟(jì)，但是其仍在民事訴訟法的體系當(dāng)中，民事訴訟歸根結(jié)底是屬于對(duì)私權(quán)的救濟(jì)和保護(hù)，仍應(yīng)遵循意思自治的基本原則，公權(quán)力的介入不能損害到當(dāng)事人的實(shí)體性權(quán)利，不考慮當(dāng)事人的意愿就代為上訴很明顯與之相違背。檢察機(jī)關(guān)如對(duì)一審判決結(jié)果確有疑問(wèn)，可以建議一審中的原告方進(jìn)行上訴。同時(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》司法解釋第413條規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書(shū)提出抗訴，或者經(jīng)人民檢察院檢察委員會(huì)討論決定提出再審檢察建議的，人民法院應(yīng)予受理?！笨梢?jiàn)檢察機(jī)關(guān)還可以通過(guò)抗訴或者檢察建議的方式對(duì)已經(jīng)生效的民事公益訴訟判決進(jìn)行補(bǔ)救，這樣就建立起了一個(gè)完整的救濟(jì)公共利益的法律體系。

2.檢察機(jī)關(guān)不享有同意權(quán)

雖然上文已經(jīng)說(shuō)明了檢察機(jī)關(guān)為什么在公益訴訟中不享有上訴權(quán)，但是在當(dāng)事人啟動(dòng)或者放棄二審程序時(shí)仍存在一個(gè)問(wèn)題，即當(dāng)事人上訴或者申請(qǐng)撤回上訴是否需要經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)的同意。筆者認(rèn)為此時(shí)無(wú)須經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)的同意，因?yàn)槿绻麨楫?dāng)事人的上訴權(quán)

增加一個(gè)前置條件的話會(huì)影響到當(dāng)事人的處分權(quán)，這也是與私法自治的理念背道而馳的。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充當(dāng)一個(gè)建議者的角色，當(dāng)原告濫用手中的上訴權(quán)，可能導(dǎo)致?lián)p害到社會(huì)公共利益的后果時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向被支持者發(fā)出書(shū)面的建議書(shū)，向其說(shuō)明此時(shí)應(yīng)當(dāng)上訴或者撤回上訴的理由。由于檢察機(jī)關(guān)不享有實(shí)體上的訴權(quán)，所以通過(guò)這種建議書(shū)的方式來(lái)對(duì)上訴程序的啟動(dòng)進(jìn)行把控就顯得尤為重要。

四、結(jié)語(yǔ)

司法對(duì)于受損權(quán)利的維護(hù)與恢復(fù)程度是衡量一國(guó)法治文明的重要標(biāo)志，公益訴訟案件當(dāng)中突顯出對(duì)公共利益的維護(hù)，因此這種司法的救濟(jì)與恢復(fù)就顯得更為重要。檢察機(jī)關(guān)以對(duì)國(guó)家利益與社會(huì)公益進(jìn)行保護(hù)為自己的職責(zé)所在，各國(guó)的公益訴訟中都有檢察機(jī)關(guān)參與的身影，但檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟必須遵循一定的界限，不能肆意而為，這個(gè)界限即為程序正當(dāng)。民事訴訟特有精神與原則決定了原告只能是與訴訟標(biāo)的有法律上直接利害關(guān)系者，所以檢察機(jī)關(guān)若要參與到公益訴訟中來(lái)，作為訴訟支持人是一個(gè)合法合理的選擇。檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督職能，同時(shí)又作為公共利益的代表使得它成為了在目前法律體系中與弱勢(shì)受害者身份最為匹配的訴訟支持者。目前的法律中雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的支持起訴制度，但也只是一些原則性的規(guī)定，面對(duì)公益訴訟這一新型領(lǐng)域，會(huì)產(chǎn)生與原程序的摩擦與矛盾，所以我們需要在民事訴訟法的原則與憲法所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)之內(nèi)，設(shè)計(jì)出一套銜接制度，使檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中真正起到平衡兩造實(shí)力，全面檢察監(jiān)督的作用。

[1]邵明.論訴的利益[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，（4）：118-119.

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[3]樊崇義.訴訟法學(xué)研究（第一卷）[C].北京:中國(guó)檢察出版社，2002.261.

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[10]邱景輝.試論檢察機(jī)關(guān)支持起訴的代位權(quán)[EB/OL].法 律 空 間 .http://lawsky.org/detail.asp?id=2145. 20015-04-14.

The Status of Procuratorial Organ in the Public Interest Litigation and System Construction

GUI Yu,XIANGZhao-xia，ZHANGJin
（School of Humanities and Law,Tianjin Polytechnic University,Tianjin 300387,China）

The plaintiff of public interest litigation must conform to the fundamental principles and spirit of Civil Procedure Law.Under the premise ofnot expandingthe scope ofthe plaintiffand reachingthe balance of the twopartyforces,it is more appropriate totake the procuratorial organs as the public interest litigation supporters.The public interest litigation and procuratorial organs'support in civil procedure laware only principled regulations,which needs to improve the specific provisions.In order to enable the procuratorial organs supporting public interest litigation can be better integrated into the civil litigation system,the authors try to design the relevant specific systems from the admissibility procedures of the procuratorial organs,assisting in court,investigation and evidence collection and the conflict with the right toprotest.

procuratorial organs;public interest litigation;litigation support

D925.1

A

1674-828X（2015）04-0047-06

（責(zé)任編輯：郭 鵬）

2015-06-27

天津市2013年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“突發(fā)事件中的政府賠償研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：TJFX13-017。

桂 雨，女，天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院2014級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究；向朝霞，男，天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究；張 津，女，天津市人民檢察院第二分院偵查監(jiān)督處助理檢察員，主要從事刑法學(xué)，刑事訴訟法學(xué)的研究。