國家與集體間的農村礦產資源產權糾紛難題探析

劉 寧

礦產資源是人類賴以生存的重要物質基礎，對一國的經濟發(fā)展和社會進步起著舉足輕重的作用。然而，我國礦產資源產權制度不健全的問題使得農村礦產資源開發(fā)中國家與集體之間的產權糾紛一直存在，成為制約我國礦產資源開發(fā)利用效率的重大障礙*參見余紅、羅瑋琦：《礦業(yè)權與土地產權的沖突解決方式探析》，《西南石油大學學報》(社會科學版)2011年第4期。。從根本上來說，農村礦產資源開發(fā)中國家與集體的糾紛實質上是在礦產資源產權界定不夠明確或礦產國有與土地集體所有造成的制度困境下礦產資源開發(fā)收益的分配糾紛，而現(xiàn)有礦產資源產權制度的這種困境嚴重制約了我國礦產產權制度變革和礦產資源產權交易市場構建的進程。因此，要消除農村礦產資源開發(fā)中國家和集體間的產權糾紛，推進礦產資源產權制度變革，加速構建礦產資源產權交易市場機制，提升礦產資源的開發(fā)利用效率，就亟需在堅持礦產資源國有的前提下，進行礦產資源開發(fā)的制度設計，并在實際操作中合理解決農村土地產權的利益配置問題。為此，國家要在礦產產權制度變革和實際操作中將農村集體經濟組織因土地所有權而生的礦產產權要求及其收益合法化、制度化，積極探索礦產資源開發(fā)中國家與農村集體之間經濟效益、社會效益和生態(tài)效益和諧共贏、良性互動的新型模式。

一、我國現(xiàn)行礦產資源產權制度的基本內容與內在缺陷

長期以來，我國的礦產資源產權制度是在傳統(tǒng)的計劃經濟體制背景下建立起來的，礦產資源歸國家所有。改革開放以來，在市場經濟體制基本確立并逐步得到完善后，為充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，提高礦產資源的開發(fā)利用效率，在堅持礦產資源國家產權的前提下，推進礦產資源產權制度變革，逐步構建成熟完善的礦產產權交易市場已成必然趨勢。

1.現(xiàn)行礦產資源產權制度的內容

改革開放以前，我國礦產資源的所有權和使用權都歸國家，開采企業(yè)在國家計劃安排下對礦產進行無償開采。20世紀80年代初，國家開始嘗試建立礦產資源有償使用制度，并開征礦區(qū)使用費，通過實施礦產資源勘探和開采許可證制度、有償開采制度、稅費制度和礦產資源開發(fā)監(jiān)督管理制度，逐步建立起一套礦產資源有償使用和勘探開采權有償取得的制度體系。1996年，國家頒布《礦產資源法》修正案，將國務院確定為礦產資源國家所有權的行使主體，完善礦產產權管理制度，調整礦業(yè)權的審批年限，進一步強化了礦業(yè)權的排他性，允許礦山在一定條件下以拍賣、出租或轉讓的形式進行產權流轉。1998年之后，國家相繼出臺《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》等三個關于礦產資源勘探、開采的行政法規(guī)，并自2000年起陸續(xù)出臺一系列關于礦產資源產權流轉的規(guī)范性文件，明確礦業(yè)權市場由一級出讓市場和二級轉讓市場構成，逐漸打破了過去礦產資源勘探權和開采權單純依靠行政許可和禁止流轉的僵化機制，極大地提高了市場對礦產資源的配置能力和礦產資源的勘探、開采效率。

2.現(xiàn)行礦產資源產權制度的內在缺陷

我國礦產資源產權制度的變革經歷了一個由國家和政府主導到市場開始發(fā)揮作用的漸進過程，而且讓市場配置礦產資源必將成為礦產資源產權制度變革的方向。然而，市場機制能否成為礦產資源配置的主要方式，還取決于能否建立起明晰的礦產資源產權制度，即能否保證礦產資源的國家產權在實際操作層面得到切實貫徹或此種貫徹所面臨的制度障礙和現(xiàn)實制約能夠得到消除。實際上，現(xiàn)行礦產資源產權制度安排與市場機制的矛盾雖然隨著礦產資源產權流轉體制的建立而有所緩解，但沖突卻仍然存在。由于礦產資源國家產權虛置和產權的實現(xiàn)受集體土地產權制約，所以在礦產資源勘探權和開采權流轉中，交易費用居高不下、資源配置效率不高、農村生態(tài)環(huán)境破壞補償機制不健全等問題一直存在*參見彭志紅、胡婷婷：《關于深化礦產資源產權改革的思考》，《老區(qū)建設》2010年第10期。。這說明，現(xiàn)行的礦產資源產權制度仍然存在市場化改革的空間，其制度設計的內在弊端主要有以下幾個：

一是礦產資源產權主體虛置，國有產權難以實現(xiàn)。在我國礦產資源的制度設計中，產權主體的制度界定相當明確，即礦產資源歸國家和全民所有。從這樣的制度設計來理解，礦產資源作為國家的公共財產，理論上只能由國有企業(yè)代表國家對礦產資源進行勘探和開采。然而，在現(xiàn)實中，從事礦產資源開采的不僅有國有企業(yè)，還有集體企業(yè)和民營企業(yè)。如此，礦產資源的制度規(guī)定與現(xiàn)實操作便出現(xiàn)了脫節(jié)。國務院作為礦產資源的所有者和管理者，因全面實施直接管理的成本過高，故在現(xiàn)實中往往將所有權和管理權以委托—代理的形式層層下放，于是就形成了層級管理和委托經營的局面。然而，因我國尚未建立起對此類代理主體進行有效監(jiān)督管理的長效機制，所以國務院的礦產資源所有權往往在各級代理主體的經營中處于失效狀態(tài)，使得礦產資源的產權主體事實上出現(xiàn)虛置，國有產權有名無實。

二是礦產資源產權流轉成本高，使得礦產開發(fā)成為權力尋租的溫床。我國礦產資源產權制度設計中理論與現(xiàn)實的脫節(jié)造成礦產資源產權結構的不完整，妨礙了產權交易制度的建立。同時，礦產資源產權管理中存在嚴重的市場與政府錯位、部分職能和管理范圍條塊分割以及配套政策、法規(guī)不健全等問題，使得政府在行使礦產資源產權時失去了市場機制的約束而處于絕對優(yōu)勢地位。對礦產資源的勘探、開采企業(yè)而言，礦產資源產權國有及國務院通過委托—代理關系構建起來的分級管理體制實際上造成了權力的單向流動，礦業(yè)企業(yè)在產權交易中往往處于不利地位，因缺乏市場競爭機制，只能接受各級政府管理部門的定價而付出高昂的交易成本。國務院將礦產資源產權分解為各級政府管理部門的勘探權和采礦權，并通過許可證制度將這些權利具體化，其缺乏彈性的制度設計本身為相關管理部門的權利尋租提供了條件。相關企業(yè)為獲得勘探權和采礦權，只能向相關管理部門送禮行賄，大大提高了經營成本，而且催生了權錢交易、權色交易等各種腐敗行為，惡化了社會風氣，敗壞了黨和政府的形象。與此同時，相關管理部門在接受了企業(yè)的錢款或美色后，又會利用自己掌握的權力把勘探權和采礦權低價轉讓給行賄企業(yè)，導致國有資產的嚴重流失。

三是礦產資源產權流轉不暢，交易市場不健全。我國現(xiàn)行的《礦產資源法》及相關的產權交易法規(guī)對礦業(yè)產權交易做出了過多限制，在一定程度上制約了礦業(yè)產權的市場流轉。如探礦權獲得者必須在劃定區(qū)域中勘探，勘探完后必須經相關部門審批才能將勘探權轉讓出去。再如采礦權獲得者因企業(yè)合并、改組、分立、合作合資或出售企業(yè)需要流轉礦業(yè)產權的，必須經相關部門批準。這說明，在現(xiàn)行礦業(yè)產權制度下，礦產資源產權的流轉完全由政府主導，處于政府的嚴格管控之下，而礦產資源的配置主要通過政府的行政許可來實現(xiàn)，市場對礦產資源的配置能力受到政府行政權力的極大削弱*參見覃蘭靜、唐小平：《中國礦產資源產權改革的方向——市場化》，《資源產業(yè)》2004年第2期。。在礦產資源的產權管理中，政府不僅代表國家行使產權所有者的權力，而且對礦業(yè)開發(fā)中的安全生產、環(huán)境保護等負有行政責任，使得市場對礦業(yè)生產的監(jiān)督作用大為削弱。

二、農村礦產資源開發(fā)中國家與集體發(fā)生產權糾紛的根源

科學有效地界定產權從來都是市場經濟的一個顯著標志，清晰的產權界定也是保障市場交易順利實現(xiàn)的基本條件*參見孫曉偉、張莉初：《我國礦產資源產權制度演進與改革路徑分析》，《煤炭經濟研究》2014年第6期。。這是因為在產權清晰的制度環(huán)境中，可以非常明確地解決各個權力主體的利益分配問題，從而盡量減少制度環(huán)境和利益分配問題對生產過程的制約，保證市場參與主體充分調動各種資源提升生產效率，降低生產成本。礦產資源作為一種耗竭性、稀缺性的不可再生資源，其產權制度設計將直接影響到權力主體的利益和礦產資源的可持續(xù)開發(fā)利用效率。雖然我國《憲法》《礦產資源法》和《土地管理法》等法律法規(guī)都規(guī)定礦產資源歸國家所有，土地所有權歸國家和集體所有，但在礦產資源開發(fā)利用的實踐中，因礦產資源必須附著于土地之上，所以礦產產權與農村土地的集體產權之間存在難以割舍的必然關聯(lián)，使得礦產資源國家產權的實現(xiàn)往往受到農村土地產權的制約，從而在礦產開發(fā)中引起國家與農村集體組織的法律糾紛和經濟糾紛。

1.農村礦業(yè)產權和土地產權分屬不同的法律主體

礦產資源必須附存于地表或地下，其與土地存在天然的關聯(lián)，因而基于礦產和土地的產權配置制度也必然與其存在難以割舍的關聯(lián)。傳統(tǒng)物權理論認為，礦產資源既然必須依存于土地，那么土地產權中也必然應當包含礦業(yè)產權。在此理論指導下，西方國家如美國的礦業(yè)產權與土地產權融為一體，因而并不存在礦業(yè)產權制度與實際操作的沖突。然而，我國農村的礦業(yè)產權和土地產權卻分屬不同的法律主體*參見吳文潔、胡?。骸秲煞N財產權利的沖突：油氣資源礦權與土地產權》，《西安石油大學學報》(社會科學版)2007年第3期。。我國憲法規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的外，屬于集體所有。此外，農村的宅基地、自留地、自留山等也屬于集體所有。同時，對于農村的礦產資源產權，我國《憲法》明確規(guī)定無論城市礦產資源還是農村礦產資源，其產權都屬于國家?！段餀喾ā贰睹穹ㄍ▌t》和《礦產資源法》等基本法也對農村礦產資源的國家產權加以確認。因城市土地產權屬于國家，故城市礦產資源并不存在礦產產權與土地產權的分離問題?？墒?，對農村來說，礦產產權屬于國家，而礦產所附著的土地產權則全部歸屬集體。農村礦業(yè)產權與土地產權分屬國家和集體兩個不同的法律主體是造成國家和集體之間的礦業(yè)產權糾紛的主要原因。

2.農村礦產資源產權流轉與土地產權流轉不同步

我國法律允許農村土地所有權和礦產資源產權流轉。然而，因礦業(yè)權和農村土地產權分屬國家和村集體所有，所以在現(xiàn)實中往往發(fā)生礦業(yè)企業(yè)經由國家或其他企業(yè)的礦業(yè)權流轉獲得礦產資源產權后，卻無法獲得農村土地產權的情況。因礦產資源必須附著于農村土地而存在，礦業(yè)企業(yè)即便獲得了礦產資源產權，但若無法在現(xiàn)實操作中取得相應的農村土地產權，依然無法進行開采。因此，在農村地區(qū)的礦產資源開發(fā)中，代表國家產權的礦業(yè)企業(yè)與農村集體經濟組織之間的產權糾紛便由此產生*參見郭紅：《論采礦權與土地使用權的關系》，《中國非金屬礦工業(yè)導刊》2006年第6期。。在理論上，我國的礦業(yè)權與土地權是相依而生，不可分割的，礦業(yè)企業(yè)獲得采礦權也應獲得農村的土地產權。然而，在現(xiàn)實中，我國對礦業(yè)權與農村土地產權采取兩套不同的分級管理模式，礦業(yè)權一般由國務院委托代理的各級機構管理，如煤炭產權一般歸各級煤炭管理局管理，地方政府一般無權過問。同樣，農村土地產權歸村集體所有，受各級政府及其土地管理部門管理，煤炭管理局一般也無權過問。因此，一旦國家礦業(yè)產權流轉后，農村土地產權不流轉或流轉滯后都將導致礦業(yè)企業(yè)與村集體的矛盾糾紛。

3.農村礦業(yè)開發(fā)中采礦權與土地使用權的時間期限不一致

現(xiàn)行《礦產資源開采登記管理辦法》第7條規(guī)定，采礦許可證的有效期限要依據礦山規(guī)模來確定，大型以上礦山的開采年限最長不超過30年，中型礦山的開采年限不超過20年，小型礦山的開采年限不超過10年。若采礦許可證登記期限屆滿仍然需要繼續(xù)開采的，礦產產權持有者應當在許可證有效期屆滿的30日內到登記管理機關辦理延長開采期限的相關手續(xù)。我國農村集體土地使用權的流轉同樣存在期限限制?，F(xiàn)行《土地管理法》第57條第3款規(guī)定，臨時使用農村土地的期限一般不超過兩年。同時，現(xiàn)行相關法規(guī)還規(guī)定，農村建設用地的使用期限為70年，可自動延期。顯然，依據我國現(xiàn)行法律規(guī)定，礦山開采權和農村土地使用權的許可期限并不一致，且礦山采礦權的許可期限一般長于農村集體土地不超過兩年的臨時使用期限。這就意味著，礦業(yè)企業(yè)取得農村地區(qū)的礦產產權后，需要每隔兩年重新申請一次農村土地使用權，而且需要重新與土地所有者即村集體協(xié)調因土地產權而生的利益關系。礦山開采權與土地使用權時限的不一致，也為村集體每隔幾年要求重新調整補償價格提供了機會，也是導致礦業(yè)企業(yè)與村集體矛盾糾紛的重要原因。

三、農村礦業(yè)資源開發(fā)中國家與集體產權糾紛的解決之策

從世界范圍來看，任何一個國家的發(fā)展都離不開對礦產資源的消耗，且工業(yè)化和現(xiàn)代化水平越高，其對礦產資源的依賴也會越強。同時，世界上也有不少發(fā)展中國家自身的經濟發(fā)展水平不高，資源消費能力有限，但其礦產資源出口卻占據本國生產總值相當大的比重，如中東地區(qū)產油國的石油出口收入往往成為本國財政收入的主要來源，進而全面影響到本國居民的社會福利。在經濟全球化背景下，各國工業(yè)化進程的快速推進加劇了世界范圍內的礦產資源競爭。當前，中國作為正處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的世界第一人口大國，對諸多礦產資源消耗的規(guī)模已居世界第一位。礦產資源能否滿足經濟發(fā)展和社會進步的有效需求已經成為影響國家安全的重大問題。為此，在進口國外礦產資源的同時，加強對國內礦產資源的勘探和儲備，提高對國內礦產資源的開發(fā)利用效率，已成為關乎經濟發(fā)展、社會進步乃至國家安全的戰(zhàn)略問題。當前，要提升農村礦產資源的開發(fā)利用效率，緩解國家和集體間的產權糾紛，關鍵在于在礦產資源的市場化改革中協(xié)調處理好國有采礦權與農村土地集體產權之間的關系，通過產權制度的調整來理順礦產資源開發(fā)中國家、政府、企業(yè)、村集體乃至農戶之間的利益關系。為此此，提出以下對策。

1.加快礦產資源產權制度的變革，推進礦業(yè)產權和農村土地產權的市場流轉

目前，我國農村集體土地產權流轉市場正在逐步完善；同時，礦產資源產權制度的變革也在進行。兩套體制變革的目標都在于通過相關產權的流通，構建起成熟完善的產權交易市場，以推進土地和礦產資源所有權與經營權的分離，充分發(fā)揮市場高效公平的配置優(yōu)勢，以市場機制實現(xiàn)對農村集體土地資源和礦產資源的合理配置和利益分配*參見譚桂蘭：《談當代企業(yè)的所有權、法人財產權、經營權》，《遼寧大學學報》(哲學社會科學版) 1995年第2期。。對此，國家要把農村集體土地產權制度變革和礦產資源產權制度變革結合起來，以農村土地制度的市場化流轉加強農村土地產權與礦業(yè)開采權的結合能力。顯然，讓市場充當兩種資源配置的主要角色，國家對礦產資源開發(fā)的干預要相應減少。為保證國家的礦業(yè)產權收益，可以變通礦業(yè)權的利益實現(xiàn)方式，建立完善的礦產資源稅費制度，構建以市場機制為基礎的從價計征方式。另外，在兩個市場的構建中，還要引入競爭機制，比如在礦產資源的產權流轉競拍中，要將當地土地產權的補償價格納入拍賣底價。

2.堅持礦業(yè)權優(yōu)先原則，探索礦產資源國家產權的實現(xiàn)路徑

礦產資源作為重要的自然資源，其開采和使用關乎國計民生，尤其是那些對國民經濟發(fā)展和社會進步關系重大的礦產資源，必須堅持礦業(yè)權優(yōu)先的原則。對此，國家有關部門應當結合國民經濟發(fā)展的現(xiàn)實需要和長遠規(guī)劃，依據礦產資源的重要性將其劃分為幾個層次。比如，黃金礦藏的開采關乎國家的金融穩(wěn)定，就應當將其列為戰(zhàn)略性礦產資源，在勘探和開采中堅持礦業(yè)權優(yōu)先的原則。對于此類礦產資源，國務院可以在礦產勘探權和開采權的轉移中變通國家產權的實現(xiàn)方式，委托國家發(fā)改委及其各級機構在確定農村某類礦產資源具有重大開發(fā)價值后出面完成對農村集體土地的國有化轉變，即通過農村集體土地的產權流轉，以合理的價格獲得農村集體土地的使用權，在采礦權與農村土地使用權期限一致的范圍內實現(xiàn)采礦權與農村集體產權的結合。在此基礎上，國家再以委托—代理關系將農村礦產資源的產權與農村集體土地產權—并流轉給有開發(fā)意愿的礦業(yè)企業(yè)，當然可以采取公開競拍的方式。

3.在農村集體土地國有化過程中要切實保障土地產權人的利益

在農村地區(qū)的礦產資源開發(fā)中，在一定年限內取得農村集體土地的使用權是無法逾越的必經環(huán)節(jié)。農村土地集體產權也是制約國家礦產資源所有權實現(xiàn)的主要因素。農村礦產資源開發(fā)中國家與集體之間的產權糾紛大多由此而起，其中的關鍵問題在于一些地方在農村集體土地產權的國有化過程中沒有很好地解決農村集體土地產權的利益分配問題。對此，國家在農村的礦產資源開發(fā)中對一些一般性的礦產資源要堅持土地產權優(yōu)先的原則，即不要盲目追求礦產資源開發(fā)企業(yè)的開采效率和經濟效益，而應在農村礦產資源國家產權的流轉中盡量選取經濟實力強、社會信譽好的優(yōu)質企業(yè)，在農村集體產權的國有化流轉中采取適當提高補償標準的做法，并建立起補償標準與土地價格升值互動的長效機制，每隔幾年結合土地價格增長情況，相應提高補償標準*參見許經勇：《我國微觀經濟體制改革與所有權、經營權的演變軌跡》，《江西社會科學》1998年第4期。。補償標準的確定要堅持公平合理和適當浮動的原則，即對于經濟發(fā)達地區(qū)的農村，建議以土地市場價格進行補償，而對于那些農業(yè)收入占家庭比重較高的偏遠農村地區(qū)，可在市場價格的基礎上適當提高補償標準。

4.促進礦業(yè)企業(yè)與農村經濟發(fā)展的良性互動，帶動當地農村經濟發(fā)展

農村礦業(yè)開發(fā)中之所以出現(xiàn)國家與集體間的產權糾紛，很大程度上在于農村地區(qū)經濟發(fā)展相對落后，其也想將埋藏于低下的礦產資源轉化為經濟利益。如陜北地區(qū)擁有豐富的煤氣資源，作為國家產權代表的“長慶石油局”與當地農村的油氣產權之爭由來已久?！伴L慶石油局” 擁有國家礦業(yè)管理部門頒發(fā)的開采許可證，認為油氣資源屬國家資產，理應由其獨自開采，而當地農村擁有當地政府土地管理部門頒發(fā)的經營許可證，認為油氣埋于自家地下，不應該只由“長慶石油局”一家開采*參見李彩霞：《礦產資源產權在陜北》，《中山大學研究生學刊》(社會科學版) 2002年第2期。。陜北農村與國有油氣開采企業(yè)的資源之爭雖然在法律制度上站不住腳，但在現(xiàn)實中卻情有可原，因為正是當地農村的相對落后加劇了這種資源之爭。對此，礦業(yè)開發(fā)企業(yè)要改變礦產資源開發(fā)中對當地農村集體和農民的防范意識，增強企業(yè)的社會責任感，在有償獲得農村土地產權的同時，必須注意加強對當地農村經濟發(fā)展的反哺工作，如礦業(yè)企業(yè)要以招聘使用當地農民就業(yè)為主，礦產開發(fā)中的運輸業(yè)務要以承包給當地農民為主。同時，還要發(fā)揮礦業(yè)企業(yè)的資金優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、市場優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，引導農民發(fā)展非農產業(yè)，形成礦業(yè)企業(yè)與農村經濟發(fā)展的良性互動。

5.將生態(tài)環(huán)境納入農村土地產權范疇，構建完善的保護、防范和補償機制

當前，我國礦業(yè)開發(fā)中國家與集體之間的產權糾紛集中表現(xiàn)為對農村土地的價格補償問題。然而在現(xiàn)實中，礦業(yè)企業(yè)對農村土地的使用還會產生一些環(huán)境污染、水土流失等生態(tài)問題，而現(xiàn)有機制中并沒有在農村土地的產權讓渡中形成有效的補償機制，主要原因是生態(tài)問題很難在礦產開發(fā)前作出預期評估，并確定價格。實際上，生態(tài)污染、水土流失等生態(tài)問題理應是土地價格的構成要素，這是因為農村土地在礦產資源開發(fā)中一旦遭遇污染，或發(fā)生水土流失，其使用價值必然下降。近年來，南方數地農村頻頻傳來鎘污染事件，如2005年廣東北江韶關段的鎘嚴重超標事件、2006年湖南株洲段的鎘污染事件，其對當地農村土地的負面影響一直存在。直到2014年11月份，廣西某廢棄鎘礦污染的耕地因所產大米可能導致人的關節(jié)變形而一直被荒廢。對此，礦業(yè)企業(yè)除要在生產過程中加強生產管理，嚴格落實國家環(huán)保法規(guī)外，還應在取得農村土地所有權時對礦業(yè)生產給當地生態(tài)環(huán)境造成的必然損害作出評估，并將相應的補償納入農村土地集體產權流轉的補償機制。同時，礦業(yè)企業(yè)無論是在產還是停產，相關部門都要建立對當地農村生產環(huán)境的長效監(jiān)督機制。