國家治理與政治安全

黃衛(wèi)平+陳文

“國家治理”是當(dāng)下中國政治語境中熱門的話語，特別是黨的十八屆三中全會把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之后，對這個(gè)問題的探討更深入、更廣泛了。但我們有這樣一種感覺，提出來求教于大家，那就是中國現(xiàn)在很多問題是后現(xiàn)代的話語與前現(xiàn)代的訴求混雜在一起，用某些具有后現(xiàn)代意義的概念去表達(dá)極其古老和傳統(tǒng)的政治訴求。我們簡單梳理了一下，當(dāng)前我們到底是在什么樣的語境下講“國家治理”?？戳私趯W(xué)術(shù)界對這個(gè)問題的一些分析，也學(xué)習(xí)了最近國家官方文獻(xiàn)對這個(gè)問題的闡述，我們覺得差別還比較大。如果從學(xué)界的解讀來看，不同程度地都會和現(xiàn)代西方公共管理的多元治理理論聯(lián)系起來，覺得這個(gè)概念已被我國決策層以不同程度的借鑒、吸收、引進(jìn)、消化、揚(yáng)棄以后，才提出了“國家治理”的范疇，即使有些學(xué)者會認(rèn)為我們這個(gè)概念和西方后現(xiàn)代意義的多元治理理論不同，但是它也不可避免地要和它勾連起來，正面回應(yīng)有關(guān)系還是根本不同。

就目前中國學(xué)界對國家治理的解讀而言，大致有如下幾種觀點(diǎn)：

第一，理想化解讀。以積極的態(tài)度引進(jìn)、消化西方多元治理理論，認(rèn)為“治理”是與“統(tǒng)治”相對應(yīng)的概念，它超越了自上而下單向度的統(tǒng)治、管理、管制等理念，以透明、參與、法治、回應(yīng)、責(zé)任、效益、公正、廉潔為核心價(jià)值，強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元性、開放性、合作性、平等性。期待能夠建構(gòu)起以“民主”和“法治”為最基本特征的政府治理、市場治理和社會治理的新規(guī)則和新秩序，沿著民主法治的道路推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，并將其作為中國治理發(fā)展的理想模式。這一解讀的價(jià)值趨向明確，但卻很難在當(dāng)下的中國治理實(shí)踐中得到回應(yīng)。

第二，現(xiàn)實(shí)性解讀。認(rèn)為“國家治理”概念的提出是解釋和分析轉(zhuǎn)型社會的理論思維創(chuàng)新，既強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)型社會國家發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，也考慮到了治理理念所強(qiáng)調(diào)的社會訴求，并指出國家治理能力實(shí)則就是國家制度供給的能力。其特點(diǎn)是以維護(hù)國家的基本秩序和穩(wěn)定為國家治理的首要價(jià)值目標(biāo)，將“民主”、“法治”等置于該價(jià)值目標(biāo)和結(jié)構(gòu)性動態(tài)調(diào)適的框架之下，成為既定國家治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的若干具體能力或手段。這一解讀似乎更容易從當(dāng)下中國治理的現(xiàn)實(shí)中得到解釋，但其轉(zhuǎn)型社會的邏輯又隱含著多元治理理念的某些訴求。

第三，以現(xiàn)代國家建構(gòu)解讀。認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化是一個(gè)復(fù)合的權(quán)力和制度體制運(yùn)行過程，要將國家治理體系現(xiàn)代化納入現(xiàn)代國家建構(gòu)過程來考察。改革開放以來，隨著國家治理主體由單一的政府主體發(fā)展為政府、市場、社會等多元主體，在建構(gòu)國家秩序時(shí)如何使各種制度的有機(jī)聯(lián)系和相互作用形成相互協(xié)同、相互配合、相互推進(jìn)的系統(tǒng)，就是國家治理體系現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵。而從歷史和現(xiàn)實(shí)考察，中國現(xiàn)代化至今沒有改變“政府主導(dǎo)型”的特質(zhì)，因此當(dāng)下以政府為主體的治理，仍然是治理的重心。這一解讀的價(jià)值訴求雖然更加隱晦地包裹在學(xué)理性的表達(dá)中，但與前一種解讀異曲同工，也就是在論證現(xiàn)實(shí)的同時(shí)預(yù)設(shè)了某種趨勢。

第四，治理績效的樂觀解讀。認(rèn)為要從國家治理績效來評價(jià)國家治理體系和治理能力，肯定中國的現(xiàn)行治理體系及其績效優(yōu)越于西方資本主義制度，是兼顧了制度延續(xù)與制度創(chuàng)新進(jìn)而形成了良好的國家治理能力，與國家發(fā)展階段和治理需要相適應(yīng)。反對把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”視為我們黨接受了一個(gè)西方概念，更反對把西方現(xiàn)代國家治理體制說成“善治”?？隙ㄖ袊缆泛椭袊贫仁钱?dāng)代中國取得巨大進(jìn)步的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)我們國家的治理體系和治理能力是適應(yīng)我國國情和發(fā)展要求的，只是需要善于借鑒古今中外治國理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)加以改進(jìn)。這一解讀雖與黨長期的意識形態(tài)宣傳高度同構(gòu)，卻難以解釋為什么“改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招”，以致于黨中央“全面深化改革”的戰(zhàn)略決策在邏輯上成了可有可無的錦上添花。

第五，黨的文獻(xiàn)歷史解讀。認(rèn)為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的表述，是中國共產(chǎn)黨一貫強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，高度重視黨和政府治國理政的執(zhí)政能力建設(shè)的新發(fā)展。中共十八屆三中全會關(guān)于“國家治理”概念的提出，實(shí)際上是中共十六大以來治國理政理念的深化發(fā)展和完善，是改革開放歷史任務(wù)的總體概況和提升，也是中共治國理政和改革開放理念的邏輯演進(jìn)和必然，本質(zhì)上不同于中國傳統(tǒng)的皇權(quán)統(tǒng)治者的“治國理政”，又不同于西方政治和管理中傾向于向政府分權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會多中心治理和社會自治的“治理”概念。這一解讀從文本上與黨中央的正式表述最為接近，與黨中央最高決策層的一系列講話精神較為契合，但還是相對忽略了中國傳統(tǒng)政治文化的影響與價(jià)值。

上述這些觀點(diǎn)差異不小，但均不同程度地回應(yīng)了中國當(dāng)下政治語境中“國家治理”與西方現(xiàn)代多元治理理論的關(guān)系。那么如果我們再換一個(gè)角度，看看黨的官方文獻(xiàn)是怎么解讀“治理”的。習(xí)近平同志明確指出“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度;國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面”。實(shí)際強(qiáng)調(diào)的就是黨和政府治國理政，總的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，鞏固和提高中共的執(zhí)政能力，保證紅色江山永不變色。因此，黨中央強(qiáng)調(diào)“依法治國”首先要“依規(guī)治黨”;只有有效治黨，才能有效治國;而實(shí)現(xiàn)有效治國，才能真正鞏固黨的執(zhí)政地位。從這個(gè)意義上，黨中央近來強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨要“依規(guī)治黨”、“依法治官”的成敗決定著依法治國、依法執(zhí)政的成敗，這是新時(shí)期黨的建設(shè)制度改革的歷史重任，正如習(xí)近平同志指出的，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)都必須“把抓好黨建作為最大的政績。如果我們黨弱了、散了、跨了，其他政績又有什么意義呢？”

與其說黨的“國家治理”概念的主要的思想資源是來源于西方的多元治理理論，還不如說更多的是來源于中國傳統(tǒng)的政治文化，是中國傳統(tǒng)治國理政的思想遺產(chǎn)在新的歷史時(shí)期的繼承和發(fā)展。

正如習(xí)近平同志在紀(jì)念孔子2565周年時(shí)所指出的“總之，只有堅(jiān)持從歷史走向未來，從延續(xù)民族文化血脈中開拓前進(jìn)，我們才能做好今天的事業(yè)”，明確“中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的豐富哲學(xué)思想、人文精神、教化思想、道德理念等，可以為人們認(rèn)識和改造世界提供有益啟迪，可以為治國理政提供有益啟示”。這就是為什么2014年10月13日中共中央政治局要就我國歷史上的國家治理進(jìn)行第十八次集體學(xué)習(xí)，習(xí)總書記特別強(qiáng)調(diào)“中華民族創(chuàng)造了獨(dú)樹一幟的燦爛文化，積累了豐富的治國理政經(jīng)驗(yàn)，其中既包括升平之世社會發(fā)展進(jìn)步的成功經(jīng)驗(yàn)，也有衰亂之世社會動蕩的深刻教訓(xùn)。我國古代主張民惟邦本、政得其民，禮法合治、德主刑輔，為政之要莫先于得人、治國先治吏，為政以德、正己修身，居安思危、改易更化”等，這些“我國古代治國理政的探索和智慧”，黨和政府在治理國家和社會時(shí)，需要“進(jìn)行積極總結(jié)”。

無獨(dú)有偶，王岐山同志在中紀(jì)委十八屆四中全會的講話中，也明確講了“孝悌忠信禮義廉恥是中華文明的DNA，為國盡忠、在家盡孝，天經(jīng)地義”，認(rèn)為“歷史是最好的老師。中華傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含著深厚的治國理政、管權(quán)治吏思想，有豐富的禮法相依、崇德重禮、正心修身的歷史智慧”等等。很顯然中國歷朝歷代治國理政，鞏固政權(quán)，牧民治官的思想，與西方后現(xiàn)代意義的多元共治理念，完全是不同時(shí)代的兩套話語，兩種價(jià)值。很有意思，我們學(xué)者是否過度熱情地借用了西方后現(xiàn)代的概念，從而誤讀了黨和政府治國理政的傳統(tǒng)政治目標(biāo)。從黨和政府的官方文獻(xiàn)很難發(fā)現(xiàn)當(dāng)下“國家治理”概念與公共管理的多元治理理論有顯性淵源，反而很容易從“治國理政”的表述中強(qiáng)烈地感受到其要真正解決的問題是“鞏固政權(quán)”、“有效管控”、“成功引領(lǐng)”意義上“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”，保證“紅色江山永不變色”的傳統(tǒng)政治使命。

特別是最近中央成立了國家安全委員會，構(gòu)建起集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。其中居于首位的就是“政治安全”，政治安全的主體是國家、是黨和政府，保障國家政治安全就是要保證國家政權(quán)、政治制度、意識形態(tài)等方面免受各種侵襲、干擾、威脅和危害，其核心要義就是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效性和鞏固黨的執(zhí)政地位。

因此，為了提高黨和政府治國理政的有效性，保證完成“紅色江山永不變色”的政治性使命，只能在相當(dāng)有限的范圍和意義上來解讀當(dāng)下“中國式的國家治理”的概念與西方公共管理的治理理念的關(guān)系，而可以更多地看到黨中央正在努力弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)政治文化，從我國古代治國理政的探索和智慧中重新發(fā)掘和總結(jié)、提升。如果說從現(xiàn)代西方政黨理論和長期執(zhí)政的規(guī)律來解讀中國執(zhí)政黨，就很容易將其視為是一個(gè)連續(xù)長期執(zhí)政的所謂“大黨”、“老黨”;但如果從中華文明的朝代興衰史看，歷史上不乏連續(xù)二三百年的朝代，中華人民共和國正前所未有地崛起于世界東方，目前，可以說也是近代以來中國的國運(yùn)最昌盛之際，執(zhí)政黨正領(lǐng)導(dǎo)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”而奮斗，習(xí)近平同志指出“實(shí)現(xiàn)中國夢，意味著中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力、國際地位和國際影響力大大提升，意味著中華民族以更加昂揚(yáng)向上、文明開放的姿態(tài)屹立于世界民族之林，意味著中國人民過上更加幸福富裕安康的生活”。

而這正有待于通過全面深化改革，建設(shè)法治中國，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民已經(jīng)取得舉世矚目的成就，我們完全有理由因此而自豪，但我們自豪而不自滿，決不會躺在過去的功勞簿上。在新形勢下，我們黨面臨著許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決。全黨必須警醒起來”。近年來，黨中央不斷告誡全黨必須正視“四大考驗(yàn)”和“四種危險(xiǎn)”。在這里還有必要特別提出，面對在改革開放以來高速發(fā)展后“增長的極限”的壓力下，如何用農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)上發(fā)展起來的中國傳統(tǒng)政治文化和治國理政的經(jīng)驗(yàn)，來有效治理市場化、信息化、全球化背景下相對富裕時(shí)代成長起來的年輕一代，其有效性還有待實(shí)踐檢驗(yàn)，特別是自“五四運(yùn)動”以來，中國革命已將“造反有理”的“斗爭哲學(xué)” 和“王侯將相寧有種乎”的“平等意識”潛移默化地植入了紅色政治文化傳統(tǒng)，而不再是什么“溫、良、恭、儉、讓”了。人類政治發(fā)展史反復(fù)表明，重要的似乎不是“真相”和“真理”究竟是什么，而是人民更愿意相信什么才是“真相”和“真理”，因而讓人民愿意相信什么是“真相”和“真理”的能力才是最重要的國家治理能力。