推進財政部門懲防體系建設(shè)的思考

●戴益民 吳軍峰

推進財政部門懲防體系建設(shè)的思考

●戴益民 吳軍峰

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和財稅形勢變化，現(xiàn)行財稅體制存在的問題和不足日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在：預(yù)算管理制度不規(guī)范、不透明；稅收制度不健全、不完善；政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理；財政資金分配方式和投入方式改革不到位，部分財政資金使用分散、效用較低，迫切需要進行整體性、適應(yīng)性改革。本文結(jié)合當(dāng)前財政體制運行狀況，分析存在的問題，并提出推進財政部門懲防體系建設(shè)的若干對策及建議。

一、當(dāng)前財政管理制度改革中存在的問題

近幾年的財政改革雖然取得了顯著成效，從源頭上遏制了腐敗的發(fā)生，但一些制度還有待于進一步完善，有些問題亟待解決。

（一）部門預(yù)算項目支出預(yù)算準(zhǔn)確性、效益性差

由于傳統(tǒng)管理方式和既得利益的慣性思維，項目支出的預(yù)算編制仍存在著可行性研究、評估論證和立項等基礎(chǔ)工作不扎實的問題，尤其是對已申報的項目進行排序和篩選時所遵循的規(guī)則不規(guī)范、不細(xì)致，最終影響了項目支出預(yù)算的準(zhǔn)確性、效益性。比如一些部門單位的項目資金滯壓現(xiàn)象，說明項目建設(shè)不是急需，在財力有限的情況下，這種現(xiàn)象是資源的嚴(yán)重浪費。

（二）財政資金“供養(yǎng)性”導(dǎo)致公共資源配置效率不高

目前，行政機關(guān)、教育、衛(wèi)生、文化等公共部門的財政支出“供養(yǎng)性”占據(jù)主要成分。出現(xiàn)供養(yǎng)性財政的主要原因，一方面是部門之間資源占用不合理，人均占有量懸殊較大，事業(yè)發(fā)展的功能需要苦樂不均，存在著一些部門資源富裕，一些部門資源短缺的矛盾。占有資源富裕的部門，為了維持運轉(zhuǎn)，財政就要負(fù)擔(dān)大量富裕資源運行和養(yǎng)護方面的供養(yǎng)性支出。另一方面，一些部門機構(gòu)臃腫、冗員過多，許多財政支出被機構(gòu)和人員吃掉，公共財政難以發(fā)揮其滿足公共需要的作用，財政的投入只有少部分用于公共事業(yè)，很難保證部門預(yù)算的科學(xué)、恰當(dāng)，更難以保證財政資源配置的效率。

（三）資金轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié)過多導(dǎo)致運行效率和使用效益低下

國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)思想是減少資金申請和撥付環(huán)節(jié)，提高資金支付效率，降低資金支付風(fēng)險。但目前國庫集中支付制度改革還難以做到將資金都直接支付到收款人或最終的用款單位，仍然不可避免地存在轉(zhuǎn)撥現(xiàn)象。財政雖實行了國庫集中支付，但因為項目管理層次多，資金撥付環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致資金運行效率和使用效益低下，暴露出傳統(tǒng)資金繳撥方式的諸多問題。

（四）績效監(jiān)督缺失影響財政管理制度改革成效

財政績效監(jiān)督是財政管理的一部分，貫穿于財政管理的始終。財政績效監(jiān)督是否得力直接決定著財政管理的成效。如部分項目預(yù)算編制簡單粗糙，缺乏體現(xiàn)科學(xué)性、規(guī)范性的績效內(nèi)容；有些項目雖沒有違反財務(wù)制度和財經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象，但其運行和完成結(jié)果卻是低效甚至是無效的；項目實施完成后，驗收走過場，無驗收單與驗收報告，出現(xiàn)問題責(zé)任不清等問題普遍存在。財政資金運行效率低下，不僅會制約財政職能的充分發(fā)揮，而且也會使各項財政管理制度改革難以產(chǎn)生應(yīng)有的成效。

（五）部門利益驅(qū)動導(dǎo)致財政管理不力

財政管理制度改革，觸及了某些部門的切身利益，有的部門和單位領(lǐng)導(dǎo)由于不能正確看待和處理局部利益和整體利益的關(guān)系，認(rèn)為財政管理制度改革是財政部門奪主管部門的財政管理權(quán)，因而在改革中缺乏主動性、自覺性和積極性。如：“收支兩條線”改革過程中，有的單位及主管部門的領(lǐng)導(dǎo)對行政事業(yè)性收費和罰沒收入的資金性質(zhì)存在模糊認(rèn)識，仍把行政事業(yè)性收費和罰沒收入視為單位自有資金；有的部門沒有依據(jù)法規(guī)和規(guī)章做到應(yīng)收盡收，導(dǎo)致一部分行政事業(yè)性收費和罰沒收入流失。凡此種種，都在一定程度上阻礙了改革的順利進行。

二、推進財政懲防體系建設(shè)的對策與建議

如何全面深化政府預(yù)算制度改革，推進財政懲防體系建設(shè)？筆者認(rèn)為，財稅體制改革的基本思路主要有四點：一是依法理財，將財政運行全面納入法治化軌道；二是明確事權(quán)，合理調(diào)整并明確省、市、縣各級事權(quán)與支出責(zé)任；三是透明預(yù)算，按照新預(yù)算法的要求，逐步實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度；四是提高效率，改革財政資金分配方式和投入方式，推行績效預(yù)算管理制度。

（一）建立全面、透明、公開的預(yù)算制度

政府收支全部納入預(yù)算管理，主要體現(xiàn)在“兩個統(tǒng)籌”上，即統(tǒng)籌“四本預(yù)算”，統(tǒng)籌“三級資金”?！八谋绢A(yù)算”是：公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；鹗杖腩A(yù)算；“三級資金”是：中央級專項資金、省級專項資金和市級專項資金。改進專項資金分配、管理和使用辦法，實行一項資金一個管理辦法，建立資金預(yù)算——執(zhí)行——支付——評價——監(jiān)督“五位一體”管理機制，努力實現(xiàn)“三公三合”目標(biāo)，即公開、公平、公正，合法、合規(guī)、合理。除涉密信息外,所有使用財政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算,所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費(因公出國、境費,公務(wù)用車購置及運行費,公務(wù)接待費)都要公開。改進年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制，實行中期財政規(guī)劃管理。

（二）完善相關(guān)制度法規(guī)，保障改革措施落實到位

1、改變支付方式，逐步擴大財政直接支付范圍。要逐步改革資金支付方式，縮小授權(quán)支付比例，擴大直接支付范圍，以提高財政主動控制和同步審核的能力，降低財政預(yù)算執(zhí)行中的風(fēng)險。這應(yīng)該是決定國庫集中支付改革成效是否顯著的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2、深化基本支出改革，制定科學(xué)的定員定額指標(biāo)體系。一是明確定員定額的涵蓋范圍。要按照公共財政的基本原則，合理界定需要政府提供財力保障的預(yù)算單位范圍，以及各部門或單位維持正常運轉(zhuǎn)，完成日常工作任務(wù)所需基本支出的范圍，確保定員定額涵蓋范圍合理、規(guī)范。二是按照兼顧公平與現(xiàn)實的原則，逐步建立和完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系。人員經(jīng)費的定額標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格按照國家的工資制度和有關(guān)政策規(guī)定的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)核定。由于日常公用經(jīng)費的定額標(biāo)準(zhǔn)是分類分檔確定的，因而要細(xì)化對部門的分類，充分考慮各預(yù)算單位的工作特點和支出特點，細(xì)化類檔，使不同類檔單位的定額標(biāo)準(zhǔn)更切合實際。

3、完善項目支出預(yù)算編制方法，提高項目支出的有效性。財政管理制度改革的落腳點不應(yīng)只是實現(xiàn)財政資金的安全性，還應(yīng)注重財政資金的有效性。截留、挪用財政資金是腐敗，低效或無效運用財政資金同樣也是腐敗。因此要規(guī)范和強化項目預(yù)算編制工作。一是強化項目的可行性研究和立項工作；二是必須建立項目庫；三是明確篩選項目的排序規(guī)則，以效率為排序的基本原則；四是加強對項目支出的監(jiān)督，對低效或無效使用財政資金的要嚴(yán)查、嚴(yán)處、嚴(yán)罰。

4、進一步加強“收支兩條線”管理。應(yīng)進一步明確非稅收入也是財政資金的理念，在推進綜合預(yù)算編制上有實質(zhì)性進展，保證所有財政資金都納入預(yù)算約束之中。

（三）將績效評價引入預(yù)算管理，建立財政資金績效評價管理新機制

逐步將全過程預(yù)算績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政性資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，以統(tǒng)籌整合的理念和方法來統(tǒng)攬、統(tǒng)籌、統(tǒng)盤政府所有的資金、資產(chǎn)、資源，最大限度集中財力、形成合力，形成以“財力統(tǒng)攬、資金統(tǒng)籌、預(yù)算統(tǒng)編、項目統(tǒng)定、監(jiān)管統(tǒng)一、績效統(tǒng)評”為主要特點的績效預(yù)算管理體系。首先，需要確定績效評價的具體內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)涵蓋整個財政預(yù)算支出，包括項目支出預(yù)算和基本支出預(yù)算，但主要應(yīng)側(cè)重于項目支出預(yù)算，即重點對項目支出進行績效評價。其次，要構(gòu)建職責(zé)明確、分工合理、管理有效的績效考評管理平臺。財政作為績效考評工作的主管部門，在績效考評工作中發(fā)揮統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃的主導(dǎo)作用；各政府部門主要負(fù)責(zé)本部門的績效考評工作；基層單位按照規(guī)定和要求組織本單位的績效自評工作，向主管部門報送績效報告。再次，要建立考核問責(zé)機制和政府信用評級制度。

（四）加強預(yù)算資金的審核和監(jiān)督，實施“陽光財政”工程

預(yù)算資金的審核和監(jiān)督對于提高預(yù)算編制質(zhì)量，保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、科學(xué)性，減少財政資金使用風(fēng)險具有重要的意義。當(dāng)前有關(guān)部門應(yīng)進一步加強對預(yù)算資金的審核和監(jiān)督，使之貫穿于預(yù)算編制和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，確保財政資金的安全、有效。與此同時，杜絕財政分配的暗箱操作，以控制財政分配環(huán)節(jié)的腐敗行為。增強財政透明度既是財政管理制度改革的應(yīng)有內(nèi)涵，又是財政管理制度改革順利推進的保障措施。實施“陽光財政”工程，將財政資金分配、使用、效果置于“陽光”之下，接受群眾監(jiān)督，實現(xiàn)政府管理與納稅人的信息對稱。

（五）加快稅收征管體制改革步伐

一是規(guī)范征、管、查各方面主體模式行為。二是調(diào)整征管職能機構(gòu)，建立分工明確與職能清晰的稽查隊、稅務(wù)檢查隊，發(fā)票管理等專業(yè)化的征管機構(gòu)。三是建立全方位稅收監(jiān)督約束機制。四是創(chuàng)新征、管、查分離模式。按照市場經(jīng)濟體制與財政管理體制對稅收征管體制的要求，從整體性、系統(tǒng)性、角度性出發(fā)，進一步完善征、管、查分離模式，達(dá)到分工程度更細(xì)，專業(yè)化程度更高，征管方法更加科學(xué)，征管工作流程更加規(guī)范有序的目標(biāo)。

（六）筑牢拒腐防變的思想防線

財政是政府的重要組成部門，承擔(dān)著服務(wù)發(fā)展、保障運轉(zhuǎn)、關(guān)注民生的重要職責(zé)，聯(lián)系方方面面，涉及千家萬戶，是社會關(guān)注的重點對象。財政部門廉政建設(shè)的成效，關(guān)系到黨和政府的形象，關(guān)系到以人為本、為民理財?shù)赛h的方針政策能否落到實處，必須引起高度警覺。要堅持廉潔理財?shù)墓ぷ鞣结?，把?yán)要求落實到對黨員教育、管理、監(jiān)督、追責(zé)的各個環(huán)節(jié)，采取各種行之有效的措施，將教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力和懲治的威懾力有機結(jié)合起來，加大反腐倡廉建設(shè)力度，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為，有效防止消極腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。■

（作者單位：湖北省武穴市財政局）