論政府在未成年人監(jiān)護(hù)中的職能

孫 穎

南京財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京210000

一、未成年人監(jiān)護(hù)國際趨勢:由家庭私務(wù)向政府公務(wù)演變

隨著國家職能的轉(zhuǎn)型與社會服務(wù)的發(fā)展，須由政府管理的公共事務(wù)日益繁多，須由政府承擔(dān)的監(jiān)管與服務(wù)職能也日益復(fù)雜。未成年人作為承載家庭希望與關(guān)系國家未來的特殊群體，日益成為世界各國政府普遍重視與重點(diǎn)保護(hù)的對象。

特別是一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，正在強(qiáng)制采取權(quán)威性的政策規(guī)定和行政措施來解決未成年人監(jiān)護(hù)的相關(guān)問題，并逐步建立未成年人國家監(jiān)護(hù)制度，使與未成年人監(jiān)護(hù)相關(guān)的家庭事務(wù)向社會事務(wù)轉(zhuǎn)變，從而進(jìn)入到政府公務(wù)的管轄領(lǐng)域。

二、我國未成年人監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀

(一)過分倚重家庭親權(quán)的監(jiān)護(hù)

我國歷代統(tǒng)治者尊奉儒家文化，封建禮法制下人們形成了以血緣為核心的宗族制度，宗族內(nèi)部尊卑等級與從屬關(guān)系嚴(yán)格且分明，宗法家族完全吸納了對未成年人的監(jiān)護(hù)職能。受到傳統(tǒng)文化的影響，我國的現(xiàn)代法律也將撫養(yǎng)教育孩子的重任交托給父母，過分倚重家庭親權(quán)監(jiān)護(hù)，要求由家庭承擔(dān)起對未成年人監(jiān)護(hù)的道德義務(wù)與法律責(zé)任。我國的《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》等法律都明確規(guī)定:親屬是未成年人監(jiān)護(hù)人構(gòu)成的絕對主體，并以血緣的親疏設(shè)定了監(jiān)護(hù)人的順序;除親屬之外，居委會、村委會、民政部門等監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)，設(shè)置得過于分散，職能規(guī)定得很不到位，且缺乏專職工作人員，不利于集中監(jiān)管，從而缺乏實(shí)際可操作性。

(二)國家監(jiān)護(hù)中政府職能的缺位

我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的設(shè)計表明，我國立法者對未成年人監(jiān)護(hù)的認(rèn)識，仍然停留在親屬化、私域化、自治化的觀念之中，未成年人仍然依附于其監(jiān)護(hù)人，而沒有被給予獨(dú)立人格與身份。

1.指導(dǎo)思想的缺位

目前，我國尚未從國家層面，構(gòu)建未成年人國家監(jiān)護(hù)制度，也尚未將未成年人最佳利益原則，納入到未成年人監(jiān)護(hù)制度的指導(dǎo)思想之中。這種指導(dǎo)思想的缺位，不僅使得政府監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)無法可依、無規(guī)可循，也為家庭監(jiān)護(hù)排斥國家公權(quán)力的介入提供了依據(jù)，這種與時代發(fā)展潮流相悖，且具有明顯歷史局限性的監(jiān)護(hù)思想，已成為政府對未成年人監(jiān)護(hù)職能缺位的根源。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位

根據(jù)《未成年人保護(hù)法》第6條的規(guī)定，保護(hù)未成年人，是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。實(shí)質(zhì)上，我國目前并沒有設(shè)立專司未成年人監(jiān)護(hù)問題的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在對未成人監(jiān)護(hù)的管理、監(jiān)督與運(yùn)行方面，缺乏統(tǒng)一的由上至下的有效社會控管力量和政府公力服務(wù)體系。

3.財政資金的缺位

當(dāng)未成年人出于種種原因無法獲得家庭供養(yǎng)時，國家有義務(wù)出資設(shè)立監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)起國家監(jiān)護(hù)職責(zé)。但是，我國政府在公社監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的資金投入方面存在著嚴(yán)重的缺位:國家將未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)交給村委員、居委會的同時，卻沒有劃撥專項資金用于落實(shí)。不論是由政府組織自行開展的社區(qū)服務(wù)還是委托購買的社會服務(wù)，都需要財政預(yù)算的支持。

三、明確我國未成年人監(jiān)護(hù)中的政府職能

(一)轉(zhuǎn)變政府對未成年人監(jiān)護(hù)的指導(dǎo)思想

20世紀(jì)60年代以來，未成年人最佳利益原則逐步被英美法系和大陸法系所采用，并被賦予未成年人監(jiān)護(hù)制度原則的根本指導(dǎo)地位。隨著社會文明的進(jìn)步與國家財富的積累，為構(gòu)建公平正義的和諧社會，我國必須重視并正視未成年人的利益訴求，必須給予未成年人獨(dú)立人格參與社會權(quán)益分配。在由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，我國應(yīng)當(dāng)著力轉(zhuǎn)變政府對未成年人監(jiān)護(hù)的指導(dǎo)思想，順應(yīng)“國家是未成年人終極監(jiān)護(hù)人”的國際理念，在政府工作的指導(dǎo)思想中，確立未成年人最佳利益原則，建立國家監(jiān)護(hù)制度。

(二)加快政府對未成年人監(jiān)護(hù)的機(jī)構(gòu)建設(shè)

對未成年人的國家監(jiān)護(hù)，是一個管理、發(fā)現(xiàn)、介入、救濟(jì)、保障的動態(tài)過程，其中需要政府投入大量的人力資源建立公權(quán)監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，來負(fù)責(zé)國家監(jiān)護(hù)制度的落實(shí)與運(yùn)行。國家必須賦予這一監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，對監(jiān)護(hù)問題受理、監(jiān)護(hù)侵權(quán)調(diào)查、監(jiān)護(hù)經(jīng)費(fèi)使用、監(jiān)護(hù)服務(wù)協(xié)調(diào)的公權(quán)力，使這一機(jī)構(gòu)真正成為保障未成年人合法權(quán)益的實(shí)權(quán)部門。

(三)落實(shí)政府對未成年人監(jiān)護(hù)的財政投入

社會發(fā)展的優(yōu)勝劣汰，造就了大批困境家庭，困境家庭的未成年人往往身陷囹圄，亟待救助。他們一方面客觀的需要政府、社會對他們進(jìn)行物質(zhì)上的幫助，另一方面又不符合我國福利機(jī)構(gòu)救助的對象資格，時常被排除在國家公力救濟(jì)與社會公益救濟(jì)的陽光之外。為了保障未成年人的合法權(quán)益，回應(yīng)未成年人的合理訴求，政府應(yīng)當(dāng)逐年加大對未成年人監(jiān)護(hù)財政投入的力度，并交由專職的未成年人監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)進(jìn)行有計劃地統(tǒng)一使用，并完善未成年人監(jiān)護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)督機(jī)制，確保這些財政資金能夠切實(shí)用于保障未成年人的健康成長。

四、結(jié)語

未成年人的健康成長關(guān)系著家庭與國家的未來，但是我國長期以來過分倚重親權(quán)監(jiān)護(hù)的未成年人監(jiān)護(hù)制度已經(jīng)不能滿足需要，解決問題。我國必須盡快轉(zhuǎn)變政府對未成年人監(jiān)護(hù)的指導(dǎo)思想，加快政府對未成年人監(jiān)護(hù)制度的機(jī)構(gòu)建設(shè)，并為其落實(shí)穩(wěn)定的財政資金投入，逐步建立起未成年人國家監(jiān)護(hù)制度，以保護(hù)好家庭的希望與民族的未來。