關(guān)于農(nóng)村征地補(bǔ)償分配問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

王 潔

上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，上海201620

土地征收是指在國(guó)家和農(nóng)民集體之間發(fā)生的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。合理補(bǔ)償是土地征收的基本原則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，受益格局和糾紛解決是關(guān)乎現(xiàn)在農(nóng)村征地糾紛的核心問(wèn)題。

一、耕地的綜合價(jià)值與農(nóng)民的發(fā)展性權(quán)益

我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)用為年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算法，計(jì)算基礎(chǔ)僅僅是耕地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出價(jià)值。而除此之外耕地還具有保持水土，維持區(qū)域環(huán)境的生態(tài)功能和穩(wěn)固就業(yè)與糧食安全的社保功能。僅僅補(bǔ)償農(nóng)業(yè)產(chǎn)出而忽視農(nóng)民的綜合權(quán)益與間接性損失是極不科學(xué)的。土地具有因改變使用性質(zhì)下產(chǎn)生值的發(fā)展性利益，收歸國(guó)有后，無(wú)論是共用設(shè)施建設(shè)還是其他投資利用，都會(huì)產(chǎn)生較原有耕地性質(zhì)巨大的收益差，應(yīng)在土地的原有者，使用者與政府之間進(jìn)行合理分配。然而現(xiàn)行法律不曾規(guī)定補(bǔ)償價(jià)格的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，以土地原用途和產(chǎn)值倍數(shù)基礎(chǔ)制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多年不變，使農(nóng)民和發(fā)展性利益幾乎搭不上邊。現(xiàn)實(shí)中征地補(bǔ)償缺乏市場(chǎng)基準(zhǔn)和綜合評(píng)估，很多農(nóng)民被“一筆錢(qián)買(mǎi)斷后半生”，只能被動(dòng)地接受既定的補(bǔ)償條件，成為最大的利益犧牲者。

尊重被征土地的綜合價(jià)值，遵循市場(chǎng)規(guī)律，顧全農(nóng)民的發(fā)展性權(quán)益，是科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的根本出路。一方面，要全面考量土地的經(jīng)濟(jì)，生態(tài)，社保綜合價(jià)值，直接損失與間接損失，以及殘留地?fù)p失、相鄰低損失等其他損失。另一方面對(duì)商業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)行增值補(bǔ)償，對(duì)失去所依土地的農(nóng)民提供終生就業(yè)補(bǔ)償。既保生存權(quán)，更重發(fā)展權(quán)?？蓞⒖紘?guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，綜合考量被征收土地的位置，用途，周邊同等利用土地價(jià)值，機(jī)會(huì)收益，貨幣因素，結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)供求關(guān)系，合理的提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，土地征收還應(yīng)適當(dāng)增加譬如最低生活保障，養(yǎng)老保險(xiǎn)等額外補(bǔ)償金。

二、重構(gòu)征地補(bǔ)償受益格局

在土地征收補(bǔ)償款的分配過(guò)程中，各方利益博弈是農(nóng)民獲得補(bǔ)償?shù)慕K極因素。部分地方政府以提高財(cái)政收入為本位，土地財(cái)政屢見(jiàn)不鮮;開(kāi)發(fā)商唯利是圖侵害農(nóng)民合法權(quán)益;從土地成本價(jià)格到出讓后產(chǎn)生的巨大增值，大部分都被開(kāi)發(fā)商和當(dāng)?shù)卣粲?，村集體所得實(shí)際補(bǔ)貼非常少;而在村集體與農(nóng)民之間，很難有清晰的分配方法與規(guī)章條例，農(nóng)民真正獲得的補(bǔ)償少之又少。

土地征收涉及國(guó)家，地方政府，開(kāi)發(fā)商，村集體與農(nóng)民五個(gè)利益方面，利益衡平縱難實(shí)現(xiàn)，但必須采取措施改善與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。一，地方必須嚴(yán)格遵循上位法制定地方法規(guī)，村集體要提高依法辦事能力，避免徇私舞弊。二，部分地方政府要擺正經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，走出低成本高收益的變相土地買(mǎi)賣(mài)的土地財(cái)政的泥淖。三，從非公益土地征收的性質(zhì)入手，改變開(kāi)發(fā)商直接與農(nóng)民進(jìn)行土地交易的模式，使其不能利用優(yōu)勢(shì)地位獲取絕對(duì)利潤(rùn)置農(nóng)民權(quán)益不顧，按照農(nóng)民的受損程度進(jìn)行補(bǔ)償。

三、健全司法救濟(jì)渠道，完善糾紛解決機(jī)制

目前我國(guó)大多數(shù)征地補(bǔ)償糾紛只能依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》向政府申請(qǐng)行政復(fù)議或裁定，由政府協(xié)調(diào)解決。此過(guò)程中，地方政府同時(shí)擔(dān)任規(guī)則的制定者和糾紛的裁決者，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，解決糾紛局限很大。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中，由于現(xiàn)有立法的不完善和司法干預(yù)可能與村民自治權(quán)產(chǎn)生的沖突，法院并沒(méi)有在征地補(bǔ)償糾紛中產(chǎn)生多少作用。司法救濟(jì)途徑形同虛設(shè)，法院難管，管了效果不好，很難解決實(shí)際問(wèn)題。

因此，在征地補(bǔ)償分配糾紛案件中應(yīng)同樣賦予保持中立的法院或其他仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)案件的管轄權(quán)，甚至可以通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的爭(zhēng)議裁決機(jī)構(gòu)來(lái)解決此類(lèi)糾紛，例如中國(guó)香港所設(shè)土地審裁處，新加坡征地爭(zhēng)議上訴委員會(huì)，英國(guó)的土地法庭，法國(guó)的土地裁判所等機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)可以更加公正，迅速，專(zhuān)業(yè)的解決糾紛，維護(hù)被征收土地人的合法權(quán)益。立法應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定，將政府征地中的具體行政行為納入法院的司法審查范圍;對(duì)政府裁決結(jié)果不服或者對(duì)村集體分配方案不滿協(xié)商未果的，人民法院應(yīng)予以受理案件;確保審判結(jié)果的公正;在政府?dāng)≡V的情況下，確保審判結(jié)果執(zhí)行到位。