新環(huán)保法之按日計(jì)罰制度的規(guī)范

溫定軍

廣西民族大學(xué)法學(xué)院，廣西南寧 530000

新環(huán)保法之按日計(jì)罰制度的規(guī)范

溫定軍

廣西民族大學(xué)法學(xué)院，廣西南寧530000

國(guó)際上的按日計(jì)罰有“秩序罰”和“執(zhí)行罰”兩種模式，我國(guó)選擇的是執(zhí)行罰模式，其“日”是指從責(zé)令改正之日起算，督促企業(yè)改正違法行為。這種模式符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，可操作性強(qiáng)，有利于提高執(zhí)法效率，盡快遏制環(huán)境違法行為。但目前我國(guó)按日計(jì)罰制度的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，其適用條件和范圍過于狹窄，需進(jìn)一步完善，并形成體系，充分發(fā)揮其威懾性。

按日計(jì)罰;執(zhí)行罰;環(huán)境違法;適用規(guī)則

一、按日計(jì)罰制度的界定

(一)按日計(jì)罰制度的內(nèi)涵

何為按日計(jì)罰制度?我國(guó)新環(huán)保法第59條規(guī)定，它是對(duì)企業(yè)環(huán)境違法行為的一種督促手段，通過按日連續(xù)累積處罰，迫使企業(yè)及時(shí)整改自己的違法行為。這一制度在一些法治發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)早已實(shí)施，存在著秩序罰和執(zhí)行罰兩種模式。兩者目的皆為懲治環(huán)境違法行為，區(qū)別在于“日”的計(jì)算上。前者是從環(huán)境違法發(fā)生之日起算累計(jì)罰，本質(zhì)在于制裁;后者則從責(zé)令改正之日起算累計(jì)罰，本質(zhì)在于督促。

(二)我國(guó)環(huán)境法律的選擇

從新環(huán)保法第59條規(guī)定的內(nèi)容來看，我國(guó)的按日計(jì)罰模式應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行罰性質(zhì)的。執(zhí)行罰性質(zhì)的按日計(jì)罰更符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，更具有可操作性。

第一，在法理上，不違背“一事不再罰”原則。秩序罰模式將環(huán)境違法行為的每一天都視作一次違法行為，并進(jìn)行處罰，違背了一事不再罰原則。關(guān)于連續(xù)的環(huán)境違法行為是否認(rèn)定為“一事”仍存在爭(zhēng)議，反對(duì)之人認(rèn)為“一事”有處罰過輕之嫌，且對(duì)于排污時(shí)間短、量少的企業(yè)也有失公平?？紤]到我國(guó)環(huán)境污染監(jiān)測(cè)的現(xiàn)狀，實(shí)難達(dá)到秩序罰的要求。

第二，在效率上，操作更便捷，有利于盡快遏制違法行為。執(zhí)行罰模式不受違法行為程度的影響，也不存在證據(jù)認(rèn)定上的難題，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，是一個(gè)成本低且效能快的方案。針對(duì)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)的現(xiàn)狀，只有執(zhí)行罰模式才能真正發(fā)揮實(shí)效。

二、按日計(jì)罰制度對(duì)環(huán)境違法行為的適用

我國(guó)按日計(jì)罰制度目前主要用于“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物”行為，顯然其適用主體和適用的違法種類都過于狹窄，不利于充分發(fā)揮該制度的威懾性。

美國(guó)的按日計(jì)罰適用于所有類型的環(huán)境違法行為;臺(tái)灣除了違法排污行為，還適用于違反相關(guān)環(huán)境義務(wù)等違法行為。我國(guó)“按日計(jì)罰”的目的在于迫使違法者盡快改正環(huán)境違法行為，其本質(zhì)是一種督促行為，從理想角度考慮，也應(yīng)當(dāng)適用于所有“逾期不改正”的環(huán)境違法行為。然立法過程中，按日計(jì)罰制度仍有不少反對(duì)的聲音，要想直接達(dá)致發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是困難重重，不過我們可以將步子邁得再大一些，至少可以在深圳的基礎(chǔ)上，增加虛假申報(bào)、弄虛作假等常見的違法行為。在適用主體上，適用所有環(huán)境違法行為責(zé)任人，而不是只針對(duì)違法排污行為的企事業(yè)單位責(zé)任人。一視同仁，既體現(xiàn)制度的公平性，也體現(xiàn)制度的嚴(yán)苛性。

三、按日計(jì)罰制度的完善

(一)完善新法規(guī)定，并在專門法中增設(shè)專門條款

20年等來的修訂機(jī)會(huì)雖將按日計(jì)罰制度寫入環(huán)保法，但條款過于簡(jiǎn)單，適用主體、適用范圍及其他適用條件等過于狹窄，不利于發(fā)揮其遏制功能。專門法的按日計(jì)罰制度也未設(shè)立，既缺乏實(shí)施的細(xì)則，也不能形成督促的合力。所以，既要擴(kuò)大新環(huán)保法中的適用規(guī)定，也要在專門法中增設(shè)專門條款，為按日計(jì)罰制度提供實(shí)施細(xì)則，讓按日計(jì)罰制度更具可操作性，如明確罰款額度、設(shè)置方式及按日計(jì)罰制度與其他處罰方式的銜接等。

(二)授權(quán)環(huán)保部門制定具體規(guī)則

環(huán)保部門是保護(hù)環(huán)境的主要力量，也是按日計(jì)罰制度的執(zhí)行者，在履職過程中，我們應(yīng)賦予環(huán)保部門制定具體規(guī)則的權(quán)力。在國(guó)外，政府為保證環(huán)境執(zhí)法的有效性，賦予環(huán)保部門一定的自由裁量權(quán)，同時(shí)又通過法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。如美國(guó)環(huán)保局制定的《民事處罰政策》，既明確了其執(zhí)法的形式和內(nèi)容，也規(guī)范了其執(zhí)法的范圍，防止權(quán)力的濫用。法律授權(quán)環(huán)保部門制定具體適用規(guī)則，既能根據(jù)違法程度和造成的危害實(shí)施區(qū)別性處罰，使“按日計(jì)罰”可以更公平公正的實(shí)施，也能提高環(huán)保部門的執(zhí)法效率和效果，遏制日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。

(三)實(shí)現(xiàn)多種處罰制度與按日計(jì)罰制度相結(jié)合，加大處罰的威懾性

我們不能因?yàn)榘慈沼?jì)罰制度的出臺(tái)，而忽略已有的行政處罰措施。企業(yè)的違法往往是一種成本的比較，單一的按日計(jì)罰，有時(shí)還比不上企業(yè)違法所得的利益，即使沒有上限，也難以迫使企業(yè)停止其違法行為。我們只有結(jié)合限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)乃至關(guān)閉等措施，從根本上斷絕企業(yè)違法利益來源，增大企業(yè)的違法成本，才能迫使企業(yè)主動(dòng)停止環(huán)境違法行為，進(jìn)行整改。同時(shí)，對(duì)于拒不改正的企業(yè)，可以考慮加重處罰，不僅實(shí)行按日連續(xù)處罰，還要連續(xù)加重處罰，一日一加。罰款不是“不痛不癢”，而是可以罰到一個(gè)企業(yè)破產(chǎn)。只有在新環(huán)保法與專門法相配合的按日計(jì)罰制度嚴(yán)密且嚴(yán)厲的處罰體系下，才能有效發(fā)揮處罰的威懾性。

［1］嚴(yán)厚福.＜環(huán)境保護(hù)法＞“按日計(jì)罰”條款評(píng)析［J］.清華法治論衡，2014(03).

［2］吳宇.論按日計(jì)罰的法律性質(zhì)及在我國(guó)環(huán)境法上的適用［J］.理論月刊，2012(04).

［3］王蘭.我國(guó)環(huán)境法中按日計(jì)罰制度構(gòu)建［D］.蘇州大學(xué)，2014.

［4］李靜云.按日計(jì)罰怎么罰?［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014-04-02(006).

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2095-4379-(2015)13-0219-01

溫定軍(1991-)，男，湖南株洲人，廣西民族大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)法律碩士(非法學(xué))專業(yè)研究生。