檢察機(jī)關(guān)的困境——公益訴訟原告資格探究

張 迪

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380

公益訴訟(public interest litigation)，發(fā)源于西方國(guó)家，我國(guó)在2012年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中首次正式引入這一制度，在第五十五條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

關(guān)于公益訴訟的定義學(xué)界尚有爭(zhēng)論。大部分持“救濟(jì)對(duì)象廣義說(shuō)”的觀點(diǎn)，認(rèn)為:“公益訴訟指的是某些特定的主體(如特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人)，在獲得法律的授權(quán)后，以該行為違反現(xiàn)行法律法規(guī)，侵犯國(guó)家、社會(huì)利益或特定的他人利益為由，向法院提起的訴訟?！蹦壳拔覈?guó)立法與司法實(shí)踐中也傾向于采用這種觀點(diǎn)。

但是，相關(guān)立法制度在我國(guó)并未完善，僅憑修改后的《民事訴訟法》第五十五條的簡(jiǎn)單規(guī)定，難以對(duì)公益訴訟形成制度性的保障?，F(xiàn)今的司法實(shí)踐中，最大爭(zhēng)議存在于公益訴訟原告主體資格的確定。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(征求意見(jiàn)稿)》中明確規(guī)定了“社會(huì)組織”的界定①，在最高人民法院最新出臺(tái)的新民訴法司法解釋中，規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”指《環(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律中所規(guī)定的具體國(guó)家機(jī)關(guān)，遍查法條，我們不難發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)并不屬于這些相關(guān)法條所規(guī)定的主體范圍內(nèi)，因此當(dāng)前原告資格爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中于檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該成為公益訴訟的原告方。

一、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中享有原告資格的弊端

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位，學(xué)界尚有爭(zhēng)議，反對(duì)檢察機(jī)關(guān)成為提起公益訴訟的原告，主要有以下幾方面理由:

(一)檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任原告，有違民事訴訟平等性原則

平等性原則是我國(guó)當(dāng)前民事訴訟制度中的重要原則，我國(guó)民事訴訟制度強(qiáng)調(diào)原被告雙方地位上的平等，任何一方當(dāng)事人都不得擁有特權(quán)。如果由檢察機(jī)關(guān)作為原告，提起并參與公益訴訟，與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還享有監(jiān)督對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，這種身份上的沖突，必然會(huì)影響到法院在審判過(guò)程中的中立性。同時(shí)，這種特殊的身份和權(quán)力，使得原被告雙方在訴訟尚未開(kāi)始時(shí)，就出現(xiàn)了地位上的不平等，有可能會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)角色的混亂，甚而會(huì)造成不必要的司法沖突。

(二)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定其不適宜擔(dān)任公益訴訟原告

檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)專(zhuān)門(mén)的司法機(jī)關(guān)，自身只具有法律賦予的公訴權(quán)，而刑事訴訟中的公訴權(quán)同民事公益訴訟中的起訴權(quán)是截然不同的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該行使的是國(guó)家追究和處罰犯罪的權(quán)限，而提起公益訴訟的權(quán)利和檢察機(jī)關(guān)的地位和功能明顯不符，這容易造成檢察機(jī)關(guān)功能上的紊亂。

(三)檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的司法機(jī)關(guān)，相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)不足

我國(guó)當(dāng)前對(duì)公益訴訟的規(guī)定，主要集中于環(huán)境領(lǐng)域和消費(fèi)者權(quán)益領(lǐng)域，這兩個(gè)領(lǐng)域的維權(quán)都需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，尤其是環(huán)境公益訴訟，對(duì)于相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的要求就更為嚴(yán)格。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于這些領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)略顯不足，尚有很大的欠缺。

二、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中享有原告資格合理性

然而，也有相當(dāng)多數(shù)的意見(jiàn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是適格的公益訴訟原告主體，應(yīng)該被立法明確規(guī)定。大部分持贊同意見(jiàn)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)享有公益訴訟原告資格，有如下合理性:

(一)檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有法律監(jiān)督權(quán)

我國(guó)憲法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的司法機(jī)關(guān)之一，享有我國(guó)憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)。2012年新民事訴訟法也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的法律監(jiān)督權(quán)。作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)之一是對(duì)國(guó)家、社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中需用的權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督和制約?；跈z察機(jī)關(guān)這一特有的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)成為了我國(guó)國(guó)家利益、社會(huì)利益的代表者、發(fā)言人，也即，在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)同時(shí)具有特殊的社會(huì)公共屬性。因此，對(duì)于發(fā)生在公共利益領(lǐng)域的嚴(yán)重?fù)p害，檢察機(jī)關(guān)具有責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)與使命。從這一點(diǎn)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)是最適合代表國(guó)家利益和社會(huì)利益來(lái)參與訴訟的主體。

(二)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，享有人力、財(cái)力充足支援

首先，作為國(guó)家機(jī)關(guān)之一，檢察機(jī)關(guān)享有國(guó)家財(cái)政的支持，有能力負(fù)擔(dān)公益訴訟的成本;其次，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部擁有大量的專(zhuān)業(yè)法律工作人員，具有專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)和法律技能，相關(guān)人才儲(chǔ)備可以應(yīng)對(duì)公益訴訟過(guò)程中的具體問(wèn)題;再次，檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)查取證上的特殊權(quán)力，可以通過(guò)多途徑收集獲取信息，可以用最有效的方式在最短時(shí)間內(nèi)提起和推進(jìn)訴訟。在這一層面上來(lái)講，由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，是實(shí)現(xiàn)公平、公正與效益三者統(tǒng)一得最好方式。

(三)檢察機(jī)關(guān)屬垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，面對(duì)外界阻力小

當(dāng)前體制下，我國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立于各級(jí)政府機(jī)關(guān)。這種體制機(jī)制有效的避免了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟的過(guò)程中，受到各級(jí)相關(guān)政府“地方保護(hù)主義”思想的不利影響，可以有效地對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行維護(hù)。

(四)參考我國(guó)和外國(guó)司法實(shí)踐，已有先例

在我國(guó)，早在2001年就已經(jīng)有由檢察機(jī)關(guān)為社會(huì)公益直接提起民事訴訟的先例②，也有不少勝訴的情形。同時(shí)，在國(guó)外的司法實(shí)踐中，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的情形，也屢見(jiàn)不鮮。例如在《美國(guó)聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第17條(b)中規(guī)定:“經(jīng)法律授權(quán)的當(dāng)事人，可以為未參加訴訟的當(dāng)事人的利益以自己的名義起訴，在一些制定法特別規(guī)定的情況下，為他人行使權(quán)利或?yàn)槠淅娴脑V訟，還可以美國(guó)的名義提起。”③而在《法國(guó)民事訴訟法典》中也有規(guī)定:“與訴訟請(qǐng)求之勝訴或敗訴有合法利益關(guān)系的任何人均享有訴權(quán)。此外，法律特別授予某些主體以進(jìn)行訴訟的資格，從而使其作為當(dāng)事人起訴和應(yīng)訴?！雹芸梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公共利益提起公益訴訟，已是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的主流形態(tài)。

三、檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟原告方的可行性分析

事實(shí)上，相較于法律規(guī)定的其他可以提起民事公益訴訟的主體，檢察機(jī)關(guān)更有優(yōu)勢(shì)。

(一)相關(guān)民間組織

我國(guó)目前的相關(guān)民間組織雖然發(fā)展快，數(shù)量多，但大多數(shù)仍然在起步階段，力量還很薄弱，在專(zhuān)業(yè)性、規(guī)范性、公眾參與性等方面多有欠缺，相較而言，檢察機(jī)關(guān)在組織力量、社會(huì)公共性等方面更占有優(yōu)勢(shì)。

(二)相關(guān)行政機(jī)關(guān)

即指行使相關(guān)保護(hù)、管理、監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)。首先，這些行政機(jī)關(guān)同樣屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)，且自身屬性決定其與被告方的地位懸殊性相較檢察機(jī)關(guān)而言更甚，在訴訟中更容易導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟地位不平等的問(wèn)題。其次，這些行政受制于地方政府，易受“地方保護(hù)主義”思想影響，難以向檢察機(jī)關(guān)一樣，有效維護(hù)公共利益。

綜上，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理論上是提起民事公益訴訟的適格主體，在未來(lái)立法中，應(yīng)該對(duì)此方面加以明確，使檢察機(jī)關(guān)可以更為有效地保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益。

［ 注 釋 ］

①解釋(征求意見(jiàn)稿):第二條:依照法律法規(guī)的規(guī)定，在民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等社會(huì)組織，可以認(rèn)定為民事訴訟法第五十五條規(guī)定的有關(guān)組織;第三條:設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)、縣以上人民政府民政部門(mén)，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)”;第四條:社會(huì)組織成立五年以上，章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上”．社會(huì)組織提起的訴訟涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性．

②早在2001年4月，福建省霞浦縣檢察院收到群眾來(lái)信，反映縣工業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司在轉(zhuǎn)讓縣龍泉啤酒有限公司閑置土地時(shí)，造成國(guó)有資產(chǎn)重大流失，要求檢察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。經(jīng)調(diào)查確有其事，霞浦縣檢察院遂以原告身份直接向縣法院提起民事訴訟，而霞浦縣法院也立案審理了這起訴訟．

③原文:”capacity，…，except(1)that a partnership or other unincorporated association，which has no such capacity by the law of such state，may sue or be sued in its common name for the purpose of enforcing for or against it a substantive right existing under the Constitution or laws of the United States，and(2)that the capacity of a receiver appointed by a court of the United States to sue or be sued in a court of the United States is governed by Title 28，U．S．C．，Sections 754 and 959(a)”．

④羅結(jié)珍譯．法國(guó)新民事訴訟法典［M］．北京:中國(guó)法制出版社，1999，10:85－86．