民族地區(qū)推行政府向社會力量購買公共服務(wù)的困境及對策

袁秀偉

(新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院 管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

民族地區(qū)推行政府向社會力量購買公共服務(wù)的困境及對策

袁秀偉

(新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院 管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

民族地區(qū)在我國有著重要的戰(zhàn)略地位，但受諸多主客觀因素制約，其基本公共服務(wù)水平相對較低。為提升其公共服務(wù)水平，積極推進政府向社會力量購買服務(wù)就成為一項重要的措施。但民族地區(qū)購買公共服務(wù)存在購買主體力量薄弱，承接主體數(shù)量少、功能發(fā)揮不佳，購買內(nèi)容具有特殊性和購買環(huán)境有待優(yōu)化等困難，需要采取提高政府購買服務(wù)能力、積極培育社會組織、創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式及營造購買公共服務(wù)的社會環(huán)境等措施，積極推進民族地區(qū)政府購買公共服務(wù)。

民族地區(qū)；公共服務(wù)；社會力量

黨的十八大及十八屆三中全會明確了政府向社會力量購買公共服務(wù)(以下簡稱“購買服務(wù)”)的重要意義，要求推廣政府購買服務(wù)，加大購買力度。國務(wù)院《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱“公共服務(wù)體系規(guī)劃”)也明確提出，要充分發(fā)揮各類社會組織在提供公共服中的作用，推動社會組織承擔(dān)公共服務(wù)。特別是《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)明確提出到，2020年在全國建立比較完善的購買制度，此舉將加快購買服務(wù)的步伐。政府購買服務(wù)已經(jīng)成了強化政府公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系的重要措施。

民族地區(qū)是我國重要的能源礦產(chǎn)基地，也是我國的生態(tài)屏障和國家安全戰(zhàn)略要地，對我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境維護和邊疆穩(wěn)定具有重要的戰(zhàn)略意義。但由于受特定區(qū)位、自然條件、歷史和人文環(huán)境等因素制約，其基本公共服務(wù)水平相對較低，因此積極推進政府購買服務(wù)，是提升民族地區(qū)公共服務(wù)水平、維護邊疆穩(wěn)定、共享發(fā)展成果、實現(xiàn)中國夢的重要途徑。

一、民族地區(qū)政府購買服務(wù)的困境

(一)購買主體力量薄弱，動力不足

1.購買主體力量薄弱

購買主體力量薄弱的主要原因來自兩個方面：一是民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，財政收支不均衡；二是民族地區(qū)購買服務(wù)的成本較高。

民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展極不均衡，其財政收入總量偏小，供政府購買服務(wù)支出的資金不多。2013 年民族地區(qū)六省區(qū)GDP總和為37113億元，為廣東省GOP的59.7%；其中內(nèi)蒙古GDP最高，為廣東省GDP的27%，西藏的GDP最低，為廣東省GDP的1.29%。2013年民族地區(qū)五省區(qū)公共財政預(yù)算收入總量為3959億元，為廣東省公共財政預(yù)算收入的55.95%；其中，內(nèi)蒙古的公共財政收入最多，為廣東省公共財政預(yù)算收入的 24.3%，青海省的公共財政收入僅為廣東省公共財政預(yù)算收入的 3.46%。具體情況如表1所示。

表1 2013年7省市GDP總量與公共財政預(yù)算收入

我國民族地區(qū)特殊的自然環(huán)境和社會環(huán)境使得民族地區(qū)購買服務(wù)的成本與非民族地區(qū)相比明顯偏高。首先是運輸、建設(shè)成本高。民族地區(qū)道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施較差，導(dǎo)致公共服務(wù)的運輸及建設(shè)成本要比平原地區(qū)高出不少。其次是人力資源成本投入較高。民族地區(qū)特別是民族地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，人口密度很小，但為了提供相應(yīng)的公共服務(wù)，對應(yīng)的服務(wù)機構(gòu)及工作人員一個都不能少，甚至還要有所增加。加之民族地區(qū)公共服務(wù)的特殊性需求，也增加了公共服務(wù)的人力資源成本和代價，比如，由于民族地區(qū)語言的多樣性，在開展教育活動時必須配備掌握“雙語”的教育人才[1]，無形中增加了其教育活動成本。

《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》要求“省、市級財政要按照本行政區(qū)劃內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的要求，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，幫助困難縣(市、區(qū))彌補基本財力缺口”。黨的十八屆三中全會報告也明確提出“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”，地方政府承擔(dān)支出責(zé)任。當(dāng)前，民族地區(qū)的公共服務(wù)不僅包括水利設(shè)施、 公共衛(wèi)生、 基礎(chǔ)設(shè)施、 廣播電視，還包括農(nóng)牧業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、氣象預(yù)報、基礎(chǔ)教育、政府服務(wù)、信息傳播、等等[2]。因此，基于現(xiàn)行的事權(quán)劃分，相對于民族地區(qū)有限的購買資金和較高的購買服務(wù)成本而言，其公共服務(wù)的事權(quán)就顯得比較繁重，購買力量比較薄弱，財政收支能力不均衡現(xiàn)象比較明顯。張文禮、侯蕊、趙昕的《西北民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化研究——基于甘、青、寧的實證分析》①，劉燕華、謝宗棠的《對甘肅基本公共服務(wù)供給均等化的實證研究》②，都表明民族地區(qū)由于財政收入不足，難以充分保障提供公共服務(wù)的現(xiàn)實狀況。

2.政府購買動力不足

當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)換與角色轉(zhuǎn)變還不到位，政府仍習(xí)慣于運用傳統(tǒng)的行政管理手段解決問題。由于多種原因，政府部門或政府官員不愿意放權(quán)，或者說只愿意在維護自身利益的前提下進行“放權(quán)”。因此，當(dāng)新的公共服務(wù)需求出現(xiàn)時，政府更愿意采用增加人員、增設(shè)機構(gòu)的辦法解決問題，而不愿意通過社會組織采用市場機制購買服務(wù)。加之政府活動不易量化，很難進行成本核算與績效考核，致使其改善管理、提升公共服務(wù)質(zhì)量的動力與熱情明顯不足。政府購買公共服務(wù)的動力不足，是影響政府購買服務(wù)的一個重要原因。

(二)承接主體數(shù)量少，功能發(fā)揮不佳

要推進政府購買公共服務(wù)順利發(fā)展，一個重要方面就是需要有一定數(shù)量的社會組織或者非營利組織的存在和健康發(fā)展[3]。但目前民族地區(qū)社會組織發(fā)育不完善，承接公共服務(wù)的能力不強，無論從數(shù)量上還是從能力上講，與政府購買公共服務(wù)的要求相比，社會組織承接公共服務(wù)的狀況都不容樂觀。

1.民族地區(qū)社會組織數(shù)量較少

研究結(jié)果表明，各省市區(qū)人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、城市化水平和市場化程度直接決定著社會組織的數(shù)量，其中經(jīng)濟發(fā)展水平是關(guān)鍵的影響因素，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，社會組織數(shù)量就越多。我國經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，導(dǎo)致目前我國社會組織的省域分布也非常不均衡。而目前民族地區(qū)經(jīng)濟較為落后，顯然缺乏適合社會組織健康發(fā)展的條件，社會組織數(shù)量自然也就比較少。2007年底，西藏、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古和廣西五大民族自治區(qū)的社會組織總數(shù)為28196個，僅占全國社會組織總數(shù)的7.29%[4]。部分省區(qū)社會組織數(shù)量和規(guī)模狀況見表2所示。

從社會組織的類型來看，在現(xiàn)有不多的社會組織中，能夠承擔(dān)公共服務(wù)功能的更少。研究統(tǒng)計結(jié)果表明，社會組織大部分為學(xué)術(shù)交流類和業(yè)務(wù)管理類，二者數(shù)量所占比例超過了總量的76%，而公共服務(wù)類所占比例僅為總量的6%[5]。作為政府購買服務(wù)的承接主體的社會組織的數(shù)量嚴重不足，勢必制約政府購買服務(wù)的進程和效果。

表2 部分省區(qū)社會組織數(shù)量及規(guī)模

2.社會組織功能發(fā)揮不佳

首先，社會組織自身的獨立性與活力不足，限制了自身的健康發(fā)展。在向市場經(jīng)濟過渡的過程中，我國各種社會組織得到了很大發(fā)展，但自主性與活力不足仍是一個突出的問題，社會組織與政府部門之間的關(guān)系主要還是“父子關(guān)系”或“主仆關(guān)系”，平等的“伙伴關(guān)系”還比較少。部分社會組織是由政府發(fā)起或倡導(dǎo)成立的，甚至是在接到政府購買任務(wù)之后才專門成立的，社會組織成了“次級政府”[6]，有些社會組織承擔(dān)了黨組織或政府甚至專政機關(guān)的某些職能，幾乎成了各級黨委和政府的某個部門或辦事機構(gòu)， 它們沒有自主性， 更談不上活力[7]。

其次，社會組織自身內(nèi)部各要素的發(fā)展也不平衡，影響了其功能的發(fā)揮。部分社會組織行業(yè)自律性較差、自身能力不足、未能獲得政府和社會公眾的普遍認可，影響力與公信力不強，嚴重制約了社會組織健康發(fā)展和作用發(fā)揮。

(三)購買內(nèi)容有特殊需求

民族地區(qū)特殊的生存條件決定了對公共服務(wù)的特殊需求。這一特殊需求主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.需求具有民族性

首先，公共服務(wù)需求的民族性特征在語言方面的體現(xiàn)。目前我國還有22個民族正在使用28種本民族語言文字，民族語言的使用及滿足民族地區(qū)語言的特殊性要求是法律賦予民族地區(qū)的正當(dāng)權(quán)利。這種對民族語言的使用及要求直接體現(xiàn)了民族地區(qū)公共服務(wù)中的民族性特征。

其次，公共服務(wù)需求的民族性特征在生活特需品方面的體現(xiàn)。由于特殊的生活習(xí)慣，一些民族產(chǎn)品成了某些民族在飲食、醫(yī)療、文化藝術(shù)等方面的特殊用品和必不可少的特需品。比如對藏醫(yī)藏藥、蒙醫(yī)蒙藥的需求，以及對某些文體藝術(shù)的需求。這種需求使得民族特需品在少數(shù)民族地區(qū)具有了準公共物品的特質(zhì)，成為民族地區(qū)的一項特殊公共服務(wù)。

2.需求具有流動性

民族地區(qū)農(nóng)村人口居住分散，交通不便，公共服務(wù)半徑較大。青海省每36萬平方公里才擁有一座城市，西藏自治區(qū)每61萬平方公里才擁有一座城市，而且很多地方還處于游牧狀態(tài)，人口流動性極大。在許多情況下傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式已不能滿足現(xiàn)實需求，迫切需要提供流動性的上門服務(wù)。總之，民族地區(qū)的自然環(huán)境和社會環(huán)境，導(dǎo)致民族地區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)及提供過程都具有典型的流動性特征，形成了對流動性公共服務(wù)的特殊需求[8]。

(四)購買環(huán)境有待優(yōu)化

1.購買過程中社會互信度不高

在政府購買服務(wù)過程中，政府、社會組織、公眾的三方信任是關(guān)鍵因素。政府只有信任社會組織和公眾，才能為公眾向社會組織購買服務(wù)；社會組織只有信任政府和公眾，才可能向政府出售服務(wù)；公眾只有信任政府和社會組織，才能夠選擇社會組織提供的服務(wù)或者捐助社會組織和志愿者。但是現(xiàn)實情況卻不容樂觀，三者之間的互信度較低。首先，政府對社會組織不完全信任，還不習(xí)慣與社會組織合作，不習(xí)慣由社會組織代其提供公共服務(wù)，對社會組織的能力及資質(zhì)等諸多方面持有懷疑態(tài)度，習(xí)慣對其進行多重限制；其次，社會組織也擔(dān)心在與政府合作過程中失去自主性，也難以認同政府官僚化和低效率的表現(xiàn)，對合作也持懷疑態(tài)度；最后，公眾長期受“大政府，小社會”社會結(jié)構(gòu)運行的影響，習(xí)慣于由政府及其下屬單位提供相應(yīng)的公共服務(wù)，對政府機構(gòu)之外的社會組織所提供服務(wù)保持審慎的態(tài)度，甚至產(chǎn)生了警惕、不信任的心理?？梢姡壳罢徺I服務(wù)的社會信任心理基礎(chǔ)比較薄弱，購買環(huán)境還有待優(yōu)化。

2.缺乏完善的制度保障機制

我國政府購買社會組織提供的公共服務(wù)還處于探索期，缺乏與之相相配套的法律法規(guī)、保障機制；政府購買資金尚未納入統(tǒng)一的預(yù)算科目，購買資金還得不到制度化保障；購買過程也不規(guī)范，欠缺規(guī)范的購買流程；評估環(huán)節(jié)往往被忽視，缺乏完善的監(jiān)督協(xié)調(diào)和評估制度。雖然2014年5月和7月甘肅、寧夏、青海、內(nèi)蒙古四省區(qū)相繼頒布了政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見或辦法，但意見或辦法的內(nèi)容多為宏觀層面的指導(dǎo)，很多方面還需要制定具體的細則，購買服務(wù)的保障機制還有待繼續(xù)完善。

二、對策及建議

(一)多措并舉，提高民族地區(qū)政府購買服務(wù)能力

1.積極提升民族地區(qū)發(fā)展水平

由于自然和歷史的原因，民族地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)層次低，比較效益差，市場化意識比較淡薄，市場化程度較低，同時面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱、教育落后、人才素質(zhì)不高、投資力度不足等制約性因素，這就造成了民族地區(qū)財源不足，財政收入?yún)T乏的現(xiàn)狀。因此，要提高民族地區(qū)政府購買服務(wù)的能力，最根本的還是要提升民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，培育穩(wěn)定可持續(xù)的財源，增強自我“造血”功能。

要發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟，一方面，中央政府要做到：加大政策、資金、人才等支持力度，大力發(fā)展民族地區(qū)的教育事業(yè)，提高人才數(shù)量和質(zhì)量；加大民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度；加大補償力度，實現(xiàn)自然資源有償使用制度，設(shè)立不可再生資源未來發(fā)展補償基金，建立健全生態(tài)破壞補償機制。另一方面，民族地區(qū)要做到：加強自身內(nèi)涵建設(shè)，大力改造傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)、能源和原材料產(chǎn)業(yè)；注重發(fā)揮區(qū)域特色和優(yōu)勢，積極探索走有民族和地域特色的經(jīng)濟發(fā)展道路。

2.加大中央對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度

趙楠、成艾華的研究結(jié)果表明，民族地區(qū)基本公共服務(wù)水平的提高主要依靠轉(zhuǎn)移支付③。吳旭東、王建聰認為，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付標準缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致對于民族地區(qū)間的財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)在一定程度上擴大了地區(qū)之間公共服務(wù)供給水平的差異④。因此，提高民族地區(qū)政府購買服務(wù)的能力，既要加大中央對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，又要完善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度。

一是改善財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付為主體的復(fù)合轉(zhuǎn)移支付體系。二是推行縱向轉(zhuǎn)移支付與橫轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的模式，加大縱向轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范和完善橫向轉(zhuǎn)移支付。三是充分考慮公共事業(yè)發(fā)展成本差異，充分考慮民族地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟條件、社會條件和民族性因素(少數(shù)民族人口比重、民族文化、民族宗教)等，完善轉(zhuǎn)移支付標準[9]。建議增加“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”額度，加大對民族地區(qū)基本公共服務(wù)的專項轉(zhuǎn)移支付力度。四是完善相關(guān)政策，對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付要減免配套要求，對民族地區(qū)之間的財政轉(zhuǎn)移支付進行平衡；規(guī)范省級以下轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

(二)積極培育和發(fā)展社會組織

社會組織作為購買公共服務(wù)的承接主體，其地位、作用十分重要。培養(yǎng)社會組織自身的能力的重要性不言而喻，而發(fā)展社會組織一個極為關(guān)鍵的因素就是政府的支持，政府的支持力度決定了社會組織的數(shù)量及規(guī)模。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府的支持力度大，社會組織發(fā)展的速度就比較快；而目前民族地區(qū)政府的支持力度小，出臺的支持政策也少，導(dǎo)致社會組織發(fā)展緩慢[10]。中國青年工作藍皮書(2013—2014年)《青年與青年社會組織——中國青年社會組織發(fā)展狀況研究報告》證實，由于廣東省已進行試點放開社會組織注冊登記，不少其他省區(qū)的青年社會組織跑到廣東注冊登記，并獲得成功。因此，民族地區(qū)政府要積極培育發(fā)展社會組織，完善促進社會組織發(fā)育制度，降低社會組織準入“門檻”。應(yīng)改革當(dāng)前的雙重管理制度和登記制度等，實施直接登記制度，給予社會組織合法地位，促使其快速發(fā)展，增加購買公共服務(wù)的承接主體數(shù)量。

為此，各省級政府要轉(zhuǎn)變觀念，樹立“支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)”理念，對社會組織的管理由“控制型”、“約束型”向“促進型”和“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變。同時，要不斷完善相應(yīng)的監(jiān)督評估、懲罰退出等制約和規(guī)范管理制度，以制度規(guī)范社會組織的行為，確保其得到良性發(fā)展。

(三)創(chuàng)新民族地區(qū)公共服務(wù)供給模式

發(fā)展民族地區(qū)基本公共服務(wù)，需要從民族地區(qū)的實際出發(fā)，制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，探索具有針對性的流動公共服務(wù)供給模式。

我國民族地區(qū)一個典型的特征就是地廣人稀，尤其是農(nóng)村大都地處山區(qū)，人口居住比較分散。很多地方每平方公里平均還不到1個人。因此，構(gòu)建“流動公共服務(wù)”體系，是推進邊疆少數(shù)民族地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)時必須注意的理論和現(xiàn)實問題[11]。同時，民族地區(qū)應(yīng)該抓住國家實施西部大開發(fā)、加速西部小城鎮(zhèn)建設(shè)的大好機遇，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。同時，從不宜生存和發(fā)展的地區(qū)移出，發(fā)展城鎮(zhèn)社區(qū)，提高人口的聚合度，縮小服務(wù)半徑，提高服務(wù)效率。當(dāng)然，在整個發(fā)展過程中要保護好民族文化。

(四)營造政府購買服務(wù)的社會環(huán)境

社會環(huán)境是社會組織周圍各種社會因素和條件的綜合體，營造政府購買服務(wù)服務(wù)的社會環(huán)境，就是要形成政府、社會組織和公眾三者之間的良性互動，密切三者的相互信任關(guān)系。社會組織應(yīng)當(dāng)通過合法途徑加強與政府三間的交流，促進雙方信任。同時，應(yīng)激發(fā)和增強公眾的參與意識。公眾參與是一種持續(xù)的社會建設(shè)和社會改進的行為，在此過程中公眾可以通過表達訴求，提出公共服務(wù)過程中存在的問題并要求政府加以解決。總之，政府、社會組織和公眾三方只有加強合作，才能夠協(xié)同推進公共服務(wù)供給效率的不斷提高。

注釋：

①參見《蘭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第5期。

②參見《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第2期。

③參見《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2010年第4期。

④參見《經(jīng)濟與管理》2011年第6期。

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[11]任維德.“流動公共服務(wù)”研究論綱:兼論邊疆少數(shù)民族地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)，2014(1)：6-11.

【責(zé)任編輯 李 敬】

2015-05-26

國家社會科學(xué)基金(13CZZ043)；河南省社科聯(lián)項目(SKL-2014-124)

袁秀偉( 1977—) ，男，河南延津人，講師，研究方向: 公共事業(yè)管理。

D630

A

2095-7726(2015)10-0056-04