河南省糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究

趙素琴

(新鄉(xiāng)學(xué)院 商學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

河南省糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究

趙素琴

(新鄉(xiāng)學(xué)院 商學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

作為重要的糧食主產(chǎn)區(qū)之一，河南省的土地流轉(zhuǎn)對(duì)促進(jìn)糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增收、維護(hù)我國(guó)糧食安全具有重要的意義。有關(guān)惠農(nóng)的政策及其對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)戶(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制對(duì)土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期收益目標(biāo)會(huì)產(chǎn)生較大影響。因此，進(jìn)一步研究和完善糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，對(duì)于矯正農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向、鞏固糧食主產(chǎn)區(qū)商品糧供給主陣地也具有十分重要的作用。

河南??；糧食主產(chǎn)區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；機(jī)制

一、河南省糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)糧食主產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略的推進(jìn)，河南省自2005 年開(kāi)始率先實(shí)行糧食主產(chǎn)區(qū)核心示范區(qū)建設(shè)，以走農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化經(jīng)營(yíng)為方向，重點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，促進(jìn)區(qū)域糧食安全。河南省的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程有與全國(guó)各地土地流轉(zhuǎn)情況相一致的共性，也受經(jīng)濟(jì)水平、地理環(huán)境等因素的影響而在流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)速度、流轉(zhuǎn)方式等方面呈現(xiàn)自己的特性。

(一)土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快但并不均勻

自2005年構(gòu)建糧食主產(chǎn)核心示范區(qū)以來(lái)，河南省涉農(nóng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度不斷提升，但地區(qū)之間的差異較大。河南省農(nóng)業(yè)廳的統(tǒng)計(jì)資料顯示：截至2011年底，河南省全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積1982萬(wàn)畝，占家庭承包面積的20.6%；2013年11月末，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2824萬(wàn)畝，約為2005年土地流轉(zhuǎn)面積的13.5倍，占全省家庭承包耕地面積的29%。從各地市土地流轉(zhuǎn)面積來(lái)看，各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新增面積分布并不均勻，地區(qū)間差異較大。洛陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)新增面積最為可觀，2013年農(nóng)地流轉(zhuǎn)新增面積超過(guò)100萬(wàn)畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)周口市的60萬(wàn)畝、焦作市的10.2 萬(wàn)畝，而信陽(yáng)市耕地流轉(zhuǎn)面積300多萬(wàn)畝，約占信陽(yáng)全市耕地面積的40%。

(二)土地流轉(zhuǎn)方式多樣化發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)方式多樣化是河南省糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)顯著特征。從流轉(zhuǎn)方式看，目前河南省糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等多種流轉(zhuǎn)方式。從流轉(zhuǎn)主體看，河南省糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體主要包括：承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)村集體土地的農(nóng)民和農(nóng)村集體組織如村委會(huì)。承包農(nóng)戶(hù)主要采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等形式的自發(fā)流轉(zhuǎn)，而集體組織則更多地采取土地入股、土地出租等形式集中流轉(zhuǎn)。從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參與主體看，河南省糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展則日趨呈現(xiàn)出多元化，除農(nóng)戶(hù)和村集體組織外，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)業(yè)企業(yè)、科研院所等經(jīng)濟(jì)主體不斷參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大潮之中，承租、承包農(nóng)村土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)也已屢見(jiàn)不鮮。代耕、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和出租等成為主要流轉(zhuǎn)形式，現(xiàn)金補(bǔ)償成為主要補(bǔ)償方式，如表1-1、1-2所示 。

表1-1 河南省主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式比例(%)

表1-2 主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方式比例(%)

(三)農(nóng)業(yè)合作社助推土地流轉(zhuǎn)

河南各地都十分重視發(fā)揮農(nóng)民合作社在土地流轉(zhuǎn)中的作用。筆者在信陽(yáng)市羅山縣調(diào)查時(shí)得知，羅山縣各地成立了農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)藝專(zhuān)業(yè)合作社等專(zhuān)門(mén)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)后的種糧大戶(hù)提供綜合服務(wù)，有效降低了糧食的生產(chǎn)成本。羅山縣的“子路問(wèn)津種養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社”采取“合作社+基地+農(nóng)戶(hù)”的經(jīng)營(yíng)方式，流轉(zhuǎn)耕地2800畝，建立了一個(gè)1500畝的粳稻生產(chǎn)基地和一個(gè)1300畝的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)水稻示范區(qū)，通過(guò)土地整合，小田變大田，凈增土地280 畝，土地收益增加25萬(wàn)元，種植粳稻1500畝，比傳統(tǒng)秈稻畝產(chǎn)增加100公斤以上，每畝實(shí)現(xiàn)增收740元，共增加種植收益111萬(wàn)元，加上機(jī)械化耕作，統(tǒng)一購(gòu)種、購(gòu)肥，每畝又可節(jié)約100元左右，效益明顯提高。

二、河南省糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制約因素

河南省土地流轉(zhuǎn)的制約因素除具有土地流轉(zhuǎn)的共性約束條件外,還與其自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和土地經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀有關(guān)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作不規(guī)范

作為農(nóng)業(yè)大省，河南省目前尚未建立一套統(tǒng)一、規(guī)范、完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作程序，嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和效益的提高。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都依靠雙方口頭協(xié)議約定，很少簽訂正式書(shū)面土地流轉(zhuǎn)合同，即使簽訂了正式的書(shū)面土地流轉(zhuǎn)合同，也普遍存在條款制定不規(guī)范、不統(tǒng)一、不具體等問(wèn)題，極易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)合同的執(zhí)行難。土地流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行難的這種狀況極易引發(fā)土地流轉(zhuǎn)違約、糾紛等法律風(fēng)險(xiǎn)，阻礙了糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)用土地的有序流轉(zhuǎn)，不利于發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)所追求的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；膶?shí)現(xiàn)[1]。

(二)流轉(zhuǎn)農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)缺失

在目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大環(huán)境下，一般的個(gè)體農(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂過(guò)程中，由于農(nóng)民信息獲取渠道狹小且談判能力較差，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)地方政府侵犯農(nóng)民權(quán)益的情況，使得農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益無(wú)法保證。主要表現(xiàn)是: 農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)無(wú)書(shū)面合同、農(nóng)民私自進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民受到威脅和強(qiáng)迫等等。

(三)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺位

監(jiān)管缺位也是當(dāng)前農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)不暢的一大誘因。政府“有形之手”固然不能解決糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的所有問(wèn)題，但農(nóng)用土地的有序流轉(zhuǎn)以及遏制“非農(nóng)化”趨勢(shì)蔓延等消極影響確實(shí)離不開(kāi)政府相關(guān)職能部門(mén)的有效監(jiān)管。當(dāng)前，河南省糧食主產(chǎn)區(qū)大宗農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府監(jiān)管缺位引發(fā)的矛盾逐漸顯現(xiàn)，而且有不斷深化的跡象。利益驅(qū)使是推動(dòng)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的根本誘因，土地流轉(zhuǎn)雙方主體都是按照自身收益最大化目標(biāo)參與土地流轉(zhuǎn)的，由于土地流轉(zhuǎn)主體之間存在先天的信息不對(duì)稱(chēng)，市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)必然會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，需要政府監(jiān)管予以矯正。隨著糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的日益擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)方式不斷呈現(xiàn)多元化發(fā)展，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體日趨多元化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所牽涉的利益關(guān)系更加復(fù)雜。建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和保證區(qū)域糧食生產(chǎn)安全的土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)制度，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)失靈，遏制農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”蔓延趨勢(shì)，切實(shí)保證流轉(zhuǎn)各方的合法權(quán)益，維護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)安全。作為社會(huì)服務(wù)者、市場(chǎng)監(jiān)督者和規(guī)則制定者的政府監(jiān)管部門(mén)，要切實(shí)保證流轉(zhuǎn)過(guò)程中處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民的合法權(quán)益，解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，充分尊重農(nóng)民主體的流轉(zhuǎn)意愿，千方百計(jì)地調(diào)動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)參與流轉(zhuǎn)的積極性，不斷增加待流轉(zhuǎn)土地供給[2]。

(四)信息服務(wù)缺失

供求雙方信息對(duì)稱(chēng)是彌補(bǔ)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的根本途徑，解決農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民主體信息缺失對(duì)保障農(nóng)民合法的流轉(zhuǎn)權(quán)益具有極其重要的意義。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、補(bǔ)償方式、交流途徑、生態(tài)環(huán)境、就業(yè)安置、社會(huì)保險(xiǎn)等相關(guān)信息知之甚少，在供求雙方談判中話(huà)語(yǔ)權(quán)缺失，合法權(quán)益很難得到充分保障。由于缺少土地流轉(zhuǎn)的完備信息，一些農(nóng)地承包戶(hù)往往對(duì)土地流轉(zhuǎn)望而生畏，不敢流轉(zhuǎn)，甚至有部分外出務(wù)工農(nóng)民寧愿撂荒而不愿流轉(zhuǎn)。也即使想流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)地，由于受流轉(zhuǎn)需求信息渠道的限制，也很難找到合適的需求主體，需求主體也很難以合適的價(jià)格尋找理想的土地流轉(zhuǎn)供給農(nóng)戶(hù)。調(diào)查資料顯示，河南省62.50%的地區(qū)沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)信息庫(kù)，77.89% 的地區(qū)沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)的專(zhuān)門(mén)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這給土地流轉(zhuǎn)信息的及時(shí)發(fā)布和土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理造成了很大的不便。單個(gè)農(nóng)戶(hù)資金、技術(shù)、抗風(fēng)險(xiǎn)等能力弱，而93.29%的地區(qū)又沒(méi)有建立起土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模生產(chǎn)示范基地，62.50% 的農(nóng)戶(hù)反映基礎(chǔ)設(shè)施不能滿(mǎn)足土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件，全河南省對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助的地方只有14.01%，其中政府直接補(bǔ)助流入的占7.16個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)困難重重。

(五)農(nóng)村社會(huì)保障體系薄弱阻礙了土地流轉(zhuǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，土地對(duì)我國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)扮演著生產(chǎn)和保障的雙重功能。 一方面，作為生產(chǎn)投入要素，土地是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，對(duì)農(nóng)民具有生產(chǎn)功能。另一方面，作為生存保障，土地是農(nóng)民滿(mǎn)足就業(yè)、繁衍后代、養(yǎng)老等社會(huì)福利的基本保障，對(duì)農(nóng)民具有基本保障功能，是農(nóng)民安身立命的最基本生活保障。土地依然是大多數(shù)農(nóng)民養(yǎng)老、防老的最后依托，即使喪失勞動(dòng)能力或外出就業(yè)，他們?nèi)匀徊辉阜艞壨恋爻邪鼨?quán)，這在一定程度上阻礙了農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的開(kāi)展。而就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障的薄弱在一定程度上成為阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)掣肘。尤其是就業(yè)保障缺失對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制更為明顯。調(diào)查顯示37.50%失地農(nóng)民處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，亟須加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)和再就業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)非農(nóng)就業(yè)技能，切實(shí)降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)。

三、河南省糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制的優(yōu)化途徑

協(xié)調(diào)與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的諸多矛盾需要借助于一定的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，即土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制。筆者認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制是指土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)、各要素之間的相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的過(guò)程與方式。土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制的功能表現(xiàn)在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種矛盾，為參與土地流轉(zhuǎn)的各經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)等方面[3]。

(一)建立農(nóng)民土地流出引導(dǎo)機(jī)制

由于受傳統(tǒng)思想的影響，目前我國(guó)很多農(nóng)民依然將土地作為其養(yǎng)老、防老的依托，不愿放棄土地承包權(quán)。為此，我們應(yīng)該建立相應(yīng)的引導(dǎo)機(jī)制，逐步引導(dǎo)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，提高土地種植戶(hù)的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)村土地的健康流轉(zhuǎn)。建立這一機(jī)制需要做好以下兩方面的工作。

1.調(diào)動(dòng)農(nóng)民流出土地的積極性

應(yīng)該積極加強(qiáng)對(duì)土地流出農(nóng)民的文化教育與職業(yè)培訓(xùn)。為了拓寬土地流出戶(hù)的就業(yè)范圍和增強(qiáng)其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)民教育與職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并免費(fèi)對(duì)土地流出戶(hù)進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，建立農(nóng)戶(hù)就業(yè)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。大力發(fā)展農(nóng)戶(hù)就業(yè)服務(wù)中介組織，為土地流出戶(hù)提供免費(fèi)求職信息指導(dǎo)和介紹服務(wù)。

2.調(diào)動(dòng)農(nóng)民流入土地的積極性

首先，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變小農(nóng)作業(yè)的思想，培養(yǎng)作為種糧大戶(hù)的新時(shí)代農(nóng)民。其次，設(shè)立大型農(nóng)作物種植戶(hù)的專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，建設(shè)一批大型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，用于培育壯大新型農(nóng)作物種植戶(hù)。最后，強(qiáng)化金融信貸支持。鑒于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)貸款難問(wèn)題，應(yīng)積極協(xié)調(diào)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，采取信用貸款、聯(lián)保貸款等方式破解資金瓶頸。農(nóng)村信用合作社可實(shí)行“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的辦法，努力滿(mǎn)足其資金需求。

(二)建立規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的約束監(jiān)督機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)的制約機(jī)制是指通過(guò)建立有關(guān)的土地流轉(zhuǎn)工作制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，做好土地準(zhǔn)入、協(xié)商、合同簽訂、糾紛調(diào)處等環(huán)節(jié)的工作。主要包括規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、規(guī)范流轉(zhuǎn)合同和加強(qiáng)監(jiān)管工作。

1.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

縣、區(qū)政府應(yīng)建立強(qiáng)有力的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主抓土地流轉(zhuǎn)工作的政策研究與咨詢(xún)、方案制定、信息匯總和發(fā)布，提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，做好統(tǒng)計(jì)、檔案管理和糾紛處理等工作。健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，組建鄉(xiāng)級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心?？h、區(qū)農(nóng)村土地承包主管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認(rèn)真貫徹《農(nóng)村土地承包法》，切實(shí)履行好本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包以及承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理、指導(dǎo)職責(zé)，建立工作責(zé)任制度和規(guī)范化的工作機(jī)制，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放到戶(hù)，確保土地承包關(guān)系穩(wěn)定完善，加強(qiáng)有關(guān)政策法規(guī)的宣傳培訓(xùn)[4]。

2.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同

土地流轉(zhuǎn)要統(tǒng)一流轉(zhuǎn)合同，制定土地流轉(zhuǎn)示范合同格式。對(duì)供求雙方的流轉(zhuǎn)申請(qǐng)，組織專(zhuān)人認(rèn)真審查，符合法律規(guī)定的，方可進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。統(tǒng)一制作規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本，嚴(yán)格約定流轉(zhuǎn)期限、土地用途、價(jià)款支付方式等內(nèi)容，由土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)合同簽訂，進(jìn)行鑒證、歸檔管理，督促合同履約。與此同時(shí)，搞好合同鑒證，建立流轉(zhuǎn)合同檔案，依法引導(dǎo)供求雙方就土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格、年限以及權(quán)利、義務(wù)等進(jìn)行平等協(xié)商。

3.加強(qiáng)監(jiān)管工作

要做好流轉(zhuǎn)合同履行情況監(jiān)督，確保農(nóng)民利益不受損害。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的定期考核，組織縣鄉(xiāng)干部跟蹤指導(dǎo)，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和拋荒地復(fù)耕等各項(xiàng)措施到位。農(nóng)村經(jīng)管部門(mén)應(yīng)配合對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的合法、合理情況進(jìn)行監(jiān)督。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須依法流轉(zhuǎn)，公開(kāi)透明，接受農(nóng)民監(jiān)督。

(三)建立保護(hù)土地流轉(zhuǎn)的糾紛仲裁機(jī)制

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)糾紛逐漸增多。通過(guò)仲裁機(jī)構(gòu)來(lái)解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛，能夠減少當(dāng)事人的訴訟風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)抗性，因此，建立保護(hù)土地流轉(zhuǎn)的糾紛仲裁機(jī)制十分必要。

1.構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛三級(jí)仲裁體系

首先，建立縣級(jí)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會(huì)”，仲裁委員會(huì)由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、司法、國(guó)土、水利等部門(mén)組成，成員由專(zhuān)業(yè)人員和聘請(qǐng)律師組成。設(shè)立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁庭，聘請(qǐng)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員為專(zhuān)、兼職仲裁員。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會(huì)”，日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)具體負(fù)責(zé)。有條件的地方，可聘請(qǐng) 1～2 名調(diào)解員。最后，在有條件的村建立村級(jí)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會(huì)”，及時(shí)調(diào)解、仲裁土地流轉(zhuǎn)糾紛。仲裁委員由村兩委干部、黨員代表和村民代表組成。

2.規(guī)范土地仲裁機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和考核

三級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)要定期召開(kāi)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地承包糾紛仲裁組織直接負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議，研究土地承包管理和土地承包糾紛調(diào)節(jié)和處理工作; 建立土地流轉(zhuǎn)糾紛解決時(shí)限和土地流轉(zhuǎn)糾紛化解考評(píng)制度，年終由縣、區(qū)級(jí)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會(huì)”按照任務(wù)完成比例、調(diào)解成功率及調(diào)解工作規(guī)范化程度等指標(biāo)，對(duì)縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會(huì)”仲裁調(diào)解的情況進(jìn)行考核考評(píng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)處理，保障仲裁工作健康有序開(kāi)展[5]。

(四) 建立保障土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)中容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)主要是土地出讓人失地后的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、流入土地農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和貸款資金風(fēng)險(xiǎn)等。應(yīng)采取相應(yīng)的對(duì)策和措施，為建立保障土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制創(chuàng)造條件。

1.建立土地流轉(zhuǎn)綜合風(fēng)險(xiǎn)防范基金

土地流轉(zhuǎn)綜合風(fēng)險(xiǎn)防范基金由土地出讓轉(zhuǎn)讓金提留、征地款提留、縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主出資等組成。其作用是：一方面保障土地出讓人的基本權(quán)益，用于失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)需要。資金可用于失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)用補(bǔ)助，或補(bǔ)貼援助失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。另一方面防止因各種因素導(dǎo)致的土地撂荒現(xiàn)象的發(fā)生，抵御發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)承受的自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，土地受讓人每年交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金，以防范其因經(jīng)營(yíng)困難等原因無(wú)法履約的情況發(fā)生。

2.政府與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合破解資金瓶頸并防范資金風(fēng)險(xiǎn)

大力支持農(nóng)村信用合作社把種糧大戶(hù)、糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和糧食深加工企業(yè)納入服務(wù)范圍，加大農(nóng)戶(hù)小額信用貸款和農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款的投放力度，努力滿(mǎn)足其資金需求。

3.為土地流出戶(hù)自主創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠條件

首先，由當(dāng)?shù)刎?cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金用于扶持農(nóng)村規(guī)模種養(yǎng)、流通加工，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。其次，支持規(guī)模種養(yǎng)基地、加工流通戶(hù)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。對(duì)符合國(guó)家政策規(guī)定和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類(lèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)體，要千方百計(jì)支持和鼓勵(lì)其擴(kuò)大規(guī)模，增強(qiáng)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)動(dòng)力和能力。最后，加強(qiáng)政府服務(wù)，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)享受掛鉤幫扶。各有關(guān)職能部門(mén)要降低農(nóng)民開(kāi)展自主創(chuàng)業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，積極幫助解決各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體在工商登記、勞動(dòng)力保障、用地、用水、用電、各類(lèi)辦證、技能培訓(xùn)等方面所遇到的困難，營(yíng)造良好的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)環(huán)境和便利條件[6]。

4.逐步完善三項(xiàng)保障制度

首先，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。被納入養(yǎng)老保障范圍的土地流出戶(hù)包括: 土地流轉(zhuǎn)中失去農(nóng)地的農(nóng)民，與土地流入戶(hù)簽訂了有關(guān)“土地流轉(zhuǎn)”的合同的農(nóng)民。其次，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。政府通過(guò)適當(dāng)?shù)耐度胱鳛楹献麽t(yī)療的啟動(dòng)資金，逐步提高籌資標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)貼水平。最后，完善農(nóng)村最低生活保障制度，解決農(nóng)戶(hù)的后顧之憂(yōu)。

[1]西蒙·庫(kù)滋涅茨.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng):速度、結(jié)構(gòu)與擴(kuò)展[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989：69.

[2]郝靜.河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的障礙分析[J].中州大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(2)：23.

[3]高宇.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究[J].科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2012(6)：32.

[4]劉琴.土地流轉(zhuǎn)制度下糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)問(wèn)題研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2014(4)：41.

[5]孔祥智，彭超.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的模式、問(wèn)題與啟示[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2009(6):52.

[6]譚劍橋.關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的思考與建議[J].公共管理，2009(4)：51.

【責(zé)任編輯 張 萌】

2015-03-20

河南省政府決策研究課題(2013B278 )

趙素琴(1966—)，女，河南新鄉(xiāng)人，副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。

F321.1

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2095-7726(2015)10-0013-04