論食品安全監(jiān)管制度的完善

王路遙

四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000

一、我國食品安全現(xiàn)狀及分析

(一)我國食品安全現(xiàn)狀

近年來我國食品安全問題非常多。添加“敵敵畏”、“蘇丹紅”、甲醛浸泡海貨、地溝油、“大頭娃娃”、“三聚氰胺”毒奶粉、食品添加抗氧化劑、雞蛋糕點長蛆、國內(nèi)肉冒充進(jìn)口肉。這些觸目驚心的案例讓民眾擔(dān)憂，也不得不引起國家的重視。

平均9對夫妻有一對不育。中國少女平均初潮年齡已經(jīng)比20年前提早了4歲。國人對國內(nèi)食品的信任危機(jī)，導(dǎo)致國內(nèi)食品生產(chǎn)商和農(nóng)民們損失慘重。我國消費者對國內(nèi)任何一種食品安全的信賴度均低于50%［1］。

不良商家消息曝光后，導(dǎo)致誠信的店家們無法繼續(xù)正常營業(yè)。

中國食品出口貿(mào)易遭受了沉重的打擊。我國超過85%的農(nóng)產(chǎn)品及食品出口企業(yè)受國外技術(shù)性貿(mào)易壁壘的影響，造成每一年超過89億美元的損失［2］。據(jù)統(tǒng)計，2004年上半年，我國因食品安全問題出現(xiàn)超過5億美元的貿(mào)易赤字。同時，這對于我國在國際社會的國際形象和誠信度也造成嚴(yán)重負(fù)面影響。

(二)我國食品安全監(jiān)管立法現(xiàn)狀

2009年我國通過了《中華人民共和國食品安全法實施章程》以及《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)。我國現(xiàn)在基本形成以《刑法》、《消費者權(quán)益保護(hù)法》等法律中有關(guān)食品安全的規(guī)定為支撐，與產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、進(jìn)出口商品動植物檢驗檢疫等法律相銜接的綜合性食品安全法律體系［3］。

二、我國食品安全問題監(jiān)管不力的原因

(一)信息不對稱

信息不對稱是指，在交易中，交易雙方了解到的交易的信息不對等，一方知道的信息較之另一方更多，形成不平等的信息地位，造成劣勢方利益受損。這是市場經(jīng)濟(jì)的弊病。

執(zhí)法力度弱，監(jiān)督手段效率低，懲罰措施代價低廉使得供應(yīng)商為了追求利益最大化隱瞞食品安全信息，使食品質(zhì)量無法得到保證。食品流通各環(huán)節(jié)之間的信息不對稱使得食品原材料供應(yīng)商、食品生產(chǎn)商、食品加工企業(yè)、批發(fā)商、零售商之間各自不了解其他方對食品進(jìn)行過污染，消費者更無從得知了。政府與銷售商之間信息不對稱使政府不了解食品的安全狀況，從而無法向民眾報告食品到底是否存在安全問題、這種安全問題發(fā)生的原因。而政府、消費者之間信息不能互通有無，對于發(fā)現(xiàn)問題的食品若政府不及時的向人民作出該食品的質(zhì)量報告，容易導(dǎo)致引發(fā)社會恐慌。

(二)問題發(fā)現(xiàn)難、管理難、處罰難

1.發(fā)現(xiàn)難

食品種類變得復(fù)雜多樣，商家造假技術(shù)越來越高明。我國使用的檢測儀器檢測成本昂貴，手段繁瑣，耗時長，人力缺乏。另外現(xiàn)有的食品安全懲治措施中關(guān)于地方領(lǐng)導(dǎo)的處置也成為發(fā)現(xiàn)食品安全問題的障礙之一。

2.管理難

我國目前的食品安全監(jiān)管職權(quán)劃分仍堅持以行政區(qū)劃為界的原則，各地政府互不干涉導(dǎo)致食品安全治理缺乏宏觀調(diào)控;缺乏合作經(jīng)驗，且合作成本高適應(yīng)周期長。小作坊經(jīng)營場所的不斷變動給監(jiān)管帶來很大難度。困難和風(fēng)險都極高的監(jiān)管區(qū)域，監(jiān)管部門互相推諉，造成監(jiān)管真空。

3.處罰難

風(fēng)險社會食品安全的責(zé)任主體認(rèn)定難為執(zhí)法部門增加了難度，食品安全監(jiān)管部門面臨取證難的困境;食品安全風(fēng)險快速多變、復(fù)雜的不法行為是法律更新速度難以企及的，是食品監(jiān)管部門面臨無法可依的難題;同時，現(xiàn)有法律對于涉及食品安全問題的不法行為規(guī)定的懲罰過輕，根本無法起到威懾不法分子的作用。

(三)部分管理者為了不同需求，態(tài)度不一

為了自身利益，政府管理者們卻知法犯法。如:分管農(nóng)業(yè)的副省長的需求是地方是增值與增產(chǎn)，出了問題由分管衛(wèi)生的副省長來承擔(dān)責(zé)任，因此，為了各自的需求，兩位副省長會起爭執(zhí)。

(四)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)冗雜，多部門監(jiān)管不統(tǒng)一

分層分段監(jiān)管模式使監(jiān)管主體之間溝通困難，無法發(fā)揮整體監(jiān)管優(yōu)勢。利益驅(qū)動導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)抽檢。盡管新出臺的《食品安全法》中通過設(shè)置食品安全委員會來強(qiáng)化對各個部門的統(tǒng)籌、指導(dǎo)。但其規(guī)定過于籠統(tǒng)，未從根本上扭轉(zhuǎn)監(jiān)管部門之間執(zhí)法范疇交叉、職責(zé)籠統(tǒng)的近況。且各部門制定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;食品安全標(biāo)準(zhǔn)中重要標(biāo)準(zhǔn)缺失;食品安全標(biāo)準(zhǔn)與世界HACCP制度脫軌。

(五)食品安全意識薄弱

我國國民食品安全意識尚未形成。菜農(nóng)自己都吃二氧化硫含量超標(biāo)的藥菜。中國人食品安全意識薄弱，不愿就食品問題維權(quán)，使得許多不法商販逍遙法外。

三、值得借鑒先進(jìn)的立法和管理經(jīng)驗

(一)美國

預(yù)防性控制措施可以說是比較先進(jìn)的食品安全管理方式。這種方式是指，除適合HACCP要求的低酸罐頭、水產(chǎn)品和果汁食物企業(yè)按法律執(zhí)行外，其他企業(yè)的責(zé)任人、經(jīng)營商或所有人，必須對其所存儲、包裝、加工或生產(chǎn)食品可能造成的影響及危害進(jìn)行評估，并采取預(yù)防措施將危害的產(chǎn)生降至最低，按照要求保證該食品無摻假或者無誤導(dǎo)性標(biāo)識，F(xiàn)DA負(fù)責(zé)監(jiān)控實施，并留存記錄［4］。

預(yù)防性控制措施從立法的角度要求食品生產(chǎn)商自行對自己的食品危害進(jìn)行預(yù)測預(yù)防，從源頭避免危害的出現(xiàn)。這不僅能提高食品質(zhì)量，還能大大縮減政府人力物力資源，符合我國人多地廣難以管理的國情。

(二)日本

我國在2009年設(shè)立了食品安全委員會，但仍然處于初級階段。日本安全委員會在食品安全領(lǐng)域地位非常高，遵循既定的三大管理機(jī)制.其中風(fēng)險評估機(jī)制的實施是食品安全管委會的側(cè)重點，危機(jī)應(yīng)對機(jī)制是一個突發(fā)事件的應(yīng)對體制，力求在第一時間找出突發(fā)事件的應(yīng)對方案，平復(fù)百姓恐慌的情緒。我國可以參照日本食品安全管委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成類似的食品安全委員會管理、運行機(jī)制。

(三)臺灣

食品追溯制度是臺灣食品安全監(jiān)管制度中的亮點，它是世界上首個實施此制度的地區(qū)。食品追溯制度是指食品從生產(chǎn)、加工、流通到銷售的每一個階段，都可以追溯與追蹤查詢。這個運作體系的順利實行還需要依靠成熟的電子信息技術(shù)來及時發(fā)布查詢結(jié)果。另外，臺灣地區(qū)的社會監(jiān)督制度和嚴(yán)厲的懲處措施也是我國食品安全監(jiān)督體制需要學(xué)習(xí)和借鑒的地方。臺灣食品安全社會監(jiān)督團(tuán)體是民間組織，與政府分離，由民眾捐款來籌集運作經(jīng)費，定期對市面食品進(jìn)行抽查，并將抽查結(jié)果公布于眾。臺灣對于食品安全犯罪的處罰非常嚴(yán)厲，違法者要面臨巨額罰款，和長時間的監(jiān)禁。

四、我國食品安全監(jiān)管的建議和對策

(一)建立完善的權(quán)力統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系

建立健全食品安全法體系。把食品安全委員會的權(quán)力明確規(guī)定出來，具體到每個部門的遵守細(xì)則中去。明確劃分各部門的權(quán)力界限，按照食品種類對各部門管理進(jìn)行分工。設(shè)立專門的管理部門，這些部門由國家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一管理。建立獨立的監(jiān)管體系，食品委員會由國務(wù)院直接治理，在各部門設(shè)立分會，監(jiān)督各部門的職能行使?fàn)顩r，包含國家食品藥品監(jiān)督管理總局。另外，食品委員會負(fù)責(zé)食品安全事故相關(guān)信息的對外發(fā)布職能。

(二)加強(qiáng)對問題食品風(fēng)險預(yù)防機(jī)制的完善

目前，世界上廣泛推行的HACCP系統(tǒng)使得企業(yè)可以把對食品安全檢查的精力都放在容易發(fā)生食品安全危險的環(huán)節(jié)，更能有效防御危害的發(fā)生。我國應(yīng)當(dāng)采取HACCP系統(tǒng)，規(guī)定專門的機(jī)構(gòu)對次體系的監(jiān)管工作。同時，加大執(zhí)法力度，確保各個食品企業(yè)能夠有效的實施這項措施，預(yù)防食品安全的發(fā)生。

(三)重視對食品安全的科研培養(yǎng)

我國食品檢測成本過高、效率低下，阻礙了我國食品質(zhì)量安全的監(jiān)管工作，大量的人力物資的投入?yún)s不能得到預(yù)期的效果。國家應(yīng)當(dāng)建立食品安全研究所等科學(xué)研究部門，研發(fā)屬于我國的食品檢測專利，研發(fā)縮短檢測時間的檢測工具，創(chuàng)造新的檢測方法。培養(yǎng)食品質(zhì)量檢測的專家。

(四)加強(qiáng)食品安全懲罰力度，完善食品召回制度

增加對食品安全問題的處罰強(qiáng)度，觸及商家的根本利益，從而使其畏懼觸犯相關(guān)法律，能有效改善我國食品安全問題現(xiàn)狀，杜絕問題食品的出現(xiàn)。

食品召回機(jī)制是食物鏈中最終防線，我國盡管對食品召回制度進(jìn)行了規(guī)定，但是由于相關(guān)法律法規(guī)并不完善、召回責(zé)任歸屬不明確、監(jiān)管主體經(jīng)驗的欠缺、企業(yè)責(zé)任心較弱等問題，使得我國食品召回制度一直處于摸索的進(jìn)程當(dāng)中。因此應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)美國、臺灣的食品召回、追溯制度經(jīng)驗，健全我國的食品召回制度，

(五)健全信息披露制度、加強(qiáng)食品安全意識的培養(yǎng)

設(shè)立專門食品信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，把食品安全突發(fā)事件的發(fā)生時間、地點、原因物、病因物質(zhì)、受害癥狀、受害人數(shù)、死亡人數(shù)、化驗結(jié)果、預(yù)防結(jié)果、應(yīng)對方法準(zhǔn)確發(fā)布給民眾。設(shè)立民間監(jiān)督團(tuán)體，提高我國民眾食品安全意識，不僅能提高消費者對食品安全的要求，也能提高食品生產(chǎn)、銷售者的素質(zhì)。檢舉的不法企業(yè)，利于我國食品安全的發(fā)展。人人都意識到食品安全的重要性，普及食品安全知識，才能杜絕類似“菜農(nóng)自己也吃有毒黃花菜”事件的發(fā)生。

［1］陳剛，王曉瑜.國內(nèi)消費者對任何一類食品安全的信任度均低于50%［EB/OL］.人民網(wǎng)，2005.

［2］aluphea.中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易數(shù)據(jù)［EB/OL］.豆丁網(wǎng)，2013.

［3］吳林海，錢和等.中國食品安全發(fā)展報告2012［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2012:168.

［4］康莉瑩.美國食品安全監(jiān)管法律制度的創(chuàng)新及借鑒［J］.企業(yè)經(jīng)濟(jì)，3013(3):13-15.