關(guān)于建立我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的探討

高邱紅

安徽大學法學院，安徽　合肥　230601

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關(guān)于建立我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的探討

高邱紅

安徽大學法學院，安徽合肥230601

摘要：隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設的不斷加強，農(nóng)村宅基地必將成為影響城鄉(xiāng)一體化的重要因素。目前宅基地使用權(quán)私下交易市場逐漸擴大，房屋宅基地糾紛逐年增多，尤其是小產(chǎn)權(quán)房問題突出，而這一切問題的根源就在于缺少規(guī)范合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度。因此應順應時代發(fā)展建立宅基地流轉(zhuǎn)制度，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化。本文從農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，范圍，方式，條件，監(jiān)督管理五個方面提出了對建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議，希望對我國社會主義新農(nóng)村及法制建設有所裨益。

關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)制度

隨著城鄉(xiāng)一體化建設的不斷加強，我國農(nóng)村人口從2000年的80837萬人下降到2012年的64222萬人，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤陆盗?6.35%，全國農(nóng)村新增住宅面積從2000年的7.97億平方米上漲到2012年的9.51億平方米，新增農(nóng)村宅基地面積增長了19.32%，不難看出，從2000年到2012年的十幾年里，農(nóng)民人口和農(nóng)村宅基地呈“人減房增”的逆向發(fā)展趨勢，土地資源浪費嚴重，且宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)市場逐漸擴大，房屋宅基地糾紛逐年增多。面對這樣的趨勢，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制就相當必要了，如何建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制？本文將主要從農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，范圍，方式，條件，監(jiān)督管理五個方面闡述對建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的具體建議。

一、擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體范圍

目前僅宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)是符合我國法律要求的，但已不能滿足市場經(jīng)濟的需要，因此應擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體范圍。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體包括三類：一是同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員。這是目前唯一一種受法律保護的主體。但仍然應加強對其監(jiān)督審查，必須以雙方協(xié)商一致并請求本集體經(jīng)濟組織同意的前提下，變更宅基地使用權(quán)證及房屋所有權(quán)證方才有效。二是不同集體經(jīng)濟組織成員。我國法律規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一宅基地，所以對于不同集體經(jīng)濟組織成員之間進行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在雙方協(xié)商一致的情況可以允許他們以互換、出租的方式進行流轉(zhuǎn)，但是流轉(zhuǎn)后不得再申請新的宅基地。三是城鎮(zhèn)居民，包括自然人、法人和其他組織。目前我國法律禁止這一部分主體在農(nóng)村購買宅基地，但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展及戶籍制度改革，這部分主體勢必會成為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易主體，在這之前應建立健全此類交易的相關(guān)法規(guī)和審核體系，并對其相關(guān)權(quán)利進行限制，做到此類交易在法規(guī)的指引下做到守法交易、透明交易、有序交易。

對于上述三種情況，第一種雖合法但數(shù)量不多，只需按照現(xiàn)有法律法規(guī)督促其履行必要手續(xù)即可。當然，對超出宅基地占用標準部分，準許交易，但應依法征收超標準占地的有關(guān)稅費，以經(jīng)濟手段來控制擴大宅基地占用的欲望；第二種亦符合法律，并能解決流轉(zhuǎn)方宅基地空置、接受流轉(zhuǎn)方缺乏宅基地的困難，故值得鼓勵；第三種在現(xiàn)有法律法規(guī)環(huán)境下，處于不合法境地，但卻出現(xiàn)最多，不能不說有其存在的合理性，應逐漸審慎放開，嚴格監(jiān)管。首先，可以現(xiàn)在允許一戶多宅者自由流轉(zhuǎn)其多出來的宅基地，不限制購買者身份；其次，允許已經(jīng)事實上實現(xiàn)了城市化、脫離農(nóng)村生產(chǎn)生活的村民流轉(zhuǎn)其宅基地，不再限制其出售，也不再限制購買者身份；第三，對那些初步具備了在城市工作與生活，并決心融入城市的農(nóng)村村民，也可以允許其宅基地流轉(zhuǎn)，作為實現(xiàn)其目標的一個助力。前兩點現(xiàn)在就可以放開，而最后一種情形，可以考慮根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、特別是社會保障體系構(gòu)建進程分階段放開。

二、嚴格約束可流轉(zhuǎn)宅基地范圍

農(nóng)民宅基地的無償取得既是其作為集體經(jīng)濟組織成員的一種權(quán)利，也是國家對農(nóng)民基本住宅權(quán)的一種保障。鑒于農(nóng)民可能因流轉(zhuǎn)而喪失此項保障，建議可供流轉(zhuǎn)的宅基地限于以下三類：第一，一戶兩宅或多宅的。對于此類擁有多于一套宅基地的，應允許其在保有居住地方的前提下，將多余的宅基地進行轉(zhuǎn)讓。當然，集體經(jīng)濟組織也可以進行有償、合法的回購，再將回購的宅基地分配給其他村民；第二、在城鎮(zhèn)已經(jīng)購買住宅的。大量農(nóng)民進城務工，已經(jīng)有相當一部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)購買了屬于自己的房子，而村中的房子則常年閑置，對于這樣的情況應當允許村民自由流轉(zhuǎn)，同樣本集體組織也可回購；第三，在城市已有穩(wěn)定的生活來源、納入城市社會保障體系的農(nóng)民，也應允許其轉(zhuǎn)讓宅基地。

三、限定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

(一)轉(zhuǎn)讓

轉(zhuǎn)讓是目前宅基地流轉(zhuǎn)最主要的方式，但是不僅限于買賣，還包括互換等。目前僅集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間的轉(zhuǎn)讓是得到我國法律認可的，但已不能滿足現(xiàn)實發(fā)展的需要，因此本文認為轉(zhuǎn)讓宅基地應包括向非本集體經(jīng)濟組織成員的轉(zhuǎn)讓。對于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓宅基地因其得到法律認可，且目前轉(zhuǎn)讓狀況良好，在此就不作討論了。對于宅基地向非本集體經(jīng)濟組織成員的轉(zhuǎn)讓因缺乏法律保障，糾紛較多，狀況也較為復雜，在此著重討論。非本集體經(jīng)濟組織成員主要包括其他集體經(jīng)濟組織成員，城鎮(zhèn)居民，企業(yè)以及其他經(jīng)濟組織，向這些主體轉(zhuǎn)讓必會涉及到宅基地所有權(quán)的問題，在農(nóng)村土體歸集體經(jīng)濟組織所有，宅基地亦然。因此，轉(zhuǎn)讓宅基地時應取得集體經(jīng)濟組織同意，并對宅基地所有權(quán)歸屬作明確規(guī)定，最好的方式是轉(zhuǎn)讓時保留宅基地所有權(quán)，僅對宅基地上房屋進行轉(zhuǎn)讓，且限定不得改變宅基地的用途。若宅基地所有權(quán)被一并轉(zhuǎn)讓，則涉及到集體經(jīng)濟組織與現(xiàn)宅基地使用人之間的利益分配，法律適用等諸多問題，因目前缺乏相關(guān)法律支持且一旦允許將帶來諸多問題，本文認為不應允許。

(二)繼承

我國繼承法雖規(guī)定，被繼承人享有的宅基地使用權(quán)不得繼承，但是目前在農(nóng)村根據(jù)“地隨房走”原則，村民在繼承房屋時已經(jīng)實際繼承了宅基地使用權(quán)。因此本文認為，宅基地使用權(quán)可繼承，但須進行限制。首先，宅基地使用權(quán)不可單獨繼承流轉(zhuǎn)，可隨地上房屋發(fā)生流轉(zhuǎn)。其次，因繼承人不一定為該集體組織成員。若繼承人為該集體組織成員且未單獨成戶，則可繼承該房屋及宅基地；若繼承人均已單獨享有宅基地，則根據(jù)“一戶一宅”原則就不能再繼承該宅基地，可由集體經(jīng)濟組織按當?shù)厥袃r購買該房屋。繼承人均不是該集體組織成員的，也可由集體經(jīng)濟組織按當?shù)厥袃r購買該房屋。對于繼承人中有該集體組織成員，又有不是該集體組織成員的情形，若是該集體組織成員的繼承人尚沒有宅基地，可由他繼承后補償其他繼承人。

(三)出租

我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大變化，農(nóng)民外出務工人員增加，房屋閑置浪費問題也變得越來越突出，為了充分實現(xiàn)盡其用，將房屋出租是一個不錯的選擇。而且出租不會對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生大的影響，僅能有限的增加農(nóng)民收入。但出租時應限定一個前提，承租者堅決不能變更宅基地的用途，還需遵循集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的規(guī)章制度。當然，對《物權(quán)法》、《合同法》所規(guī)定的承租人享有的權(quán)利是仍要保護的，如出租人對外轉(zhuǎn)讓房屋及宅基地時，承租人在同等條件下也擁有優(yōu)先購買權(quán)等。

(四)抵押、質(zhì)押、典當?shù)?/h2>

在宅基地使用權(quán)可以被轉(zhuǎn)讓、出租的前提下，通過抵押、質(zhì)押、典當?shù)葥Ｎ餀?quán)方式實現(xiàn)其財產(chǎn)價值，是現(xiàn)實可行的，既符合法律規(guī)定，也能有效地保障權(quán)利人的合法利益。

四、明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限及程序

(一)限定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的使用期限

若允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使用期限就變成了一個大家非常關(guān)心問題，因為這關(guān)系到宅基地價值大小，農(nóng)民受益的多少。因此須對宅基地的使用期限進行限定，本文認為參照國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年限70年設定較為合理，因宅基地屬于居住用地，流轉(zhuǎn)后不能改變使用用途，仍為居住用地，所以采用居住用地的使用期限較為合理。

(二)明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

在允許宅基地向本集體經(jīng)濟組織以外的人員的流轉(zhuǎn)后，就必須進行對流轉(zhuǎn)進行必要的審核和監(jiān)督。流轉(zhuǎn)雙方在就有關(guān)流轉(zhuǎn)的事項協(xié)商一致以后，報宅基地所在地的集體經(jīng)濟組織進行審查，審查通過報縣級政府土地主管部門決定，同意則變更權(quán)屬登記，發(fā)放證書。除此之外，一方面應加強審核，由流轉(zhuǎn)雙方共同向本集體經(jīng)濟組織提出申請，由村民大會進行審核，并嚴格按照申請、審批、登記的法定程序進行，審批通過后領(lǐng)取相關(guān)土地證書；另一方面應加強事后監(jiān)督，以有效防止非法流轉(zhuǎn)方式的存在。同時，為了防止集體經(jīng)濟組織無正當理由拒絕流轉(zhuǎn)申請，可以考慮設定強制轉(zhuǎn)讓程序，即宅基地權(quán)利人在其流轉(zhuǎn)申請被沒有正當理由拒絕時，有權(quán)要求該集體經(jīng)濟組織取代以此前流轉(zhuǎn)協(xié)議中受流轉(zhuǎn)人的地位，協(xié)議中的流轉(zhuǎn)條件不變。

(三)不得改變宅基地的土地用途

保持宅基地的土地用途不變，可以算宅基地可以流轉(zhuǎn)的一個前提條件，尤其在宅基地可以向非本集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)讓之后。為確保宅基地的土地性質(zhì)不被改變，宅基地的受讓人必須按照宅基地的原有用途使用宅基地，而且要服從集體經(jīng)濟組織關(guān)于使用宅基地的規(guī)定。如果宅基地的使用權(quán)人擅自改變宅基地的土地用途，集體經(jīng)濟組織應責令其限期改正，對于其違規(guī)建造的建筑區(qū)可以申請有關(guān)機關(guān)予以拆除。

五、加強農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理

(一)完善宅基地審批、登記及管理制度

首先，實行宅基地審批登記合一制度。將宅基地審批和登記合并辦理，縣級人民政府收到使用宅基地申請后，應審查是否符合宅基地批準條件，對于符合條件的應頒發(fā)宅基地使用權(quán)證書，并登記造冊，并對宅基地的具體權(quán)利主體、面積大小和四至范圍做具體細致記載。對于已經(jīng)擁有宅基地的補發(fā)宅基地使用權(quán)證，實地測量宅基地的范圍及面積并在使用證中明確標記。其次，健全宅基地批后管理制度。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，發(fā)揮村民委員會自治作用，建立宅基地村內(nèi)監(jiān)管和變動報告制度。為了更便捷的管理宅基地相關(guān)數(shù)據(jù)，適應網(wǎng)絡信息時代的發(fā)展要求，我國應建立起全國統(tǒng)一的宅基地信息網(wǎng)，便于對宅基地審批、登記、變更等信息進行動態(tài)查詢和跟蹤監(jiān)管。

(二)因地制宜制定科學合理的宅基地流轉(zhuǎn)方案

首先，做好前期調(diào)查研究。對于宅基地流轉(zhuǎn)并不是所有地方均使用，不應采取“一刀切”的方式，應具體問題具體分析，在決定做出前應做好前期實地調(diào)研，具體了解當?shù)亟?jīng)濟狀況，農(nóng)民對土地的依賴程度以及村民對宅基地流轉(zhuǎn)的具體想法等等，以確定該地宅基地是否適合流轉(zhuǎn)。其次，合理選擇流轉(zhuǎn)方案。在確定該地宅基地適合流轉(zhuǎn)且符合當?shù)卮迕竦陌l(fā)展需要和切身利益，地方政府應結(jié)合該地具體情況合理選擇流轉(zhuǎn)方案，并要對流轉(zhuǎn)方案進行反復論證、研究，確保合理，然后在實施前要組織專家論證，進行風險評估。確定方案后再將方案提交村民大會討論，聽取村名的具體意見，對方案進行調(diào)整力求完備。最后，加強流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督管理。對于流轉(zhuǎn)過程約束的最好方法是政府制定相關(guān)規(guī)章制度，在規(guī)章制度中對流轉(zhuǎn)的相關(guān)情況進行限定，并指導流轉(zhuǎn)的有序進行。

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作者簡介：高邱紅(1990-)，女，山東濰坊人，安徽大學法學院，2013級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生，研究方向：土地法。

中圖分類號：F301；D922.3；D923.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0192-02