論明初監(jiān)察制度及其對(duì)我國反腐敗的啟示

秦長(zhǎng)月

華東政法大學(xué)，上海 200000

一、明初監(jiān)察制度的考察

(一)完備的監(jiān)察機(jī)構(gòu)

在明代，都察院總領(lǐng)明王朝的監(jiān)察工作，其職責(zé)是專糾劾百司，辨明冤枉，提督各道及一應(yīng)不公不法等事，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司。凡大臣奸邪﹑小人拘黨﹑作威福亂政者劾，百官猥茸貪冒壞官紀(jì)者劾;學(xué)術(shù)不正，上書陳言變亂成憲以希進(jìn)用者也在糾劾之列，遇朝覲﹑考察時(shí)，與吏部共司官吏黜陟。

2.六科給事中

六科初設(shè)只不過是最平常的負(fù)責(zé)記錄和收發(fā)文案的秘書機(jī)構(gòu)。后明太祖擔(dān)心六部職權(quán)因此過重而威脅皇權(quán)，于是洪武十五年明太祖裁撤諫官，改六科給事中為監(jiān)察之官，以監(jiān)察六部及百官。六科給事中成為獨(dú)立的直屬于皇帝的監(jiān)察機(jī)關(guān)。六科給事中的職責(zé)是“掌侍從、規(guī)諫、補(bǔ)闕、拾遺、稽察六部百司之事”。當(dāng)時(shí)規(guī)定，以皇帝名義發(fā)出的制敕，給事中要對(duì)之進(jìn)行復(fù)核。對(duì)京內(nèi)外上給皇帝的奏章，六科要根據(jù)分工分類抄出交給各部，如發(fā)現(xiàn)有違誤，并可提出駁正的意見。吏部尚書選任文官，要與吏科都給事中一同報(bào)告皇帝請(qǐng)旨，官員赴任，亦應(yīng)先赴吏科在文書上簽署同意。

3.廠、衛(wèi)

為了監(jiān)督官員和監(jiān)督者，皇帝派出由他的禁軍與親信宦官組成的特務(wù)機(jī)關(guān)——廠、衛(wèi)。廠與衛(wèi)相倚，故并稱廠衛(wèi)?！皬S”包括東廠、西廠和內(nèi)行廠，東廠、西廠是宦官組織機(jī)構(gòu)，它是隨著宦官地位的上升出現(xiàn)的。后來特別設(shè)置了錦衣衛(wèi)，錦衣衛(wèi)，原為拱衛(wèi)皇城和皇宮的禁軍，負(fù)責(zé)“伺從皇帝，掌管依仗”。作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)，錦衣衛(wèi)沒有明確為監(jiān)察機(jī)關(guān)，但卻行監(jiān)察之實(shí)，糾察一切不忠于皇帝的人員和行為，為加強(qiáng)皇權(quán)起到了積極的作用。

4.地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)

定義5[21] 設(shè)N1=([a1,b1],[c1,d1],[e1,f1])和N2=([a2,b2],[c2,d2],[e2,f2])

明朝的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)同樣是繁多復(fù)雜的，主要由提刑按察司、督撫及監(jiān)察御史出巡地方(巡按御史)等來行使，它們互不統(tǒng)屬，交叉使用，但相輔相成，形成縱橫交錯(cuò)、組織嚴(yán)密的地方監(jiān)察體系。地方各監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖然在品級(jí)上，各有高低，但各自對(duì)本系統(tǒng)負(fù)責(zé)，只要在所轄區(qū)之內(nèi)，均有監(jiān)察權(quán)。

(二)嚴(yán)密的運(yùn)行機(jī)制

1.各個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使自己的職權(quán)

各個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不論是中央的都察院和六科給事中，亦或是地方的按察使司和督撫都有明確的監(jiān)察范圍，各個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間都獨(dú)立行使自己的監(jiān)察職權(quán)，不受其他的監(jiān)察機(jī)構(gòu)行政管理，這樣就可以防止任何一個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)過大，妨礙皇權(quán)的集中和行使。

2.各個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間和監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間相互監(jiān)察制衡

都御史可以監(jiān)督彈劾給事中，同時(shí)，明太祖又賦予六科給事中種種監(jiān)察特權(quán)，“以小官牽制大官”，使之能夠揭發(fā)檢舉出朝廷要官中的腐敗、不法分子。明成祖時(shí)期，巡按御史獲得了對(duì)按察使的舉劾權(quán)，當(dāng)然作為地方常設(shè)的監(jiān)察長(zhǎng)官，按察使也享有對(duì)御史的糾劾權(quán)。①而在監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部中，監(jiān)察人員也可上下，互相監(jiān)察。都御史與監(jiān)察御史、巡按之間是一種上下監(jiān)督。

3.廠、衛(wèi)特務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

除了監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部監(jiān)察和互相監(jiān)察之外，明初還有錦衣衛(wèi)和東廠這兩個(gè)特務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，他們都是由皇帝身邊的近侍組成，對(duì)皇帝直接負(fù)責(zé)，廠、衛(wèi)的監(jiān)察人員暗中通過親自成為或者收買重要大臣的助手、下人為廠、衛(wèi)眼線等方式，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督這些監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員以及其他大臣。

(三)鮮明的運(yùn)行特點(diǎn)

1.垂直領(lǐng)導(dǎo)，中央集權(quán)

為了保證監(jiān)察效率能夠得以充分的發(fā)揮，皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)操作監(jiān)察機(jī)關(guān)就成了明代御史監(jiān)察體制的根本特征之一。監(jiān)察機(jī)構(gòu)及監(jiān)察官員統(tǒng)歸皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)。從明初設(shè)立的都察院的前身御史臺(tái)開始，監(jiān)察機(jī)構(gòu)就直接歸皇帝領(lǐng)導(dǎo)，只對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。在明代，不僅監(jiān)察機(jī)構(gòu)歸皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)，就是監(jiān)察官員本身也是直接向皇帝負(fù)責(zé)的。中央和地方的各級(jí)監(jiān)察官員全由皇帝親自任免，監(jiān)察官員的選任條件由皇帝親自制定，監(jiān)察官員的降黜也是由皇帝決定的?；实弁淙巫畲蟮谋O(jiān)察官，擁有最高的監(jiān)察權(quán)。

2.獨(dú)立建制，排除干擾

為了有效地監(jiān)督百官，明代統(tǒng)治者在監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置上實(shí)行獨(dú)立建制，不附屬于其他任何政府部門，與其他獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)具有平行的地位。在職權(quán)上，“監(jiān)察官員一般也不理庶政，專司言諫或監(jiān)督各級(jí)官吏，糾察內(nèi)外百司之官邪，不受行政管轄，只對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，獨(dú)立地行使其監(jiān)察權(quán)”。②明代監(jiān)察組織的獨(dú)立性在中央和地方都有顯著的體現(xiàn)。

3.秩卑權(quán)重，以小制大

明以前的封建社會(huì)的行政系統(tǒng)向來是從上而下的進(jìn)行監(jiān)督，下級(jí)官吏服從上級(jí)指令，只有上級(jí)官吏才能監(jiān)督下級(jí)官吏，制約他們的職權(quán)。而明初的監(jiān)察制度卻打破了上述原則。在明初設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中，品秩低的官吏完全可以約束品秩高的官員。六科給事中也只是從七品官，皆屬于低級(jí)官員。但是，他們卻賦予了監(jiān)察檢舉那些“位高品尊”的文武高官的大權(quán)，有事可以直陳天子在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部本身，以小制大的原則也有充分的體現(xiàn)。比如正二品的都察院左右都御史，還要接受屬官十三道之一的河南道監(jiān)察御史的制約監(jiān)督。

4.流動(dòng)更替，糾舉制約

明朝的御史監(jiān)察制度是采取常規(guī)性與臨時(shí)性相互交替的巡按方式對(duì)地方員進(jìn)行考察監(jiān)督，具有動(dòng)態(tài)性，是一種流動(dòng)性機(jī)制。明初明太祖大膽改革監(jiān)察制度，對(duì)地方官員的監(jiān)察采取了定期和臨時(shí)交替的巡視方式。除了處理機(jī)制的流動(dòng)性外，“其官吏的任用也是動(dòng)態(tài)的，對(duì)于外派的監(jiān)察官吏，采取了定期更換的政策。此外，對(duì)御史還有種種臨時(shí)差遣，如外出捕盜，查盤錢糧等”。③監(jiān)察官員處于任期短，更替快的狀態(tài)中，無法與地方勢(shì)力形成盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系。

5.事無巨細(xì)，均要監(jiān)察

明代監(jiān)察制度是多方位的包括立法、行政、人事、經(jīng)濟(jì)、司法、軍事、儀制、教育、考試等各個(gè)方面。只要是涉及到明王朝統(tǒng)治的各個(gè)事項(xiàng)，事無巨細(xì)，均在監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官員的監(jiān)察職權(quán)之內(nèi)，均要監(jiān)察。明初，朱元璋一方面調(diào)整和改革監(jiān)察機(jī)構(gòu)，特別加強(qiáng)了監(jiān)察系統(tǒng)的權(quán)力;另一方面編制《大誥》，重典治吏，嚴(yán)懲貪官。朱元璋整飭吏治的一系列舉措，對(duì)于遏制明代惡劣的官場(chǎng)風(fēng)氣起到了一定的積極作用。

二、明朝監(jiān)察制度對(duì)我國當(dāng)前反腐敗的啟示

貪污腐敗是人類進(jìn)入文明社會(huì)以來一直存在著的一種社會(huì)現(xiàn)象。貪污腐敗直接關(guān)系到一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，關(guān)系到一個(gè)國家的長(zhǎng)治久安。

(一)在立法方面，加強(qiáng)反腐倡廉立法，依法治國治官

正如李克強(qiáng)總理在2015全國兩會(huì)上說推進(jìn)制度反腐和首先是要依法治國。重視監(jiān)察法制建設(shè)，依法規(guī)范監(jiān)察活動(dòng)，法律要成為監(jiān)察活動(dòng)最堅(jiān)實(shí)的保障。早在洪武年間，朱元璋即以敕令形式陸續(xù)頒布了有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、實(shí)施規(guī)則等各項(xiàng)法律規(guī)定。監(jiān)察立法是實(shí)行監(jiān)察的前提和基礎(chǔ)，只有盡快健全各種監(jiān)察法律和法規(guī)，才能為監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員行使職能提供基本的規(guī)范和程序。當(dāng)前我國的監(jiān)察立法還是非常滯后的，所以我們必須要加強(qiáng)和完善監(jiān)察方面的立法確保監(jiān)察工作有效開展。在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，黨中央就提出了“加強(qiáng)反腐敗國家立法”的戰(zhàn)略部署，但是縱觀目前我國反腐敗法律制度體系，其存在著制度不健全、規(guī)則較分散、執(zhí)行力等不夠等弊端。網(wǎng)絡(luò)反腐等措施在當(dāng)前形勢(shì)下有作用，但不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)的看還是要靠制度，靠立法。當(dāng)前，黨和政府應(yīng)該盡快制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)察工作條例》、《反腐敗法》等相關(guān)法律并積極保障這些法律和法規(guī)及時(shí)實(shí)行，為監(jiān)察工作做好指導(dǎo)工作，進(jìn)一步明確我國反腐敗的基本制度安排，將反腐敗的全過程都納入到法律的嚴(yán)格規(guī)制，真正樹立起反腐倡廉的高壓線，使《反腐敗法》成立我國在此領(lǐng)域的核心制度設(shè)計(jì)。

(二)在體制方面，完善監(jiān)察機(jī)關(guān)，確保各監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)

在明初不論是都察院還是六科給事中，亦或是督撫、按察司，都是獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，目的都保障了監(jiān)察人員能獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，避免行政系統(tǒng)對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)的控制。放在當(dāng)前我國的監(jiān)察體制中，在不斷完善檢察院、監(jiān)察局、反貪局、紀(jì)檢委等具有監(jiān)察職能的相關(guān)部門的建設(shè)中，要做到提高這些監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行政部門相同的政治地位，保障它們具有獨(dú)立的行政系統(tǒng)，確保它們不會(huì)被行政部門所干預(yù)，能夠獨(dú)立的行使自己的監(jiān)察職權(quán)，從而保證監(jiān)察的過程和結(jié)果具有公平性和客觀性。這樣才能夠確保監(jiān)察機(jī)構(gòu)的效能更好的發(fā)揮。

(三)在選任方面，執(zhí)行有別于其他官吏的特殊選任標(biāo)準(zhǔn)

作為治官之官，監(jiān)察人員的選用要采取比選拔一般官吏更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。在明初皇帝直接控制監(jiān)察官的選任權(quán)，行政官員不得干預(yù)，以保證吏治效果。同樣，放到當(dāng)前社會(huì)中，我們的監(jiān)察人員的選任也要執(zhí)行更為嚴(yán)格和特殊的選任標(biāo)準(zhǔn)。首先要確保地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人事權(quán)直接上歸中央的人事部，杜絕地方政府對(duì)監(jiān)察事務(wù)的干擾，保證監(jiān)察人員選任的獨(dú)立性;其次可以在社會(huì)進(jìn)行公開聘任具有良好的個(gè)人榮譽(yù)和群眾呼聲的社會(huì)知名人士進(jìn)入監(jiān)察系統(tǒng)，保證監(jiān)人員的純潔性。最后在管理方面，建立嚴(yán)格的監(jiān)察責(zé)任制、完善的考核獎(jiǎng)懲制和分工明確的互察互糾制，以確保監(jiān)察職權(quán)與責(zé)任的高度統(tǒng)一。

(四)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，重視監(jiān)察隊(duì)伍自身的廉政建設(shè)

重視監(jiān)察隊(duì)伍自身的廉政建設(shè)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員的廉政建設(shè)直接關(guān)系著監(jiān)察事業(yè)的成敗。因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)構(gòu)人員的腐敗比一般的行政機(jī)構(gòu)的腐敗影響更惡劣、帶來的消極作用也更明顯，所以要將打擊和懲辦不沽的監(jiān)察官員作為反貪倡廉工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在平時(shí)，要不斷嚴(yán)格完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)察警戒條約，同時(shí)還要最大程度的提高監(jiān)察人員的素質(zhì)和意識(shí)，要讓監(jiān)察人員通過不斷的政治學(xué)習(xí)，提高自身的思想道德素質(zhì)，端正工作態(tài)度，從而增強(qiáng)廉潔性。

(五)形成全方位、多層次的反腐監(jiān)察體系

注意完善監(jiān)察制度本身外，還應(yīng)該重視監(jiān)察制度配套制度的建設(shè)與完善，形成全方位、多層次的反腐監(jiān)察體系。努力促成有利于開展監(jiān)察工作的良好的社會(huì)風(fēng)氣和環(huán)境。這一點(diǎn)尤其重要。當(dāng)前我國人民的民主意識(shí)和法律意識(shí)逐步提高，人民行使自己權(quán)利的欲望也更為強(qiáng)烈。黨和政府要不斷改革和創(chuàng)新民眾參與監(jiān)督的渠道和方式，確保這些民眾監(jiān)督渠道的及時(shí)，有效，暢通，從而充分發(fā)揮民眾在監(jiān)督體制中的巨大作用，最終在社會(huì)上形成人人愿意參與監(jiān)督，人人可以進(jìn)行監(jiān)督的良好社會(huì)監(jiān)督風(fēng)氣。

三、總結(jié)

通過對(duì)明初監(jiān)察制度的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)效能的發(fā)揮與監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位、職能劃分、運(yùn)行及考核機(jī)制、監(jiān)察立法保障、監(jiān)察人員自身素質(zhì)以及社會(huì)外部的監(jiān)察環(huán)境等都有著密切的聯(lián)系，而這些方面也是我國當(dāng)前完善監(jiān)察體制需要努力和完善的地方。但是我們更要清楚在今天的中國監(jiān)察制度健康運(yùn)行的土壤是人民群眾，只有扎根于人民群眾之中的監(jiān)察制度，能夠充分發(fā)揮人民群眾監(jiān)察積極性的監(jiān)察制度，放權(quán)于人民群眾的監(jiān)察制度才能夠適應(yīng)社會(huì)主義中國的監(jiān)察制度，只有這樣的監(jiān)察制度才可以為中國特色社會(huì)主義建設(shè)保駕護(hù)航，才能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)清氣正、政通人和的中國夢(mèng)，幫助中華民族實(shí)現(xiàn)復(fù)興。

[ 注 釋 ]

①魏京燕.明初監(jiān)察制度初探[D].鄭州大學(xué)，2006.12.

②田青霄.明代行政監(jiān)察制度研究[D].山東大學(xué)，2007.11.

③靳麗.明代御史制度探微[D].貴州大學(xué)，2008.16.