修改后刑訴法語境下的初查行為規(guī)制

鈕建軍 杭 歡

寧波市江東區(qū)人民檢察院，浙江 寧波315040

關(guān)于初查偵查化的實踐操作，在手段、內(nèi)容等方面已經(jīng)進行了深入的思考和討論，也取得了一定的共識、成效，本文對此將不再贅述。目前，由于立法的缺失，司法實踐中客觀存在初查制度不健全、程序不規(guī)范，甚至不破不立、以查代偵的現(xiàn)象。這些問題不僅影響到初查的成效，而且往往會損害被調(diào)查對象的合法權(quán)益，還容易滋生腐敗，影響檢察機關(guān)的形象。因此如何對初查權(quán)進行有效的監(jiān)督、制約，成為規(guī)范日益擴張的初查權(quán)的必然課題。

一、規(guī)范初查權(quán)的現(xiàn)實意義

(一)社會主義法治理念的題中之意

雖然，我國現(xiàn)行法律體系對于檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪初查權(quán)有著一定的監(jiān)督機制，但放眼偵查權(quán)運行整體，對初查權(quán)的規(guī)制，仍是監(jiān)督制約機制中最為薄弱的環(huán)節(jié)。司法實踐中，不少地方初查工作又多沿襲以往經(jīng)驗開展，可謂手段多樣，內(nèi)容復(fù)雜，各家見長，大都沒有配套成熟的體系理論和統(tǒng)一的工作規(guī)范。依法治國是社會主義法治的核心內(nèi)容，其本質(zhì)要求就是在全社會和全體公民、特別是執(zhí)法者中養(yǎng)成自覺尊重憲法和法律、維護法律權(quán)威、嚴格依法辦事的意識，進而保證國家各項工作的依法進行。初查權(quán)作為司法機關(guān)一項十分重要的公權(quán)力，不斷加強對其監(jiān)督制約，以法律來規(guī)范初查活動，使初查行為在統(tǒng)一、規(guī)范、嚴謹?shù)某绦蛳逻\行，正是依法治國理念的題中之義。

(二)提升檢察執(zhí)法公信力的內(nèi)在要求

提升檢察執(zhí)法公信力，加強司法規(guī)范化建設(shè)，是現(xiàn)階段各級檢察機關(guān)重點討論的話題。提升執(zhí)法公信力的一項重要途徑，就是依法、高效的履行檢察職能。因此，只有規(guī)范行使初查權(quán)，及時、正確的做出初查處理結(jié)果，確保案件質(zhì)量，提高職務(wù)犯罪案件偵查的社會效果、法律效果和政治效果的有機統(tǒng)一，并減少和杜絕諸如“久查不決”、“方式粗暴”甚至違紀違法等不規(guī)范初查行為帶來的負面效能，消除社會公眾對偵查質(zhì)量的不良評價，才能維護檢察機關(guān)“依法、公正、文明、高效”的良好形象，提升執(zhí)法公信力，促進檢察事業(yè)健康、科學(xué)發(fā)展。

(三)尊重和保障人權(quán)的前提保證

作為憲法原則，人權(quán)具有約束一切公權(quán)力與社會生活領(lǐng)域的效力。而人權(quán)具體轉(zhuǎn)化為基本權(quán)利之內(nèi)容，即凡中華人民共和國公民，除被依法剝奪外，都享有憲法和法律賦予的基本人權(quán)，比如人身自由、人格尊嚴不受侵犯以及平等權(quán)、住宅權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等等。刑訴法將尊重和保障人權(quán)作為刑事司法的基本準則，也是對人之所作為人應(yīng)該享有的基本自由的保障。初查行為同其他偵查手段一樣，對社會，尤其是對公民權(quán)利具有一定的攻擊性。加之，目前偵查的重心不斷前移，賦予初查更加偵查化的手段，如果對初查權(quán)的運用不加以規(guī)制，極有可能被濫用，從而對公民權(quán)利造成不必要的侵害。

二、初查權(quán)規(guī)制的幾點探索

對于偵查，刑事立法系統(tǒng)的規(guī)定了立案、偵查、偵查終結(jié)等詳細的程序、文書規(guī)范、行為規(guī)則等內(nèi)容，而對于初查僅是零散、簡單規(guī)定。初查作為職務(wù)犯罪查辦過程中一個環(huán)節(jié)的獨立性日益明顯，筆者將初查視為類似偵查的過程，分為初查前、初查中以及初查結(jié)果三個環(huán)節(jié)，分別從規(guī)范初查的前置行為、規(guī)范初查的偵查化動作以及規(guī)范初查終結(jié)的后續(xù)監(jiān)管等方面來探索如何規(guī)范偵查化的初查權(quán)。

(一)規(guī)范初查的前置行為

1.規(guī)范初查權(quán)的行使主體

第一、明確檢察機關(guān)只有自偵部門、監(jiān)所部門享有初查權(quán)。刑訴法第一百一十條并未對初查權(quán)的行使主體做明確規(guī)定，僅規(guī)定公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院對于報案、控告、舉報和自首的材料都必須依自己的管轄范圍進行審查。在此背景下，應(yīng)依照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第一百六十九條規(guī)定，初查由偵查部門負責，在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管場所中發(fā)現(xiàn)的由監(jiān)所檢察部門負責初查。除此之外，關(guān)于職務(wù)犯罪線索的初查，公安、法院、檢察院等部門內(nèi)部的舉報中心(控告申訴部門)以及其它業(yè)務(wù)部門均無權(quán)初查。

第二、明確只有檢察人員可以行使初查權(quán)，檢察輔助人員、書記員的有限參與權(quán)。當前，全國檢察系統(tǒng)處于司法改革的歷史轉(zhuǎn)折期，就筆者了解，目前各級偵查部門大都存在人少、案多的現(xiàn)實矛盾，司法警察、書記員等主體參與初查甚至偵查的現(xiàn)象普遍存在，司法改革后，將進一步完善人員分類管理、落實司法責任制，凸顯檢察官的司法資格，因此，行使初查權(quán)的人員主體資格也就相應(yīng)的要求必須由檢察人員行使。尤其是那些“顯性”初查活動直接影響到后續(xù)偵查行為，如調(diào)取作為將來定案證據(jù)使用的材料時，就必須保證至少有兩名以上的檢察人員在場，以保證所取證據(jù)的效力。但為了充分發(fā)揮整體優(yōu)勢，其它非“顯性”初查行為，如確定對象住所、外圍資料整理等事項，檢察輔助人員、書記員則可以有限的陪同參與，以緩解偵查部門的辦案壓力。至于司法警察，原則上一律不得參與初查活動。

2.規(guī)范線索管理

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》雖然明確規(guī)定了舉報中心及偵查部門的線索審查權(quán)，但與之相對應(yīng)的線索管理卻沒有明確規(guī)定。司法實踐中，大量的職務(wù)犯罪案件線索系各辦案部門在履行檢察職能過程中發(fā)現(xiàn)，“案中案線索”如何管理?由于體制上、機制上的各種原因，始終未能形成統(tǒng)一模式。如某些地方，由于偵查人員缺少洞察力，造成偵查過程中大量優(yōu)質(zhì)線索的流失;也有些地方，線索散見于偵查人員手中，未能集中管理，利用率低，甚至出現(xiàn)“人走線索也帶走”的現(xiàn)象。筆者建議，偵查部門應(yīng)當建立定期“回頭看”制度，收集匯總案中線索，并指定專人(如內(nèi)勤)統(tǒng)一管理案件線索，逐件登記線索來源，對線索材料進行分門別類，并經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)的指示，確定具體經(jīng)辦負責偵查人員。另外，建立線索評估機制，落實專有情報員，管理該登記在冊的職務(wù)犯罪的線索資料，嚴格保密，嚴格控制。情報員充分評估初查中可能遇到的困難與問題，及時匯總線索基礎(chǔ)信息、研判初查重點，使案件線索從受理之日起就進入監(jiān)督程序之中，提高成案率。

(二)規(guī)范偵查化的初查動作

正當程序，是為了有意識的阻隔對結(jié)果，對法律外的目標的過早考慮和把握，其設(shè)置的首要目的就是為了防止恣意。正當程序也就成為約束初查權(quán)的重要機制，是要求執(zhí)法者進行合理選擇的有效措施，同時也是保障公權(quán)力使用妥當性的前提。

1.規(guī)范初查時限標準

由于缺乏相關(guān)規(guī)定和可資借鑒的操作實踐，緩查、存查線索的管理和整合利用成為管理中的一個難點，致使“存而不查”、“存而不用”成為普遍現(xiàn)象。統(tǒng)一了線索歸口管理后，如何強化線索管理的約束力，成為規(guī)制初查行為的首要議題。職務(wù)犯罪初查活動的一個根本特征就是秘密性，線索初查究竟初查多久時間、誰來監(jiān)管、惡意久查無果怎么辦?有作者曾對某基層檢察院經(jīng)過初查的51 件案件調(diào)查，發(fā)現(xiàn)平均每件初查時間為32 天，其中最短的3 天，最長的達180 天。為解決這一問題，筆者所在單位自行設(shè)計研發(fā)反貪辦案日志軟件，線索統(tǒng)一上網(wǎng)登記、流轉(zhuǎn)。初查伊始，由局領(lǐng)導(dǎo)、情報員結(jié)合案件類型、案件的復(fù)雜性、案件的客觀情況，研判線索緊急程度，設(shè)置A、B、C 等級:A.明確特別緊急的上級交辦線索、突發(fā)事件線索集中力量優(yōu)先辦理;B.一般類線索初查期限最多不超過1 個月;C.長期經(jīng)營線索原則上控制在3 個月以內(nèi)。

同時，建立了有效的催辦機制。所有初查活動，須經(jīng)檢察長批準后啟動，對初查活動逾期未回復(fù)反饋的，軟件將自動發(fā)出警報，部門負責人要召集具體經(jīng)辦人說明理由，增強偵查人員的責任心。雖然該時限不屬于對外法律效力的時限，但可以有效的督促初查人員減少初查的隨意松散，提高初查效率，減少對無辜相對人的權(quán)益侵害或者提高被害人的權(quán)益保護。

2.規(guī)范偵查的初查權(quán)力配置

第一、明確部門負責人的權(quán)力配置。目前，不管是線索的管理，還是初查決定、審批權(quán)限，都公認應(yīng)統(tǒng)一歸口到檢察長管理，以破除初查行為的隨意性、盲目性。但與線索有著“最直接”接觸的偵查部門負責人的初查權(quán)力配置并無定論。無疑，初查行為是在自偵部門負責人的領(lǐng)導(dǎo)下開展，部門負責人就成了規(guī)范職務(wù)犯罪初查權(quán)的一道核心關(guān)口。

因此，筆者根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，并結(jié)合行使職責的需要，建議賦予偵查部門負責人以下權(quán)力:一是線索管理權(quán)。偵查信息庫的掌管，線索的篩選、評估，初查人員的指定以及會同檢察長確定初查線索的提案等權(quán)力。二是部分初查文書的審批權(quán)。在初查預(yù)案提請報告、初查終結(jié)報告、通話記錄、存款查詢等初查文書提交檢察長審批之前，部門負責人有權(quán)提出部門意見、建議。三是初查指導(dǎo)權(quán)。初查人員對初查工作，要及時向部門負責人匯報，部門負責人對初查工作經(jīng)過審查后，可以提出指導(dǎo)性意見，并匯總各辦案組、承辦人搜集的初查信息，向檢察長匯報。四是初查監(jiān)督權(quán)。在初查工作開展情況下，實時監(jiān)控各初查人員的初查行為，確保初查活動依法展開，對初查中的違法違規(guī)行為，提出糾正意見。這樣，就可以杜絕初查隨意、權(quán)責不明的種種弊端，有利于線索的全盤統(tǒng)籌，加大了對初查過程的監(jiān)督力度。

第二、明確上級機關(guān)的權(quán)力配置。正如前文所述，初查權(quán)帶有很強的攻擊性，初查權(quán)的擴張，必然意味著對應(yīng)公民諸如通信自由不受侵犯、隱私不受侵犯等基本人權(quán)的收縮，也意味著某些企事業(yè)單位與對應(yīng)公民合同義務(wù)的違背，如銀行對客戶信息的保密義務(wù)。以筆者所在地區(qū)為例，初查凡是涉及查詢公民、企事業(yè)單位的通話記錄、房產(chǎn)登記、銀行存款等敏感信息時，都必須經(jīng)基層院辦案部門負責人、檢察長同意后提請市院審批，由上級院偵查部門負責人審核所涉領(lǐng)域、是否人大代表、政協(xié)委員等內(nèi)容后，交由分管副檢察長最終決定是否準予查詢。同時，上述內(nèi)容的查詢，上級院也落實專人專線與有關(guān)通信公司、銀行等聯(lián)系，防止隨意利用初查權(quán)名義“侵犯”公民的基本權(quán)利。

3.規(guī)范初查的節(jié)點流程

第一、規(guī)范初查文書。規(guī)范的初查活動必須要有配套的、科學(xué)的法律文書才能真正落實，目前由于沒有嚴格的規(guī)范，偵查人員在實施初查行為時，或借用偵查階段的法律文書，或使用介紹信，或干脆不用法律文書等等，這種狀況必然在一定程度上影響初查工作的合法性、規(guī)范性和有效性，同時也必然有損檢察機關(guān)的司法威嚴。

第二、規(guī)范初查標準。初查到底應(yīng)該查到什么樣的程度才算成熟?這往往依靠的是“老偵查”的經(jīng)驗判斷，個人主觀意志性極強。為統(tǒng)一初查客觀化標準，筆者所在單位將線索初查工作的一些共同要求和基本內(nèi)容加以歸納和總結(jié)，把初查的流程規(guī)范化、具體化，提出背景類、財產(chǎn)類、職業(yè)類、軌跡類等四類提交標準，規(guī)范對應(yīng)條件，使初查工作更具有可操作性，減少主觀干擾。

第三、規(guī)范初查程序。初查權(quán)監(jiān)督不力最大的弊端還在于程序的缺失上，因為《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》對初查的問題關(guān)注不夠，導(dǎo)致司法實踐中各行其是，建議堅持“依法、公正、文明、高效”初查的原則，制定相關(guān)工作規(guī)范，規(guī)定初查原則、目的、內(nèi)容、移送初查、提請初查、相關(guān)初查措施的審批、初查審查監(jiān)督、初查終結(jié)中止、初查質(zhì)量考核等規(guī)定可操作性的辦法，并嚴格執(zhí)行。用規(guī)定規(guī)范管轄、規(guī)范審批手續(xù)、規(guī)范初查行為以及處理結(jié)果。

(三)規(guī)范初查的后續(xù)監(jiān)管

1.規(guī)范線索反饋機制

初查權(quán)的規(guī)制，很大程度上的制約淵源來自線索的提供者。無疑，舉報人、控告人對初查行為抱有極高的關(guān)注度，初查后轉(zhuǎn)立案自不必說，轉(zhuǎn)紀委審查、長期經(jīng)營，尤其是不予立案時，如果忽視后續(xù)處理程序，可能損害相關(guān)人員的合法權(quán)益，或者造成群眾誤解，引發(fā)不良影響。偵查人員在初查終結(jié)，決定移送處理或不立案處理之后，就要做好對舉報控告人答復(fù)工作，充分說明不立案的事實、法律依據(jù)，使舉報人、控告人信服，減少社會矛盾。如若經(jīng)初查發(fā)現(xiàn)被舉報人沒有相關(guān)違法犯罪行為，這種錯告對被舉報人已經(jīng)造成不良影響的，要向其所在單位或相關(guān)部門通報初查結(jié)論，澄清事實。而對于自行發(fā)現(xiàn)的線索，在偵查機關(guān)內(nèi)部承辦人也應(yīng)向部門負責人、檢察長做出充分的說明。

2.規(guī)范初查檔案記錄

初查活動是一項十分嚴肅的司法行為，線索經(jīng)過初查，無論結(jié)果是立案走向進一步偵查還是不予立案，都必須要建立線索初查檔案。要記錄初查階段所采取的初查行為，取得了何種初查結(jié)果。整理初查階段使用的請示報告、查詢文書、初查終結(jié)報告、答復(fù)說理材料等文書，并留檔保存，不得隨意丟棄處置。

3.規(guī)范初查責任制

制定初查責任制規(guī)范，明確檢察人員在有違法、違規(guī)初查行為時，應(yīng)承擔的后果，將處理結(jié)果與檢察人員評先評優(yōu)、年度考核掛鉤。比如未經(jīng)檢察長批準擅自初查，或?qū)ψ孕邪l(fā)現(xiàn)的線索隱瞞不報的;初查中不注意工作方法，造成泄密或產(chǎn)生其他不良后果的;初查終結(jié)后故意隱瞞真相或作虛假匯報，致使檢察長作出錯誤的立案或不立案決定的等行為都要承擔相應(yīng)的主體責任，在自偵部門干警中牢固樹立案件初查責任意識。

[1]喻繼東，徐海.和諧社會語境下職務(wù)犯罪偵查啟動機制的技術(shù)改良[M].北京:北京大學(xué)出版社，2013(15).

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[3]西安市人民檢察院協(xié)調(diào)指導(dǎo)處課題組.改進職務(wù)犯罪案件線索管理與規(guī)范初查工作的思考—西安市反貪線索管理及初查工作考察[J].中國刑事法雜志·檢察論壇，2008(2).