行政機(jī)關(guān)不完全履行法定職責(zé)的認(rèn)定探析

楊甜甜 周 祺

浙江省臺(tái)州市三門縣人民法院，浙江 三門 317100

一、由一個(gè)司法案例引發(fā)的思考

筆者在審判中遇到一起現(xiàn)實(shí)案例。原告王某與第三人金某兩家相鄰，兩家房屋間距1 米左右，均在某鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)。2011年7月份前后，第三人未經(jīng)審批將原來的兩間二層樓房拆建增高至三層。鎮(zhèn)政府向第三人下達(dá)了責(zé)令停止違法行為通知書及責(zé)令限期改正違法行為通知書，要求立即停止違法行為，并告知逾期將進(jìn)行拆除。2013年4月28日，鎮(zhèn)政府在接到舉報(bào)后，組織人員對(duì)第三人的違法建筑進(jìn)行部分拆除。之后，第三人繼續(xù)施工，建造了第三層違法建筑。2013年7月3日，鎮(zhèn)政府對(duì)第三人發(fā)出限期拆除違法建筑通知書，要求其在2013年7月10日前自行拆除。王某要求鎮(zhèn)政府查處第三人的違法建筑，但鎮(zhèn)政府一直未履行其法定職責(zé)，至案件審理之時(shí)第三人的違法建筑仍存在。王某認(rèn)為第三人的違法建筑對(duì)其房屋的安全、通風(fēng)、采光、日照等產(chǎn)生嚴(yán)重影響，據(jù)此起訴要求鎮(zhèn)政府履行拆除第三人違法建筑的法定職責(zé)。法院最終對(duì)王某的請(qǐng)求予以支持。

案例的典型意義在于以違法建設(shè)相鄰權(quán)人提起的行政不作為訴訟為載體，思考如何有效發(fā)揮司法的能動(dòng)性，以此督促行政機(jī)關(guān)切實(shí)充分地履行拆除違建、保障民生的法定職責(zé)。雖然《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府對(duì)違反城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建設(shè)有權(quán)強(qiáng)制拆除，但違法建設(shè)侵犯相鄰權(quán)人合法權(quán)益難以救濟(jì)的現(xiàn)象依然較為普遍，并淪為行政執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)。

案例的難點(diǎn)在于其涉及行政違法行為持續(xù)狀態(tài)與行政機(jī)關(guān)不完全履行法定職責(zé)的認(rèn)定及司法處理。行政法理論上對(duì)于行政違法行為的持續(xù)狀態(tài)缺乏深入的研究，而行政訴訟法上對(duì)行政機(jī)關(guān)不完全履行法定職責(zé)的認(rèn)定亦屬空白。本文中，筆者試結(jié)合司法案例對(duì)上述兩個(gè)問題進(jìn)行一定探討。

二、持續(xù)狀態(tài)的行政違法性質(zhì)

持續(xù)狀態(tài)的行政違法行為，指行政相對(duì)人違反行政法規(guī)范的行為以相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間段位出現(xiàn)，并使其行為后果以線性影響的方式侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的行政違法行為。行政司法實(shí)踐中該一概念尚無明確界定，但法律上一直有違法行為處于持續(xù)狀態(tài)的概念稱謂。持續(xù)狀態(tài)核心在于只有一個(gè)違法行為，該違法行為的狀態(tài)持續(xù)存在，如沒有出租車牌照而進(jìn)行出租車營(yíng)運(yùn)。它的特征體現(xiàn)在行為的違法性、主體的單一性以及行為方式的連續(xù)性。

執(zhí)法當(dāng)中，諸如上述案例中這種拆后續(xù)建的行為并不鮮見，而持續(xù)狀態(tài)行政違法行為區(qū)別與普通行政違法行為的關(guān)鍵在于其不因持續(xù)性而變?yōu)楹戏ā?jù)此，雖然行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其已經(jīng)履行了法定的職責(zé)，但當(dāng)事人合法權(quán)益卻一直處于被侵害的狀態(tài)，違法事實(shí)始終處于持續(xù)狀態(tài)下并未終了。

三、不完全履行法定職責(zé)的構(gòu)成

舊《行政訴訟法》第五十四條第三款規(guī)定:被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行;而2014年新修改的《行政訴訟法》第七十二條規(guī)定:人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。由此對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)法律上有明確規(guī)定，但是行政機(jī)關(guān)有一系列的積極性義務(wù)，相對(duì)應(yīng)的法定職責(zé)也就表現(xiàn)為多個(gè)法定職責(zé)組成的譜系，而對(duì)義務(wù)系列之一或若干的不作為不屬于未履行法定職責(zé)的概念，只能認(rèn)定系不完全履行，這在行政執(zhí)法當(dāng)中亦較為常見，而即便是新修改的《行政訴訟法》對(duì)此問題亦未明確。司法實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不完全履行法定職責(zé)具體如何鑒定，筆者以為認(rèn)定應(yīng)符合以下三個(gè)要件。

首先，行政機(jī)關(guān)或其工作人員針對(duì)行政相對(duì)人要求履行法定職責(zé)的申請(qǐng)作出了具體行政行為。如案例中被告對(duì)第三人進(jìn)行了調(diào)查取證，并向第三人下發(fā)了責(zé)令停止違法行為通知書、責(zé)令立即改正違法行為通知書、限期拆除違法建筑通知書，還組織人員對(duì)第三人的違法建筑進(jìn)行了拆除。其次，行政機(jī)關(guān)或其工作人員針對(duì)行政相對(duì)人要求履行法定職責(zé)的申請(qǐng)作出具體行政行為負(fù)有法律法規(guī)明確規(guī)定的法定職責(zé)。最后，行政機(jī)關(guān)已作出的具體行政行為不能實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人要求其履行法定職責(zé)維護(hù)其合法權(quán)益的需要。如案例中雖然被告作為職責(zé)部門對(duì)第三人的違法建筑采取了通知、部分拆除等措施，但第三人均未按照通知要求進(jìn)行整改，違法建筑仍存在，第三人的違法行為尚未終止，致使原告的合法權(quán)益受到侵害。綜上，案例中的鎮(zhèn)政府在履行查處違法行為職責(zé)中的行為不完全，屬于不完全履行法定職責(zé)，這也是一定意義上的不作為，故法院應(yīng)當(dāng)判決其依法履行法定職責(zé)。

隨著當(dāng)前立案登記制改革的推進(jìn)，今后一段時(shí)間將會(huì)有越來越多的此類案件涌入法院。雖然《行政訴訟法》上關(guān)于行政機(jī)關(guān)不完全履行法定職責(zé)沒有明文規(guī)定，但即便行政機(jī)關(guān)對(duì)違建行為采取過一定的查處措施，如果不到位仍然構(gòu)成不完全履行法定職責(zé)，法院有權(quán)要求其進(jìn)一步履行到位，今后法院在這方面的審判力度亦需不斷加強(qiáng)，唯有如此才能真正充分發(fā)揮審判職能。

［1］關(guān)保英.持續(xù)狀態(tài)的行政違法行為研究［J］.社會(huì)科學(xué)，2011(8):92.

［2］章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論［M］.北京:法律出版社，2008:397.