論公平補(bǔ)償視角下的農(nóng)村土地征收制度

張菲菲

沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽110870

一、農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及問題

城市發(fā)展離不開土地的支撐，但我國《物權(quán)法》規(guī)定的土地所有權(quán)制度使我們?cè)谶M(jìn)行城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化建設(shè)過程中不得不依靠國家公權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體所有土地予以征收、征用，使之由集體所有變?yōu)槿袼幸詽M足發(fā)展的需求。農(nóng)民是農(nóng)村集體土地使用權(quán)的享有者，土地征收直接關(guān)系著農(nóng)民利益的保障，這同時(shí)也是“三農(nóng)”問題關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管從新中國成立到現(xiàn)在，關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定經(jīng)過多次修改，但對(duì)于如何保障公平補(bǔ)償，如何做到城市發(fā)展與耕地保護(hù)的協(xié)調(diào)?立法卻沒有做出明確具體的回答。因此，筆者擬以公平補(bǔ)償原則為視角，探尋農(nóng)村土地正當(dāng)、合理的征收路徑，以期協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。

二、農(nóng)村土地征收?qǐng)?jiān)持公平補(bǔ)償原則的依據(jù)

(一)公平補(bǔ)償是財(cái)產(chǎn)權(quán)的必然要求

古典自然法學(xué)派把人擁有生命、自由和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利視為人生來具有的自然權(quán)利，是一種“神圣不可侵犯的權(quán)力”。法國1789年《人權(quán)宣言》第2條明確規(guī)定:“任何政治結(jié)合的目的都在于保護(hù)人的天賦和不可侵犯的權(quán)利。這些權(quán)利就是自由、財(cái)產(chǎn)、安全和反抗壓迫?！痹趹椪?，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的基礎(chǔ)，是公民賴以生存和發(fā)展的基本條件，集中體現(xiàn)了人的基本價(jià)值和尊嚴(yán)。國家依法對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收，公平合理的對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，使其對(duì)集體土地的使用權(quán)及土地附屬物等值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金、實(shí)物等財(cái)產(chǎn)，是國家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重與保護(hù)的體現(xiàn)。

(二)公平補(bǔ)償原則可有效抑制政府的征地沖動(dòng)

現(xiàn)實(shí)中我國有些地方政府大力推進(jìn)土地征收，多是征地收入和補(bǔ)償之間的巨大差價(jià)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。對(duì)于農(nóng)村集體土地以低價(jià)征收然后以競(jìng)標(biāo)等方式高價(jià)開發(fā)利用，這種情況產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果:一方面，失地農(nóng)民沒有得到公平合理的補(bǔ)償，賴以生存的土地被征用，生計(jì)出現(xiàn)問題，他們不得不進(jìn)行上訪或訴訟予以維權(quán)，這無形中造成了公民與政府間的矛盾，不利于社會(huì)的穩(wěn)定;另一方面，巨額的征地差價(jià)刺激地方政府過度征地，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市場(chǎng)需求，這又造成了土地資源的極大浪費(fèi)，一步步緊逼18億畝的耕地紅線。公平補(bǔ)償原則將通過合理有效的補(bǔ)償，彌補(bǔ)土地權(quán)利人的損失，使之獲得另行謀生的必要物質(zhì)條件，也可以使政府在決策的時(shí)候衡量成本和收益，遏制征地沖動(dòng)，保證政府的征收行為符合社會(huì)利益。

(三)域外法治國家的財(cái)產(chǎn)征收大都堅(jiān)持公平補(bǔ)償?shù)睦砟?/h3>

進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的威脅主要來自于國家的征收行為，因此，域外國家的憲法國家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與對(duì)國家征收權(quán)的限制如影隨形。如美國憲法第5修正案規(guī)定:“未經(jīng)公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用?！薄斗▏穹ǖ洹返?45條規(guī)定:“非因公益使用之原因且事先給予公平補(bǔ)償，任何人均不得受強(qiáng)迫而讓與私有權(quán)?！?/p>

三、農(nóng)村土地征收?qǐng)?jiān)持公平補(bǔ)償原則的路徑探析

(一)擴(kuò)大農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償范圍

世界上一些城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化起步較早、發(fā)展較快的國家和地區(qū)進(jìn)行土地征收、征用過程中對(duì)失地公民不僅僅補(bǔ)償其因喪失土地所有權(quán)或使用權(quán)的直接財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)對(duì)其間接損失進(jìn)行量化評(píng)估予以補(bǔ)償，但是我國目前對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償僅僅局限于直接財(cái)產(chǎn)損失。土地及其地上建筑物、附著物和構(gòu)筑物的補(bǔ)償;因征收造成的困難補(bǔ)償;因征地活動(dòng)引起的其他補(bǔ)償，這三類補(bǔ)償是世界上絕大數(shù)國家進(jìn)行征地補(bǔ)償必不可少的內(nèi)容。我國是農(nóng)業(yè)大國，土地關(guān)系著億萬民眾的生存甚至關(guān)系著國家安全問題，因此我國在進(jìn)行土地征收時(shí)應(yīng)充分考慮我國特有的國情與農(nóng)民的實(shí)際生活狀況，在基本補(bǔ)償?shù)玫綕M足的情況下，我們不得不反思以下幾種損失是否也應(yīng)加入到農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償范圍之中:(1)應(yīng)增加殘余地?fù)p失和相鄰?fù)恋負(fù)p害兩項(xiàng)內(nèi)容。整塊土地的部分被征收后，勢(shì)必會(huì)影響到殘余地的利用，會(huì)導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用的低效率。(2)是對(duì)于農(nóng)民在宅基地上建造的房屋因被征收而拆遷的，應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶?。?duì)于大多數(shù)農(nóng)民而言，房屋在生活資料中占絕對(duì)比重，承載著太多的社會(huì)功能。房屋被征收后，即使農(nóng)民可以從村里再獲得宅基地，但是昂貴的建設(shè)成本必然成為農(nóng)民的難題。因此，農(nóng)民房屋被拆遷的，也應(yīng)給予殘余房屋補(bǔ)償費(fèi)用。(3)是對(duì)于農(nóng)民在被征收土地上的先祖墳冢改葬的費(fèi)用，應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶?。農(nóng)民多將墳冢修繕在農(nóng)地里，一旦土地被征收，其中的墳冢必將改遷他處，而這就需要一筆費(fèi)用改葬，對(duì)這筆費(fèi)用也應(yīng)給予補(bǔ)償。

(二)完善農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償安置方式

國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展、公共利益的需要依法對(duì)農(nóng)村土地予以征收以滿足國家建設(shè)的需要，對(duì)失地農(nóng)民通過不同的方式予以安置補(bǔ)償構(gòu)成了土地征收安置制度。一個(gè)制度的實(shí)施固然重要但制度優(yōu)劣，完善與否卻直接關(guān)系著制度的適用者合法利益能否得到有效的保障。對(duì)于土地征收補(bǔ)償無外乎直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種方式如何搭配適用的問題。農(nóng)民因土地被征而獲得的包括現(xiàn)金在內(nèi)的財(cái)物來彌補(bǔ)自己的權(quán)益受損是通常我們所接觸到的直接補(bǔ)償;間接補(bǔ)償則是指國家對(duì)失地農(nóng)民不進(jìn)行直接的財(cái)物等值補(bǔ)償而是賦予農(nóng)民某種權(quán)利或資格以便其在進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)或相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)取得優(yōu)勢(shì)地位獲取利益彌補(bǔ)損失。當(dāng)前我國各地對(duì)土地征收進(jìn)行補(bǔ)償通行的做法是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)償，當(dāng)然有些地方探索在征收土地上進(jìn)行工業(yè)建設(shè)優(yōu)先錄用失地農(nóng)民等安置補(bǔ)償創(chuàng)新方式但立法至今未對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)。對(duì)失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與利益更合理的保護(hù)考慮，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民土地征收補(bǔ)償方式進(jìn)行有效合理的創(chuàng)新拓展，公平合理實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民利益的最大化救濟(jì)。目前較為可行的思路是以政府為主導(dǎo)，征地開發(fā)企業(yè)積極參與，尊重失地農(nóng)民自主意愿，以直接安置補(bǔ)償為主、間接補(bǔ)償為輔，鼓勵(lì)創(chuàng)新安置補(bǔ)償方式構(gòu)建公平、合理、有效的土地征收補(bǔ)償制度。

(三)完善公平補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序

土地征收過程中構(gòu)建公平的土地征收補(bǔ)償制度只是在制度層面保障失地農(nóng)民得到財(cái)產(chǎn)損失的彌補(bǔ)，但如何真正將這一制度貫徹，我們就必須賦予失地農(nóng)民一定的救濟(jì)權(quán)利，完善救濟(jì)程序。因此土地征收的公平補(bǔ)償制度不僅僅包括實(shí)體公平，還包括救濟(jì)程序的公正。世界一些國家、地區(qū)通過不同的立法文件對(duì)土地征收的不同階段對(duì)于失地公民如何進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)做出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，但公平補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序卻往往和征收補(bǔ)償程序混雜羅列，很少形成單獨(dú)的公平補(bǔ)償救濟(jì)程序的立法章節(jié)。我國關(guān)于土地征收的相關(guān)法律文件如《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》雖說對(duì)土地征收救濟(jì)作出了一些原則性的規(guī)定但是否公平補(bǔ)償沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，沒有實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償如何救濟(jì)更是鮮有涉及，并且在實(shí)踐中政府、開發(fā)商只是同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)或政治政治的負(fù)責(zé)人予以洽談?wù)鞯厥乱?，而集體經(jīng)濟(jì)組織的成員甚至被征地農(nóng)民極少有發(fā)言權(quán)，這造成了是否得到公平補(bǔ)償，是否應(yīng)該尋求救濟(jì)成為疑惑。因此我們?cè)跇?gòu)建公平補(bǔ)償制度的同時(shí)必須充分考量公平補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序，這關(guān)系著被征地農(nóng)民實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利能否真正得到保障，更是化解農(nóng)村征地過程中出現(xiàn)征收矛盾的有效途徑。

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