公安機(jī)關(guān)行政不作為時(shí)如何認(rèn)定行政賠償責(zé)任

公安機(jī)關(guān)行政不作為時(shí)如何認(rèn)定行政賠償責(zé)任

曾佳欣

安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601

摘要:實(shí)踐中大量存在的公安機(jī)關(guān)行政不作為侵害了人民群眾的合法權(quán)益，同時(shí)也降低了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的公信力。本文擬從國(guó)家賠償?shù)慕嵌忍轿鲈诠矙C(jī)關(guān)行政不作為成立的情況下，如何認(rèn)定賠償責(zé)任成立。

關(guān)鍵詞:公安機(jī)關(guān);行政不作為;行政賠償

中圖分類號(hào):D925．3; D922．1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

作者簡(jiǎn)介:曾佳欣(1992－)，女，漢族，湖南株洲人，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向:憲法與行政法。

在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)是國(guó)家重要的行政執(zhí)法力量，其主要的職責(zé)是維護(hù)社會(huì)管理和治安。筆者在案例研究中發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)以行政不作為形式侵權(quán)的案件類型已頗具代表性，在現(xiàn)實(shí)生活中公安機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)的行為常有發(fā)生，該類案件引發(fā)的行政賠償也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。這一現(xiàn)象早已引起學(xué)界的關(guān)注，學(xué)者們大多從行政行為角度對(duì)公安機(jī)關(guān)行政不作為(包括其違法性、認(rèn)定、舉證責(zé)任以及法律救濟(jì))進(jìn)行研究和討論，都達(dá)到了一定的深度和廣度。本文擬從國(guó)家賠償?shù)慕嵌忍轿鲈诠矙C(jī)關(guān)行政不作為成立的情況下，如何認(rèn)定賠償責(zé)任成立。

《國(guó)家賠償法》沒(méi)有明確規(guī)定行政不作為是否可以申請(qǐng)行政賠償，不過(guò)從其第3條和第4條的兜底條款規(guī)定，以及最高人民法院司法解釋對(duì)該條款中“其他違法行為”的界定——具體行政行為和與行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)有關(guān)的，給公民、法人或其他組織造成損害的，違反行政職責(zé)的行為，可以推斷出來(lái)這種情況下相對(duì)人是可以申請(qǐng)行政賠償?shù)?。之后最高人民法院在給重慶市高級(jí)人民法院和四川省高級(jí)人民法院的兩個(gè)批復(fù)中，明確指出了行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償?shù)呢?zé)任。至此，行政不作為正式納入了行政賠償?shù)姆秶?998年行政不作為第一案李某某案最大的意義就是明確了公安機(jī)關(guān)行政不作為違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，填補(bǔ)了之前公安機(jī)關(guān)行政不作為是否承擔(dān)賠償責(zé)任在我國(guó)司法界的空白。同時(shí)該案體現(xiàn)的法律問(wèn)題也是值得反思的，首先擺在我們面前的就是如何認(rèn)定公安機(jī)關(guān)行政不作為賠償責(zé)任的成立。

回歸基本法理，上述賠償責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)有三個(gè)構(gòu)成要件:責(zé)任主體——各級(jí)公安機(jī)關(guān)及其人民警察，違法行為——應(yīng)作為卻不作為或怠于、遲延作為，損害結(jié)果(包括引起這種損害結(jié)果的因果關(guān)系)。

一、責(zé)任主體:各級(jí)公安機(jī)關(guān)及其人民警察

行政賠償必須是由行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為引起的。就公安機(jī)關(guān)行政不作為來(lái)說(shuō)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)及其組成人民警察是侵權(quán)行為的主體。行政賠償采用機(jī)關(guān)隸屬論，人民警察應(yīng)作為而不作為或者怠于作為的行為后果對(duì)外都由各級(jí)公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。

二、違法行為:應(yīng)作為卻不作為或怠于、遲延作為

法律調(diào)整行為，違法行為是法律責(zé)任的核心構(gòu)成要素，認(rèn)定法律責(zé)任必須存在可非難的違法行為。公安機(jī)關(guān)行政不作為主要有兩種形式:一是應(yīng)作為卻不作為，二是應(yīng)作為卻怠于或遲延作為。學(xué)界對(duì)這一部分的認(rèn)定已經(jīng)比較成熟，包括作為義務(wù)的產(chǎn)生、不作為的表現(xiàn)形式、不作為與不能作為及程序不作為與實(shí)質(zhì)不作為的區(qū)分界定等等，筆者在此不贅。從公安執(zhí)法實(shí)踐案例來(lái)看，公安機(jī)關(guān)不作為的情形主要集中在不積極接警出警、解救危難群眾，通常這類情況比較緊急，因此不及時(shí)、不恰當(dāng)?shù)木戎鶗?huì)導(dǎo)致人財(cái)受損的嚴(yán)重后果。這類的案件如1998年我國(guó)行政不作為賠償?shù)谝话浮袄钅衬吃V四川某市公安局行政不作為案”、2002年“尹某某訴某縣公安局不作為行政賠償案”、2006年“張某某等五人訴某市公安局麥積分局行政不作為賠償案”等，都引起了社會(huì)極高的關(guān)注。

三、損害結(jié)果、因果關(guān)系

(一)損害結(jié)果:公民生命權(quán)、健康權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、法人和其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受損害

一般情況下，損害結(jié)果是指違法行為侵犯他人或社會(huì)的權(quán)利和利益所造成的損失和傷害，包括實(shí)際損害、喪失所得利益及預(yù)期可得利益。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，就公安行政不作為來(lái)說(shuō)，公安機(jī)關(guān)僅負(fù)擔(dān)法定的損害結(jié)果即人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的直接損失。這里說(shuō)的直接損失是指已經(jīng)造成的損失和將來(lái)必將造成的損失，即既得利益和必得利益的損失，不包括間接損失，申請(qǐng)精神損害賠償也僅限于公民的人身自由權(quán)、生命權(quán)和健康權(quán)這三種權(quán)利受到侵害時(shí)。由此可見(jiàn)，目前的賠償范圍并沒(méi)有合理覆蓋全部損害結(jié)果。

我們來(lái)看上文提到的兩個(gè)案例。在尹某某案中，尹的法定損害為財(cái)產(chǎn)權(quán)損害:被盜貨物價(jià)值24546．5元，被毀損物品折價(jià)455元，共計(jì)25001．5元。這些都是直接的實(shí)際損害、物質(zhì)損失，對(duì)尹主張的財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額予以認(rèn)定應(yīng)當(dāng)沒(méi)有爭(zhēng)議，再綜合考慮該局不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程中和結(jié)果中所起的作用等因素，該局實(shí)際上承擔(dān)了50%的賠償責(zé)任。而在張某某案中，存在被害人劉某某死亡的損害事實(shí)，近親屬?gòu)埬衬车任迦艘阅呈泄簿蛀湻e分局為被告，向法院提起行政賠償訴訟，請(qǐng)求判令被告某市公安局麥積分局賠償死亡賠償金和喪葬費(fèi)498640元，被扶養(yǎng)人生活費(fèi)26959．95元。對(duì)于“被撫養(yǎng)人生活費(fèi)”這一賠償項(xiàng)目，不符合賠償法“對(duì)死者生前扶養(yǎng)的無(wú)勞動(dòng)能力的人，

還應(yīng)當(dāng)支付生活費(fèi)?！边@一規(guī)定，不予認(rèn)定。

(二)因果關(guān)系:相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)合情合理

因果關(guān)系是法律歸責(zé)的基礎(chǔ)和前提，也是認(rèn)定國(guó)家賠償?shù)臎Q定因素。公安行政賠償責(zé)任構(gòu)成要件中，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任的關(guān)鍵認(rèn)定因素就是:行政行為與損害事實(shí)之間必須存在因果關(guān)系。這里的“因果關(guān)系”究竟要求行為與結(jié)果間存在何種程度的聯(lián)結(jié)，學(xué)界存有爭(zhēng)議。誠(chéng)然，由行政不作為致害的行政賠償責(zé)任中的因果關(guān)系較為復(fù)雜，通常涉及第三人，而且往往是第三人直接致害，增加了判斷和認(rèn)定的難度。如李某某案中李某某人身、財(cái)產(chǎn)的損害結(jié)果是由案件第三人精神病人鄭某某的侵害行為引起的，尹某某案中尹某某的財(cái)產(chǎn)的損害結(jié)果是由案件第三人小偷的犯罪行為引起的，而張某某案中劉某某的死亡結(jié)果是由罪犯的犯罪行為引起的。在這些案件中，民警的行政不作為都只是從外部催化了損害結(jié)果的發(fā)生和擴(kuò)大。那么，行政賠償案件中，如何判斷行政不作為與損害事實(shí)是否具有因果關(guān)系，而這種因果關(guān)系的程度足以問(wèn)責(zé)呢?學(xué)術(shù)界中主要形成了三種理論，即直接因果關(guān)系說(shuō)、相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)與關(guān)聯(lián)說(shuō)。

直接因果關(guān)系說(shuō)，又稱為狹義因果關(guān)系說(shuō)，指行為直接引起結(jié)果而不存在中間現(xiàn)象傳遞的關(guān)系。這樣的認(rèn)定太過(guò)嚴(yán)格，不符合不作為特殊形態(tài)的作用方式。關(guān)聯(lián)說(shuō)因果關(guān)系存在的門(mén)檻又太低，容易導(dǎo)致行政資源的浪費(fèi)。筆者認(rèn)同相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)。該說(shuō)采靈活的折衷主義，是目前因果關(guān)系認(rèn)定的通說(shuō)，在實(shí)務(wù)判案中被普遍適用。該說(shuō)一方面最低要求行為與結(jié)果之間具有基本的關(guān)聯(lián)性——行政不作為是引起損害事實(shí)發(fā)生的條件之一。如何判斷這樣的條件成立呢?一般認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)如果及時(shí)有效履行了作為義務(wù)，而損害后果有避免的可能性，則條件成立;反之則條件不成立。以張美華案為例，如果該案民警接到報(bào)案電話后不耽誤地立即到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，但犯罪人在這之前已經(jīng)將被害人當(dāng)場(chǎng)殺害，則條件關(guān)系不成立。如果民警接到報(bào)案電話后不耽誤地立即到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，并立即將被害人送往醫(yī)院就醫(yī)，則該事件就可能避免，被害人失血過(guò)多死亡就不會(huì)發(fā)生。根據(jù)上述觀點(diǎn)，案中民警實(shí)質(zhì)上沒(méi)有給予被害人救助的行政不作為符合了條件關(guān)系。另一方面，要求行政不作為可能導(dǎo)致的損害結(jié)果可以為一般理性人所預(yù)見(jiàn)到。張案中，路人數(shù)次打電話報(bào)警，尋求民警幫助，可見(jiàn)連普通民眾已經(jīng)意識(shí)到對(duì)被害人放任不管有可能會(huì)導(dǎo)致其死亡結(jié)果。作為人民警察，職業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)更應(yīng)當(dāng)能預(yù)見(jiàn)到不利結(jié)果，符合正當(dāng)期待。因此，該案也符合可預(yù)見(jiàn)性。綜上，盡管張某某案中犯罪人的犯罪行為是導(dǎo)致被害人死亡的直接原因，但民警的不作為與被害人死亡的結(jié)果之間存在相當(dāng)因果關(guān)系，因此公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

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