法治中國(guó)視域下城管執(zhí)法改革具體措施應(yīng)對(duì)

王靜然

河南科技學(xué)院文法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003

城管執(zhí)法問題由來已久，盡管十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確了:“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。而且，習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說明中再次強(qiáng)調(diào):“推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制”。但從根本上解決積弊已久的城管執(zhí)法問題，就必須從城管執(zhí)法的社會(huì)環(huán)境全面分析，在踐行十八屆四中全會(huì)精神的基礎(chǔ)上，提出解決城管執(zhí)法問題的根本措施。

一、法治視野下城管執(zhí)法現(xiàn)狀

法治社會(huì)的建立離不開城市管理，更離不開城市管理執(zhí)法，但城管執(zhí)法體制的缺陷使城市管理執(zhí)法面臨諸多問題，尤為嚴(yán)重的是不斷加劇了城市管理執(zhí)法主體與被執(zhí)法對(duì)象間的矛盾。據(jù)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，60%的網(wǎng)友表示“城管執(zhí)法方式不當(dāng)”，各地普遍存在暴力執(zhí)法現(xiàn)象，這很容易使矛盾升級(jí)，而執(zhí)法方式的簡(jiǎn)單又不能從根本解決上問題，反而導(dǎo)致被執(zhí)法對(duì)象，乃至于廣大民眾對(duì)城管執(zhí)法有抵觸情緒和逆反心理。而與此對(duì)應(yīng)的是，有些地方城市管理執(zhí)法處于不作為的狀態(tài)，放任小商小販占道經(jīng)營(yíng)，堵塞交通，擾亂城市環(huán)境，甚至有些城管執(zhí)法人員以罰款之名謀取利益，對(duì)違反城市管理規(guī)范行為聽之任之。不管是不文明執(zhí)法還是執(zhí)法不作為，都充分說明城管執(zhí)法現(xiàn)狀嚴(yán)峻，以至于在網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中有33.8%的網(wǎng)友表示城管如同社會(huì)的“闌尾”，應(yīng)直接取消，由此可見人們對(duì)城管執(zhí)法的抵觸，卻同時(shí)也說明城管執(zhí)法問題不容忽視，必須從根本上予以解決。既然城管執(zhí)法對(duì)于城市管理來說至關(guān)重要，那么為什么各地城管執(zhí)法部門會(huì)存在暴力執(zhí)法現(xiàn)象，為什么城管執(zhí)法會(huì)演變?yōu)閳?zhí)法人員與被執(zhí)法者長(zhǎng)久對(duì)立的現(xiàn)象?為建立法治中國(guó)，必強(qiáng)化城市管理，為此，解決城市管理執(zhí)法問題至關(guān)重要，而且迫在眉睫，為此，有必要從城管執(zhí)法實(shí)際存在的問題著手分析，以此找到解決問題的關(guān)鍵措施。

二、城管執(zhí)法中面臨的問題

城管執(zhí)法之所以如此為人詬病，究其原因，不外乎城管執(zhí)法存在的如下問題，深入解析城管執(zhí)法存在的問題，才能為重塑城管形象，為實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法合理化、合法化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(一)城管執(zhí)法體制不健全

城管執(zhí)法體制最初源自相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，也就是將多個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。城管執(zhí)法即城市管理綜合行政執(zhí)法，由城管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中行使原來由工商、公安、環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃等部門行使的行政處罰權(quán)。城管執(zhí)法領(lǐng)域和職能范圍在不斷擴(kuò)張，但與之對(duì)應(yīng)的卻是城管執(zhí)法在國(guó)家沒有專門的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)被授權(quán)給地方，由此，城管執(zhí)法取決于地方政府的意志，導(dǎo)致各地方城管執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法體制各不相同，職責(zé)范圍也有很大區(qū)別，致使城管執(zhí)法局面混亂。另外，城管執(zhí)法與專業(yè)行政部門執(zhí)法邊界不清，權(quán)力交叉，職能重疊，致使在執(zhí)法行使中或出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法，或出現(xiàn)執(zhí)法不作為。此外，對(duì)城管執(zhí)法的監(jiān)管缺乏，使城管執(zhí)法出現(xiàn)隨意化、懈怠化。城管執(zhí)法體制的不健全直接影響了城市管理的效果，甚至影響到了城市的發(fā)展，為此，必須考慮改革城管執(zhí)法體制。

(二)城管執(zhí)法依據(jù)不完備

城管執(zhí)法之所以存在較多問題，其中很重要的原因之一便是城管執(zhí)法缺乏統(tǒng)一、專門的城管執(zhí)法法律體系。目前，全國(guó)各地城管執(zhí)法依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16 條和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第17 條，另外包括省級(jí)政府的有關(guān)決定、地方政府規(guī)章及有關(guān)政府文件等，但由于缺乏專門的法律規(guī)范，城管執(zhí)法存在隨意性，往往是“借法執(zhí)法”，行使何種處罰權(quán)，就借用相應(yīng)的法律規(guī)范，但這種規(guī)范指引對(duì)城管執(zhí)法來說，只能屬于間接立法指引，為此，城管部門的執(zhí)法主體資格是經(jīng)不起推敲的，而且，城管執(zhí)法依據(jù)的不具體，也使城管執(zhí)法措施備受爭(zhēng)議。此外，由于缺乏專門立法，城管執(zhí)法缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法程序，綜合來看，與其說城管執(zhí)法強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)法，不如說，現(xiàn)實(shí)中城管執(zhí)法實(shí)則是人治而非法治。

(三)城管編制混亂，執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊

目前，我國(guó)城管編制有三種，一種是正規(guī)編制，通過統(tǒng)一考試，獲得執(zhí)法資格的行政執(zhí)法隊(duì)員，屬于行政或事業(yè)編制;一種是合同制事業(yè)編制，是城管部門為協(xié)助正規(guī)城管工作而聘請(qǐng)的合同工，也就是合同制城市協(xié)管員;另外一種屬于在崗不在編人員，屬于臨時(shí)協(xié)管員，這些人員大都未經(jīng)過崗位培訓(xùn)，缺乏高學(xué)歷，文化素質(zhì)不高，缺乏依法執(zhí)法觀念，執(zhí)法隨意，致使在執(zhí)法過程中易于與群眾產(chǎn)生矛盾。

(四)城管執(zhí)法手段單一、效果不佳

有關(guān)城管暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法的新聞報(bào)道鋪天蓋地，這充分說明城管執(zhí)法過于機(jī)械，只有強(qiáng)度，沒有軟度，忽略了對(duì)執(zhí)法對(duì)象的思考，漏析了執(zhí)法環(huán)境的特殊性，缺乏合理溝通的執(zhí)法不僅難以解決問題，反而往往使問題升級(jí)，比如刺死城管的小販夏俊峰案，小商小販非法經(jīng)營(yíng)，實(shí)屬違法，但究其原因無外乎為營(yíng)生，如若當(dāng)時(shí)城管執(zhí)法人員站在對(duì)方立場(chǎng)考慮，從根源解決問題，比如為其營(yíng)生提供合法的渠道，誠(chéng)心進(jìn)行法制普及，又何嘗會(huì)使一個(gè)普通商販拿起匕首刺向維護(hù)城市環(huán)境的執(zhí)法人員?何況，當(dāng)前我國(guó)城管執(zhí)法普遍存在的現(xiàn)象是驅(qū)趕式執(zhí)法，只治標(biāo)不治本，城市亂象并沒有因城管執(zhí)法而又所緩解。

三、國(guó)外城管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的借鑒

很多國(guó)家都存在警察等執(zhí)法人員與非法經(jīng)營(yíng)小攤販之間“你追我趕”的現(xiàn)象，但鮮有像我國(guó)城管執(zhí)法人員這樣大張旗鼓、來勢(shì)洶洶的，雖然城管執(zhí)法是為城市發(fā)展所必需的，但如何執(zhí)法，如何對(duì)待執(zhí)法對(duì)象，反而我們應(yīng)該借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。

首先，相對(duì)完備的城市管理法律體系，使城管執(zhí)法具有較強(qiáng)的權(quán)威性。國(guó)外多數(shù)國(guó)家對(duì)城市管理都有具體的詳盡的規(guī)定，比如美國(guó)紐約為加強(qiáng)對(duì)攤販的管理，專門制定了《紐約市攤販管理?xiàng)l例》和《攤販保護(hù)第一修正案》，其中明確規(guī)定了攤販的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。有些國(guó)家對(duì)城市管理違法行為規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰制度，比如新加坡規(guī)定了嚴(yán)格的罰款制度，罰款名目遍及城市管理的方方面面，涉及所有公共領(lǐng)域，比如隨意將衣物晾曬于外，影響城市環(huán)境的，即使是自家陽(yáng)臺(tái)，也要予以罰款;不僅如此，罰款數(shù)額大，而且罰款執(zhí)行十分嚴(yán)格，有專人監(jiān)督;任何影響城市環(huán)境的違法行為都有明確的具體的罰款規(guī)定，比如，隨地吐痰，最高罰款1000 新元;類似的如在電梯、公共交通工具等場(chǎng)所吸煙或上公共廁所不沖水，或過馬路闖紅燈等都有罰款的嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)密的法律制度使新加坡城市管理執(zhí)法具有很強(qiáng)的權(quán)威性，也使新加坡逐漸變成為國(guó)際公認(rèn)的“花園城市”。

其次，強(qiáng)調(diào)權(quán)威執(zhí)法，注重執(zhí)法效能。國(guó)外鮮有像我國(guó)“城管”這樣一個(gè)專門對(duì)城市進(jìn)行綜合執(zhí)法的管理部門或機(jī)構(gòu)，多數(shù)國(guó)家城市管理屬于市政府工作的一項(xiàng)，由街區(qū)、社區(qū)警察執(zhí)行，比如日本對(duì)于亂買賣、亂停靠、公共場(chǎng)合插隊(duì)及違法建筑等34 項(xiàng)違法行為列為輕犯罪行為，由警察負(fù)責(zé)依法對(duì)違法行為人進(jìn)行處理;也有些國(guó)家，如德國(guó)，專門設(shè)立了公共秩序管理局，是除警察局之外的主要行政執(zhí)法部門，集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、建設(shè)、交通、工商、環(huán)保等部門的行政處罰權(quán)，可以組織和協(xié)調(diào)各行政部門，甚至可調(diào)配部分警力，具有強(qiáng)大的組織協(xié)調(diào)功能和執(zhí)法效能。

再次，城市管理市場(chǎng)化運(yùn)作，鼓勵(lì)公眾的積極參與。國(guó)外，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，在城市管理方面，更傾向于調(diào)動(dòng)城市個(gè)體的積極性，比如美國(guó)，城市規(guī)劃工程并非由政府單獨(dú)決定并完成，而是在公眾參與的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，公眾參與城市規(guī)劃主要通過社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)，其中有專門的官方組織，如小區(qū)規(guī)劃辦公室或小區(qū)規(guī)劃理事會(huì)，也有民間組織，如市民咨詢委員會(huì)或市民規(guī)劃委員會(huì)等，通過這些社會(huì)組織，公眾可以向政府提供城市規(guī)劃的信息、資料或建議，政府決策在法律約束下必須咨詢相關(guān)社會(huì)組織，了解民眾的規(guī)劃建議和意見;①此外，美國(guó)“城管”執(zhí)法需遵循嚴(yán)格執(zhí)法程序，其中公眾參與度很高，比如，公眾發(fā)現(xiàn)違法行為即可投訴，一旦投訴，檢查員需進(jìn)行調(diào)查，確定是否存在違法行為，一旦確定存在，即時(shí)采取執(zhí)法措施;②另外，為提高城市管理效益，國(guó)外多積極引入市場(chǎng)機(jī)制，通過建立城市管理市場(chǎng)化運(yùn)作長(zhǎng)效機(jī)制，使公共物品供給和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，從而調(diào)動(dòng)企業(yè)個(gè)體積極參與城市管理，使公共管理資料得到有效利用，實(shí)現(xiàn)城市管理效益最大化。

另外，國(guó)外城市管理執(zhí)法人員從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)高，具有較強(qiáng)的法律意識(shí)和民主意識(shí)，尤其如美國(guó)，城市管理執(zhí)法人員不僅要具有高中以上學(xué)歷，而且要具有與執(zhí)法崗位相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，更要熟悉相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)章制度，并要定期接受相關(guān)領(lǐng)域的專門培訓(xùn)，有應(yīng)對(duì)緊急違法行為的處置能力，以保障公共安全。

四、法治中國(guó)視域下城管執(zhí)法的完善措施

法治中國(guó)的建立離不開良好的法制氛圍，這不僅要求民眾知法、懂法、守法，更要求執(zhí)法者嚴(yán)格依法執(zhí)法，城管執(zhí)法貼近民眾，更應(yīng)如此，為此，有必要從如下方面實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。

(一)構(gòu)建健全的城管執(zhí)法依據(jù)。城管執(zhí)法既要考慮到各地特殊性，也要考慮到執(zhí)法統(tǒng)一性，為此，有必要出臺(tái)一部對(duì)全國(guó)各地城管部門執(zhí)法具有統(tǒng)一指導(dǎo)作用的城市綜合管理基本法，為規(guī)范城管執(zhí)法，該基本法應(yīng)首先明確城管執(zhí)法的原則，即以人為本、秩序與權(quán)利兼顧、教育與疏導(dǎo)并用、有層次、有區(qū)別的有效執(zhí)法等;其次，該基本法應(yīng)全新梳理城管執(zhí)法體制，確認(rèn)城管執(zhí)法主體資格，明確城管執(zhí)法權(quán)限與責(zé)任范圍，嚴(yán)格規(guī)定城管執(zhí)法的具體程序，確定對(duì)城管執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。在基本法的規(guī)制下，還應(yīng)考慮各地城市發(fā)展的特殊性，結(jié)合各地城市人文環(huán)境和法治氛圍，出臺(tái)規(guī)范城市綜合管理的具體規(guī)定，相較于基本法的原則化，各地出臺(tái)的城市綜合管理規(guī)定應(yīng)盡可能詳盡，既要明確城管部門的權(quán)力，也要明確城管執(zhí)法對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于違反城市綜合管理規(guī)定的行為，應(yīng)加大處罰力度，但應(yīng)同時(shí)明確處罰原則，一般可考慮先警告再罰款，嚴(yán)重的可明確規(guī)定沒收其財(cái)物，對(duì)于滋事生非，嚴(yán)重影響社會(huì)秩序的，還可同時(shí)規(guī)定刑事責(zé)任的追究。

執(zhí)法依據(jù)的完善只是為有效的城管執(zhí)法提供執(zhí)法前提，但依法執(zhí)法是否能發(fā)揮城管執(zhí)法的社會(huì)效能還需考慮民眾對(duì)法律的認(rèn)知，為此，在完善城管執(zhí)法依據(jù)的同時(shí)，還有必要加大法制宣傳教育力度，加深民眾對(duì)城管執(zhí)法的認(rèn)識(shí)，從根本上化解城管與小販的矛盾。

(二)加快城管行政體制改革，增強(qiáng)城管執(zhí)法權(quán)威，提升城管執(zhí)法效能。在中共十八屆四中全會(huì)的指引下，理論界對(duì)我國(guó)城管體制改革進(jìn)行了各種設(shè)想，有橫向體制分析，也有縱向體制改革的思考，有分散事權(quán)的分析，也有大城管改革的考慮，但目前而言，依然未能解決我國(guó)城管執(zhí)法所存在的問題，為此，全面分析，有必要考慮縱向和橫向交叉的體制改革。首先應(yīng)在中央一級(jí)設(shè)立城市綜合管理的主管部門，雖說各地城市有很大差異，但各城市的發(fā)展離不開整個(gè)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的方向，為此，有必要有縱向的主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行城市綜合治理的方向指引和城市間的協(xié)調(diào)，再者，城管執(zhí)法混亂的重要原因就在于缺乏外在制約，為此，有必要通過縱向監(jiān)督檢查的方式約束城管執(zhí)法，并推進(jìn)各城市綜合治理的完善化。此外，在省一級(jí)也應(yīng)增設(shè)城管綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各省城管綜合執(zhí)法的規(guī)范指引，并為所轄各地相對(duì)集中行政處罰權(quán)進(jìn)行規(guī)制，確定城管具體職責(zé)范圍，并在省一級(jí)制定統(tǒng)一的編制審定標(biāo)準(zhǔn)，確立執(zhí)法的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確城管執(zhí)法的統(tǒng)一理念，并監(jiān)督和考核各地城管執(zhí)法，以實(shí)現(xiàn)省一級(jí)城管綜合執(zhí)法的統(tǒng)一化、規(guī)范化。其次，橫向體制改革方面，有必要考慮在整合現(xiàn)有城管資源的基礎(chǔ)上，提高城管部門的地位，使其在法律規(guī)制范圍內(nèi)具有調(diào)動(dòng)各方面行政力量的權(quán)力，以便能及時(shí)地應(yīng)對(duì)城市管理中存在的棘手問題，這一點(diǎn)可借鑒德國(guó)公共秩序管理局的做法，必要時(shí)可借助警察局的力量，共同應(yīng)對(duì)疑難問題。當(dāng)然，增強(qiáng)城管執(zhí)法權(quán)威的同時(shí)，還應(yīng)通過執(zhí)法程序的約束和違法執(zhí)法追責(zé)機(jī)制的完善，進(jìn)一步規(guī)范城管執(zhí)法，提升城管執(zhí)法效能。

(三)規(guī)范城管執(zhí)法隊(duì)伍，提升城管執(zhí)法人員素質(zhì)，轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念，豐富城管執(zhí)法手段。在城管執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)上，城管執(zhí)法人員的能力要求將不斷地提高，為此，有必要從城管執(zhí)法人員的選拔上著手規(guī)范城管執(zhí)法隊(duì)伍，其一是通過公務(wù)員考試進(jìn)行統(tǒng)一選拔，要求本科以上學(xué)歷，有基本的法律知識(shí)，有組織、協(xié)調(diào)能力和處置突發(fā)事件的能力;其二是通過社區(qū)居民推薦，有責(zé)任心，有應(yīng)對(duì)違反城市管理規(guī)范行為的能力，為社區(qū)居民所信服的人，可通過選聘的方式加入城管執(zhí)法隊(duì)伍。除了選拔優(yōu)秀人才外，對(duì)于現(xiàn)有城管執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整頓，對(duì)于缺乏能力，素質(zhì)低下的成員堅(jiān)決清除出執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)有經(jīng)驗(yàn)、有能力的現(xiàn)有人員應(yīng)通過定期培訓(xùn)的方式，使城管執(zhí)法人員熟悉相關(guān)法律條款，正確認(rèn)識(shí)城管執(zhí)法人員的本職工作，以服務(wù)大眾，創(chuàng)建和諧法治社會(huì)的理念融入到本職工作中去，通過不斷學(xué)習(xí)、檢討、換位思考等方式，創(chuàng)新城管執(zhí)法手段，比如通過教育、疏導(dǎo)、積極為小攤小販解決實(shí)際問題的方式，而非以“互跪”尋求諒解的方式，甚或暴力執(zhí)法的方式去完成工作任務(wù)。

(四)完善城管執(zhí)法的外在環(huán)境，加強(qiáng)法制教育宣傳，鼓勵(lì)公眾積極參與城市管理，以自覺自律的公民思想維護(hù)城市良好環(huán)境。城市環(huán)境的維護(hù)離不開廣大社會(huì)民眾，只有提升公眾的法律意識(shí)，樹立公民精神，使廣大民眾認(rèn)識(shí)到自身行為對(duì)城市環(huán)境的重要性，才能緩解城市環(huán)境壓力，才能積極融入到對(duì)城市環(huán)境的維護(hù)和管理中去。為此，除了進(jìn)一步加強(qiáng)政府法制宣傳教育工作外，還應(yīng)通過社區(qū)、學(xué)校、家庭的互動(dòng)，帶動(dòng)城市居民認(rèn)識(shí)法律、熟悉法律、遵守法律、逐漸提升自身的法律認(rèn)知，嚴(yán)格依法行事，面對(duì)違規(guī)行為，能團(tuán)結(jié)一心，捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)，積極投訴到有關(guān)部門，使每一個(gè)公民都變身為維護(hù)城市環(huán)境的衛(wèi)士。雖然在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，民眾的公民思想欠缺，但仍可通過外在推動(dòng)作用，鼓勵(lì)民眾認(rèn)識(shí)自身對(duì)城市發(fā)展的重要性，比如，以社區(qū)為單位，定期進(jìn)行法律宣講，對(duì)于積極應(yīng)對(duì)違反城市管理規(guī)范行為的居民給以政府鼓勵(lì)，可授予“城市衛(wèi)士”的稱號(hào)，或?qū)?yán)格遵守城市管理規(guī)范的居民，包括臨時(shí)居民，給予子女入學(xué)的便利或其他公共福利政策上的優(yōu)待等措施，以此逐漸培養(yǎng)居民的公民思想，為城管執(zhí)法提供良好的外在環(huán)境。

[注 釋]

①吳茜，韓忠勇.國(guó)外城市規(guī)劃管理中“公眾參與”的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(3).

②＜中外城管綜合執(zhí)法體系比較研究＞課題組.國(guó)外城管執(zhí)法特色及借鑒[N].中華建筑報(bào)，2012－01－13.

[1]張輝.關(guān)于城管綜合行政執(zhí)法體制的調(diào)研報(bào)告[EB/OL].http://new.21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/2011/1223/50805.html.

[2]張梅.城管執(zhí)法法律依據(jù)問題研究[J].沈陽(yáng)工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(04).

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