我國土壤污染防治的立法完善

秦志律

四川省社會科學(xué)院，四川 成都 610071

黨的十八大報告明確提出構(gòu)建“五位一體”的生態(tài)文明社會，把生態(tài)文明放在突出地位，將其融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各方面和全過程，并提出建設(shè)“美麗中國”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會生產(chǎn)力的進步，國家在取得巨大經(jīng)濟成就的同時，作為人類環(huán)境的三大要素之一的土壤污染程度極其嚴(yán)重，成為制約生態(tài)文明社會建設(shè)和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

一、土壤污染的現(xiàn)狀

目前，我國土壤污染的總體形勢嚴(yán)峻，根據(jù)2012年《中國環(huán)境狀況公報》可以看出我國土壤污染面積已經(jīng)達(dá)到1000萬平方千米，土壤污染類型趨于多樣化，尤其是重金屬污染，其污染的耕地面積近2000萬平方千米，約占耕地總面積的五分之一。①根據(jù)2013年《中國環(huán)境狀況公報》顯示我國的耕地污染、區(qū)域性退化問題較為嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻。②在重污染企業(yè)或工業(yè)密集區(qū)、工礦開采區(qū)及周邊地區(qū)、城市和城郊地區(qū)出現(xiàn)了土壤重污染區(qū)和高風(fēng)險區(qū)。

環(huán)境保護部會同國土資源部曾歷時八年對全國的土壤污染狀況進行調(diào)研，范圍涵蓋了除香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省以外的陸地國土，實際調(diào)查面積約630萬平方公里，覆蓋全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設(shè)用地。根據(jù)其在2014年4月17日發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，可以看到我國的土壤污染嚴(yán)重，耕地、工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。

二、我國現(xiàn)行的立法的缺陷

目前在我國的現(xiàn)行立法中，沒有一部專門針對土壤污染防治的法律，即在土壤污染領(lǐng)域沒有一部“基本法律”，涉及土壤污染的防治只是零星、分散的規(guī)定。相關(guān)立法主要有以下缺陷:

首先，現(xiàn)行立法缺乏系統(tǒng)性。不管是法律、行政法規(guī)還是地方性法規(guī)對土壤污染防治的規(guī)定沒有一個體系，都是零散式、原則性的，缺乏實際操作性，沒有具體的法律制度，甚至還出現(xiàn)各單行法之間相互矛盾，根本無法適應(yīng)當(dāng)前嚴(yán)峻的土壤污染局面。

其次，立法不全面、不均衡、缺乏針對性。目前的立法對土壤污染的整體性保護不夠，主要集中在對農(nóng)業(yè)耕地土壤污染的防治，對于現(xiàn)在比較嚴(yán)重的城市和工礦區(qū)土壤污染的防治不夠重視。傾向土壤污染的前置性預(yù)防規(guī)定，忽視對土壤污染的治理和修復(fù)。

第三，刑事立法不足。近幾年我國土壤污染引發(fā)的事故頻頻發(fā)生，其危害波及面達(dá)而且具有隱蔽性、潛伏期長、修復(fù)具有滯后性等特點。其對社會造成的巨大危害已經(jīng)不能僅僅依靠行政法和民法來控制，刑法是最嚴(yán)厲的制裁手段，土壤污染帶來的社會危害性已經(jīng)達(dá)到了刑法入罪的標(biāo)準(zhǔn)。其刑事立法不足主要表現(xiàn)在以下幾點:一是土壤污染罪名的缺失;二是相關(guān)附屬刑法的規(guī)定具有概括性、相對零散;三是，缺乏對環(huán)境危險犯的認(rèn)定;四是刑罰的力度不夠，會導(dǎo)致罰不當(dāng)其罪，造成刑罰配置不足。

第四，土壤污染防治主體責(zé)任不明。從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，土壤污染的防治主體包括:各級人民政府、產(chǎn)生環(huán)境污染的企事業(yè)單位、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、公民個人等。但是多元化的法律主體導(dǎo)致各主體之間職責(zé)不清、分工不明、相互推諉。權(quán)利、義務(wù)責(zé)任不明確，責(zé)任追究機制不健全，使造成污染的企業(yè)和個人得不到應(yīng)有的懲罰。例如將政府部門作為土壤環(huán)境保護的法律主體，基于其在環(huán)境資源開發(fā)利用的雙重主體身份，必將會造成農(nóng)田土壤無人實施保護的境地。因此就政府而言，其應(yīng)在土壤環(huán)境中發(fā)揮規(guī)劃、決策和監(jiān)督的作用，而不能成為土壤環(huán)境保護的主體。

第五，執(zhí)法體制不健全，法律責(zé)任缺失。目前，在土壤污染防治方面存在多部門管理，主要涉及環(huán)保部門、國土資源部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門等，各部門之間的責(zé)任權(quán)限不明確，主管部門與分管部門之間的關(guān)系不明確，致使各部門都有權(quán)管但又都不管的情形。有時出現(xiàn)交叉職能管理的狀況，最終導(dǎo)致無人管理、無人承擔(dān)責(zé)任的局面。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法律制度的一項重要原則，只有明確規(guī)定土壤污染的法律責(zé)任主體和責(zé)任追究機制，才能使土壤污染防治的法律得以落實。

三、完善為我國土壤污染防治的立法建議

(一)完善我國環(huán)境污染相關(guān)法律，制定《土壤污染防治法》，明確土壤污染防治的基本原則和基本制度

基本原則包括是:堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理，可持續(xù)利用，污染者負(fù)擔(dān)，綜合生態(tài)系統(tǒng)治理，耕地土壤重點保護等原則。基本制度主要包括以下幾種制度:

1.建立土壤污染調(diào)查制度。調(diào)查制度應(yīng)當(dāng)是土壤污染防治的基礎(chǔ)性制度，主要是指為了了解一定范圍內(nèi)的土壤污染的實際情況以及對已污染的土壤進行修復(fù)和整治所采取的一系列預(yù)防性措施和手段。明確調(diào)查的主體、程序、方案、調(diào)查點位的設(shè)置等內(nèi)容。

2.設(shè)立土壤污染標(biāo)準(zhǔn)制度。針對農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地等的不同類型分別設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。

3.土壤污染風(fēng)險評估制度。這項制度類似于我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度，其主要是對規(guī)劃使用的土地要進行土壤污染的風(fēng)險評估。

4.土壤治理和修復(fù)制度。目前的法律在土壤污染修復(fù)制度基本是零規(guī)定，我國已有大量污染的土壤，此時修復(fù)制度顯得尤為重要。應(yīng)確立土壤污染修復(fù)的對象、建立修復(fù)計劃、修復(fù)責(zé)任制度、修復(fù)資金來源、修復(fù)評估與鑒定制度、修復(fù)土壤的資質(zhì)規(guī)定等內(nèi)容。

5.公眾參與，信息公開制度。各級環(huán)保單位應(yīng)當(dāng)及時定期公布土壤的污染情況、質(zhì)量狀況以及修復(fù)的土壤狀況等，保障公眾的對土壤污染實際情況的知情權(quán)。通過聽證和征求建議等形式保障公民的參與權(quán)，鼓勵和引導(dǎo)公眾參與到具體防治土壤污染的活動中。

6.土壤污染法律責(zé)任制度。明確責(zé)任主體，權(quán)責(zé)分明，各部門之間權(quán)限明確，避免權(quán)責(zé)不清。

7.完善土壤污染糾紛制度和救濟制度，法律責(zé)任的合理設(shè)定是保障法律發(fā)揮實際效果的前提。增加行政處罰的種類和處罰力度，重視對行政執(zhí)法人員責(zé)任的追究。在土壤污染引民事糾紛時候適用嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任原則，重視社會救助和社會責(zé)任的承擔(dān)。

(二)完善土壤污染防治的刑事立法

1.在刑法典的相關(guān)章節(jié)直接設(shè)立污染土壤罪，給法官定罪量刑提供明確的依據(jù)。在《土壤污染防治法》中也規(guī)定相應(yīng)的刑事責(zé)任，對于違反《土壤污染防治法》的犯罪行為就可以直接定性為污染土壤罪，符合刑法的罪行法定原則。

2.改變現(xiàn)行附屬刑法中的刑事責(zé)任大多以發(fā)生實際損害結(jié)果為條件來追究的方式，因為結(jié)果犯犯罪形態(tài)的規(guī)定忽視了對生態(tài)利益的直接保護，導(dǎo)致對土壤和生態(tài)環(huán)境造成巨大威脅的行為得不到刑法的規(guī)制，其一旦造成實際損害，損害后果往往無法逆轉(zhuǎn)。因此，土壤污染刑事責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)以危險犯即只要規(guī)定的行為在客觀上足以造成土壤污染的危險狀態(tài)即可。

3.適當(dāng)加大懲罰力度，當(dāng)違法成本高的時候，犯罪者基于利益的考慮，將選擇自己的行為方式。

(三)健全土壤污染防治管理體制

1.明確環(huán)境保護主管部門作為土壤污染防治工作中的統(tǒng)管地位，以法律的形式規(guī)定其統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)限，同時明確農(nóng)業(yè)部門、水利部門、國土資源部門等部門的權(quán)限范圍，避免出現(xiàn)權(quán)限交叉的局面。

2.可以在一個部門統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，建立協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強各部門之間的分工和協(xié)調(diào)，確保有關(guān)資源和數(shù)據(jù)的互通共享，有主有次、有分有合，協(xié)同推進土壤污染防治。

3.明確政府在土壤污染防治中的作用，即政府發(fā)揮決策、監(jiān)督作用，而非具有土壤污染防治的職責(zé)。

4.加強社會監(jiān)督，通過法律手段保障和擴大公眾的監(jiān)督權(quán)，鼓勵公民通過電話、網(wǎng)絡(luò)等手段，在防治土壤污染中發(fā)揮公民監(jiān)督作用。

［注 釋］

①http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201306/W020130606578292022739.pdf.

② http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2013zkgb/201406/t20140605_276534.htm.

［1］http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201306/W020130606578292022739.pdf.

［2］點位超標(biāo)率:是指土壤超標(biāo)點位的數(shù)量占調(diào)查點位總數(shù)量的比例.