論英國(guó)生態(tài)環(huán)境法律保障機(jī)制于京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的啟示

任 洋

中國(guó)政法大學(xué)研究生院，北京 100088

一、英國(guó)多方聯(lián)動(dòng)與綜合環(huán)境治理模式

為克服國(guó)家單一環(huán)境管理的弊端和缺陷，英國(guó)積極倡導(dǎo)施行多元參與的綜合環(huán)境管理機(jī)制，同時(shí)注重事前預(yù)防，通過(guò)推動(dòng)環(huán)境教育的發(fā)展不斷深化可持續(xù)發(fā)展理念，日益健全完善生態(tài)環(huán)境法律保障相關(guān)機(jī)制。

(一)信息公開(kāi)多管齊下綜合治理

20世紀(jì)90年代之前英國(guó)為應(yīng)對(duì)環(huán)境污染采用了一種“先污染后治理”的“應(yīng)對(duì)式”治理模式，20世紀(jì)90年代之后則轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾秶鄬哟魏献鞯摹罢w式”治理模式。①英國(guó)環(huán)境署這一管制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)更是首次把土地、空氣、水等資源的管制納入了一個(gè)統(tǒng)一的軌道，標(biāo)志著英國(guó)開(kāi)始進(jìn)入綜合環(huán)境管理的新紀(jì)元。英國(guó)極力倡導(dǎo)公眾參與生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，大力推行環(huán)境信息公開(kāi)制度。英國(guó)信息公開(kāi)的標(biāo)志性立法是《信息自由法》，其與《環(huán)境信息條例》構(gòu)成兩部平行的法律。英國(guó)法律同時(shí)賦予公眾環(huán)境權(quán)。

(二)培育環(huán)保意識(shí)注重環(huán)境教育

難能可貴的是，英國(guó)將環(huán)境教育的觸角直接伸向了中小學(xué)生階段，大力培育青少年的環(huán)保意識(shí)和生態(tài)價(jià)值觀念，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境教育的“人天合一”②，采用“盧卡斯模式”的理論框架，在傳統(tǒng)的考試、考察方式的基礎(chǔ)之上，探索出實(shí)地調(diào)研、考察報(bào)告等考核方式，凸顯環(huán)境教育注重情感性的屬性。雖然這一套教育模式并非完美無(wú)瑕，仍不可避免地出現(xiàn)了因過(guò)度強(qiáng)調(diào)實(shí)踐性而忽視基礎(chǔ)知識(shí)學(xué)習(xí)、因過(guò)度強(qiáng)調(diào)學(xué)科交叉滲透而導(dǎo)致各科目之間協(xié)調(diào)無(wú)力等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但毋庸置疑，該環(huán)境教育模式完美地詮釋了可持續(xù)發(fā)展理念于人們價(jià)值觀念養(yǎng)成的重要性。

二、英國(guó)生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)措施

(一)充分保護(hù)與合理利用自然資源

為更有針對(duì)性地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)各類(lèi)自然資源，英國(guó)政府采取了分類(lèi)保護(hù)的管理措施，各種自然資源的開(kāi)發(fā)利用各具特色。例如，英國(guó)劃定了八種自然保護(hù)區(qū)，③并建立了以各區(qū)管理委員會(huì)為核心的自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管體制。再譬如，關(guān)于水資源，英國(guó)實(shí)施地表水和地下水取用許可證制度，并形成了一體化流域管理模式④。尤其是在氣候資源的法律保護(hù)層面，英國(guó)早已明顯走在世界前列，業(yè)已形成了應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)門(mén)立法模式?！稓夂蜃兓ā返攘⒎ㄖ忻鞔_的政府職責(zé)和利用市場(chǎng)機(jī)制控制碳排放等內(nèi)容規(guī)定對(duì)我國(guó)的相關(guān)立法工作更是不乏裨益和借鑒之處。

(二)全方位節(jié)能減排構(gòu)建低碳社會(huì)

近些年來(lái)，英國(guó)的能源消耗總體呈現(xiàn)兩大趨勢(shì):一是能源消耗總量逐年下降，二是工業(yè)能源消耗占比逐年遞減。⑤英國(guó)政府重拳出擊。其運(yùn)用零能源發(fā)展系統(tǒng)的理念構(gòu)建綠色社區(qū)，伯丁頓社區(qū)綜合運(yùn)用節(jié)水、節(jié)能、節(jié)電、節(jié)地等技術(shù)，利用太陽(yáng)能和垃圾焚燒所產(chǎn)生的熱量基本實(shí)現(xiàn)小區(qū)居民用電自給自足，⑥實(shí)現(xiàn)了零化石能源使用的目標(biāo)。與此同時(shí)，政府針對(duì)不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)、不同規(guī)模、不同經(jīng)營(yíng)方式的企業(yè)設(shè)定分階段、分層次的節(jié)能目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要求，旨在實(shí)現(xiàn)企業(yè)節(jié)能的“量體裁衣”。

三、英國(guó)環(huán)境污染治理與救濟(jì)相關(guān)制度

(一)建構(gòu)一整套相對(duì)完善的環(huán)境法律體系

為更好地應(yīng)對(duì)和解決各種復(fù)雜多樣的環(huán)境污染事件，英國(guó)出臺(tái)了大量的單項(xiàng)環(huán)境污染防治法律法規(guī)，從而構(gòu)成了一整套相對(duì)完善的環(huán)境保護(hù)法制體系。例如，為緩解日益惡化的土壤污染現(xiàn)狀，英國(guó)政府從20世紀(jì)60年代開(kāi)始有計(jì)劃地進(jìn)行了綜合性的土壤污染防治立法，從單純地整治土壤污染逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷U棄物、水污染、空氣污染、噪聲污染等控制方面的一般內(nèi)容進(jìn)行全部囊括和綜合立法，并將污染控制的重點(diǎn)從以治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A(yù)防為主。大量法律法規(guī)的涌現(xiàn)一方面實(shí)現(xiàn)了環(huán)境污染治理的目的，然而不容忽視的是在另一方面同時(shí)引發(fā)了法律執(zhí)行與實(shí)施過(guò)程中的困境和難題。比如一系列廢物管理法規(guī)的頒布為固體廢物回收工作增加了過(guò)重的負(fù)荷。⑦垃圾分類(lèi)回收再利用的計(jì)劃一度落空，引發(fā)了民眾對(duì)于《廢棄物管理的境外運(yùn)輸》等法律法規(guī)實(shí)施績(jī)效的熱議。

(二)多管齊下運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段治理環(huán)境污染

與外在調(diào)控的行政干預(yù)相比，內(nèi)在約束的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策更具事前預(yù)防和降低治理成本等優(yōu)勢(shì)。英國(guó)是世界上最早通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題的國(guó)家之一，自20世紀(jì)70年代以來(lái)英國(guó)政府就將經(jīng)濟(jì)手段視為保護(hù)自然環(huán)境和維持生態(tài)平衡的重要政策措施，⑧而真正運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問(wèn)題肇始于20世紀(jì)90年代垃圾填埋稅的征收。英國(guó)的環(huán)境稅收入18年間增長(zhǎng)了114%。⑨尤須強(qiáng)調(diào)的是，英國(guó)是全世界首個(gè)征收氣候變化稅的國(guó)家。除居民用電外，所有用電都需上繳氣候變化稅。與之相配套的是英國(guó)財(cái)政部同時(shí)出臺(tái)了氣候變化稅的減征措施并設(shè)立了專(zhuān)項(xiàng)減排基金，任何按時(shí)完成減排目標(biāo)的企業(yè)均可享受減免80%氣候變化稅的優(yōu)惠政策，任何簽訂減排協(xié)議的企業(yè)皆可提前申請(qǐng)一定數(shù)額的無(wú)息貸款用以技術(shù)升級(jí)改造等企業(yè)減排事項(xiàng)有效地推動(dòng)了企業(yè)綠色環(huán)保以及低碳生產(chǎn)行為模式的轉(zhuǎn)變、養(yǎng)成和升級(jí)。

(三)施行嚴(yán)格的法律責(zé)任以懲戒環(huán)境犯罪

英國(guó)通過(guò)立法對(duì)絕大多數(shù)的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為都規(guī)定了較為明確的法律責(zé)任，比如土壤污染防治立法中明確的污染者付費(fèi)原則旨在讓實(shí)際污染者、使用者或土地的所有者依法對(duì)造成的土壤污染后果承擔(dān)責(zé)任。⑩行政手段是英國(guó)設(shè)定的治理環(huán)境污染與破壞的最主要措施之一。涉及18個(gè)部門(mén)的“綠色政府”計(jì)劃的出臺(tái)詮釋了其打擊環(huán)境違法犯罪的堅(jiān)定決心和信心。行政規(guī)制體系的創(chuàng)新彰顯了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在生態(tài)環(huán)境法律救濟(jì)方面的深遠(yuǎn)影響。

四、英國(guó)可持續(xù)發(fā)展對(duì)京津冀一體化之啟示

(一)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)

英國(guó)注重強(qiáng)化公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的諸多經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)。京津冀一體化不僅僅意味著北京部分功能的轉(zhuǎn)移，同時(shí)更是改善京津冀三地資源環(huán)境的良好契機(jī)。北京在去年一年數(shù)日遭遇霧霾天氣之后隨即立下治霾生死狀，欲投資7600億元從根本上治理霧霾。北京霧霾不斷，而河北更是占據(jù)了全國(guó)十大污染城市中的七大席位，與之毗鄰的天津亦未能幸免。毋庸置疑，京津冀區(qū)域常年身處于“有河皆干，有水皆污”的尷尬窘境。京津冀一體化進(jìn)程的推進(jìn)亟需區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的聯(lián)防聯(lián)控以及區(qū)域自然資源的綜合利用，唯有不斷轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，切實(shí)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，方能有效地推進(jìn)京津冀一體化的協(xié)同發(fā)展。

(二)法律規(guī)制與經(jīng)濟(jì)調(diào)控相協(xié)調(diào)

京津冀一體化協(xié)同發(fā)展仍需法治現(xiàn)行。雖然目前我國(guó)業(yè)已實(shí)施了大量的環(huán)境法律法規(guī)，然而專(zhuān)門(mén)化的區(qū)域立法尚未出臺(tái)，區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施缺乏立法的保障和指引。為此，京津冀三地政府聯(lián)合制定了許多實(shí)施辦法、行動(dòng)計(jì)劃以及實(shí)施細(xì)則。然而，下位的實(shí)施方法、細(xì)則仍未能突破現(xiàn)有立法體系的桎梏，京津冀一體化法治進(jìn)程的推進(jìn)需要區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法的專(zhuān)門(mén)規(guī)劃界定與保障實(shí)施。與此同時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展還須充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，應(yīng)通過(guò)財(cái)政政策、稅收手段、考核激勵(lì)、項(xiàng)目安排等措施逐步激發(fā)企業(yè)的環(huán)保積極性，降低治污成本，提高環(huán)保產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化和專(zhuān)門(mén)化。

(三)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)節(jié)能減排

毋庸置疑，英國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所貫徹實(shí)施的全方位節(jié)能減排的諸多做法均為我國(guó)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)樹(shù)立了成功的典范。京津冀三地在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須將環(huán)境的承載力、生態(tài)容量等因素納入社會(huì)發(fā)展績(jī)效考核體系之中，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)陳舊的企業(yè)模式，加快發(fā)展低碳節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。為此，北京欲對(duì)城市功能進(jìn)行“瘦身”，將眾多城市職能分散到河北、天津等地。河北承諾將在2017年前實(shí)現(xiàn)壓減6000萬(wàn)噸鋼鐵、6000萬(wàn)噸水泥、4000萬(wàn)噸煤、3000萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)重量箱平板玻璃(11)的目標(biāo)。天津則不斷努力形成生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代制造業(yè)緊密結(jié)合的發(fā)展模式。京津冀三地不斷探索，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)對(duì)接。

(四)倡導(dǎo)公眾參與實(shí)現(xiàn)多元治理

英國(guó)環(huán)境公眾參與以及信息公開(kāi)制度建構(gòu)過(guò)程中的諸多嘗試皆為京津冀一體化發(fā)展提供了參考借鑒，現(xiàn)階段我國(guó)公眾參與的總體水平較低，公眾參與環(huán)境保護(hù)的組織基礎(chǔ)和制度保障相對(duì)缺失，民間組織容易受到政策、行政的影響和約束，制度化的組織則由于其先天性的官方屬性具備依附性、政策化色彩而難以維系自由、民主的話語(yǔ)權(quán)在推進(jìn)京津冀一體化的法治建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)積極倡導(dǎo)公眾參與，實(shí)現(xiàn)多元治理，通過(guò)編制區(qū)域環(huán)境信息公開(kāi)事項(xiàng)清單、探索區(qū)域聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)合執(zhí)法模式、推動(dòng)實(shí)施環(huán)境公益訴訟機(jī)制，從而不斷優(yōu)化環(huán)境決策質(zhì)量、落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策，更好地推動(dòng)環(huán)境民主法制建設(shè)。

五、總結(jié)

“蓬生麻中，不扶則直;白沙在涅，與之俱黑”，一語(yǔ)道破環(huán)境之于人類(lèi)的重要影響。推動(dòng)京津冀一體化的全面發(fā)展并非一日之功，不可一蹴而就，然唯有日益健全完善適宜我國(guó)國(guó)情與區(qū)域發(fā)展需要的生態(tài)環(huán)境法律保障機(jī)制方能將可持續(xù)發(fā)展理念真正寓于環(huán)境污染和資源破壞的法律規(guī)制體系之中，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人與自然的有序互動(dòng)與和諧共生。生態(tài)環(huán)境保護(hù)，與有榮焉!

［注 釋?zhuān)?/p>

①蔡嵐．空氣污染整體治理:英國(guó)實(shí)踐及借鑒［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2014，3(2):22．

②李忠東．“人天合一”的英國(guó)環(huán)境教育［J］．中華家教，2005，3:41．

③Williams．The Quiet conservators:Heritage Coasts of England and Wales，Ocean and Coastal Management，1992．

④審計(jì)署駐深圳特派辦．英國(guó)水資源環(huán)境保護(hù)審計(jì)的特點(diǎn)及啟示［J］．工業(yè)審計(jì)與會(huì)計(jì)，2010，5:46．

⑤劉宇光．英國(guó)節(jié)能減排政策及其啟示［J］．神華科技，2013，6(3):89．⑥劉學(xué)敏．英國(guó)伯丁頓社區(qū)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要做法［J］．山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2005(8):34-35．

⑦郭婧．發(fā)展中國(guó)家為英國(guó)填埋垃圾［J］．中國(guó)環(huán)境報(bào)，2013-4-16．

⑧楊拓，張德輝．英國(guó)倫敦霧霾治理經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2014(4):95．

⑨Deloitte．Green taxes in the UK，Environmental Taxes，2010．

⑩王世進(jìn)，許珍．美、英兩國(guó)土壤污染防治立法及其對(duì)我國(guó)的借鑒［C］．環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)——2007年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(2007．8．12-15·蘭州)論文集，2007，8:888．

（11）何晏，關(guān)桂峰．京津冀一體化:中國(guó)經(jīng)濟(jì)第三增長(zhǎng)極［J］．中國(guó)外資，2014(5):16．