淺論公共利益的屬性——從《土地管理法》修改看公共利益的運用

黃瑩瑩

廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州510320

公共利益是與人類生活密切相關(guān)。在我國，也存在大量的關(guān)于公共利益的法律文本和條款?！肮怖妗毙g(shù)語，已經(jīng)成為我國的法律體系的核心法律話語之一。但是，公眾利益一詞，由于長時間的模糊性和不確定性，和我國特有的法律概念和法律系統(tǒng)，法律文化的深刻影響。如何合理界定公共利益，這在長期以來是擺在我們面前的問題。近年來，隨著城市化的進程加快，集體土地作為重要的資源，其內(nèi)生的經(jīng)濟增長潛力不容忽視。

我國憲法規(guī)定土地征收必須基于公眾利益，但當前公共利益的法律定義不清楚，政府試圖獲得“公共利益”的私利案件頻繁發(fā)生。該現(xiàn)象嚴重侵犯人民群眾的利益，損害政府的公信力，甚至對社會穩(wěn)定造成威脅。因此，明確其屬性是準確把握土地制度和機制的關(guān)鍵點。

據(jù)悉，全國國土資源工作會議提出要與立法機構(gòu)配合合作，加快土地管理法律和其他關(guān)鍵法律的修改，加強土地改革和完善我國的土地法律體系。經(jīng)濟新常態(tài)下，土地管理基本法律，在保護耕地，促進城市化進程起著核心作用。由于我國《土地管理法》所秉承的立法思維，束縛了現(xiàn)實進展，滯后于當前經(jīng)濟和社會發(fā)展和土地管理的客觀要求。因而，修改《土地管理法》迫在眉睫。

一、公共利益的產(chǎn)生

公共利益概念是一個實質(zhì)很不確定的法律概念。概念是闡發(fā)剖析問題的邏輯出發(fā)點，概念指導(dǎo)我們進行摸索真理。若是我們對概念觀念的理解不準確，那么，理論研究與探究極可能會誤入歧途，得不到想要的成效。關(guān)于差別性概念，公共利益區(qū)別于國家利益、社會利益、集體利益、私人利益等其余概念，也能夠說是各類共同體利益的集中表現(xiàn)，是處于最高水平的利益。

經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展會導(dǎo)致我國對土地需求日益增長。從本質(zhì)上講，土地征收是對公民權(quán)利的限制。盡管國家法律系統(tǒng)中以不同的方式對相關(guān)具體內(nèi)容加以規(guī)范。國家應(yīng)根據(jù)公共利益目的征收土地，但很長一段時間，中國的“公共利益”法律定義過于概括和模糊，沒有詳細的概念。

法律是用來協(xié)調(diào)和解決人類社會中的沖突，從而平衡不同群體的需求，形成有機規(guī)范的系統(tǒng)。人類社會的不斷發(fā)展和進步，各種團體的利益需求變得極其多樣化，這使得人們對法律的功能提出了更高要求。因此，在法律內(nèi)部有必要進行合理分工，發(fā)揮其協(xié)調(diào)和保障利益的功能，確保法律有效調(diào)整各種利益關(guān)系。

二、公共利益的含義與本質(zhì)

2004年3月14日，“公共利益”從一個學(xué)術(shù)概念正式成為一個法律的觀念。但僅提出“公共利益”的概念，而不是確切、詳明的定義。于是，學(xué)者眾口紛紜，試圖詮釋“公共利益”內(nèi)涵和外延。通過一段時間更深入和廣泛的研究，我們發(fā)現(xiàn)，“公共利益”實際上是一個不確定的法律概念。

在域外，美國著名的法社會學(xué)家龐德這樣解讀利益概念:“美國聞名法社會學(xué)家龐德如此界說的:“它是人類個別地或者在集團社會中謀求得到滿足的一種欲望或要求，因此在調(diào)整人與人之間關(guān)系和安排人類行為時，必須考慮到這種欲望或者要求”①。社會契約理論認為，在人類社會發(fā)展歷程中，人類不能僅靠自身力量去保障個體的生存，而必須團結(jié)起來保證集體生存及種族延續(xù)。②

仔細分析以上內(nèi)容，可以看出，公共利益包括以下幾方面含義:①需要是利益的始因;②利益是主體對客體的一種積極關(guān)系;③利益是人們行為的內(nèi)在動機;④利益具有客觀性。③所謂的利益，是基于一定的生產(chǎn)基礎(chǔ)，獲得的社會實質(zhì)和功效的需求。人們之間會形成眾多利益關(guān)系，也反映了人類的政治關(guān)系與生活。

三、公共利益的屬性

(一)確定公共利益屬性的必要性

研究公共利益的屬性，是明確如何合理配置和利用國土資源，也是解決客觀變化的選擇。從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，土地由于其特有屬性，即使不參與到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但也為人類社會經(jīng)濟發(fā)展提供價值。從這個角度分析，土地理所當然被認為是經(jīng)濟過程中的重要組成部分。國土資源不僅有功能性，而且存在稀缺性。在配置國土資源要考慮到其承載能力和修復(fù)能力，也要考慮到與相關(guān)資源的牽連性。稀缺性加強，競爭性使用的格局會呈現(xiàn)出來，其嚴峻的格局不得讓我們深入研究思慮。因此，理當使用監(jiān)管方法來實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

(二)確定公共利益屬性的可能性

梁彗星先生在《物權(quán)法草案建議稿》第48條中指出，“所謂公共利益，是指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。

然而，在現(xiàn)實生活中公共利益形式眾多，遠于列舉形式所能窮盡。因此，對屬性進一步討論可以把握其實質(zhì)性內(nèi)容。確定公共利益屬性的達成，必須考慮以下疑慮:1．何為公共利益?2．公共利益的特征包括哪些?土地征收下的公共利益是以國土資源是以土地為客體，其屬性在土地征收背景和我國國土資源格局框架下來研究。

客觀地說，與傳統(tǒng)方式解釋的公共利益含義相比，其屬性解釋不周延。但提及基本屬性，應(yīng)該有一個接納性更強的法律思維方式去適應(yīng)當前學(xué)說。于是，以相關(guān)理論為基礎(chǔ)建構(gòu)起來的公共利益的屬性，而非純粹意義的公共利益的屬性。建立合理有效的協(xié)商合作機制為手段配置國內(nèi)土地容量對公共利益屬性進行制度設(shè)計，應(yīng)將公共利益屬性確定性走向現(xiàn)實。

(三)確定公共利益屬性的現(xiàn)實性

公布于2011年1月21日的《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條中，列舉五個關(guān)于公共利益的內(nèi)容加上一條兜底條目。從某個角度來說，這是“公共利益”在法律范圍上的一次重大突圍。以上解讀，能明確的是，土地征收中公共利益的獨特屬性有以下幾點:

1．客觀性

公共利益不是主觀，人為孤立的不同種類，不同層次級別的價值所得，不因主體不同或者感性解讀而發(fā)生變化。由于它自身的客觀性屬性，也為闡述公共利益定義準備條件。

2．正當性

本文論述的正當性，包括實體正義和程序正義兩個方面。④財產(chǎn)權(quán)作為公民享有的權(quán)利。只有在法定條件下，才可以對其進行征收或征用。即是說，它是具有合法性和正當性，符合實體在體系上的公眾利益。

3．優(yōu)先性

公共利益的價值，除了在相比其他價值上更有優(yōu)勢，可以理解為這是實現(xiàn)公共利益和征收行為的集合?！爸挥性诠彩找婷黠@大于個人因正常期望受挫而蒙受的損害的情形中，才能允許對私域予以上述必要的干預(yù)”⑤。換句話說，在房屋土地征收過程中，是在公共利益與私人權(quán)利之間權(quán)衡價值的基石上，從而做出最終均衡選擇。

四、公共利益屬性的特征

(一)非營利性

公共利益屬性的非謀利性，是指公共利益不得直接或間接地以營利為目標，任何包括商業(yè)利益都不能定義為公共利益屬性，不得以公共利益的名義制約或褫奪公民的權(quán)益。

(二)開放性

這意味著，公共利益不該被任何特定的主體壟斷，而由所有成員共同享受，但不能僅用單純數(shù)目多寡決議，還應(yīng)該結(jié)合實際情形，綜合判別。

(三)統(tǒng)一性

統(tǒng)一性，是指利益主客觀的統(tǒng)一性。盡管公共利益是不確定的，但不等于在處理公共利益的問題，沒有客觀規(guī)律?；旧希J定的利益和價值的形成，是由客觀物質(zhì)條件和社會實踐決定的。作為同一的社會共同體，應(yīng)當把握人們的共同利益追求。

(四)相對性

新常態(tài)經(jīng)濟下，必須對進行種種公共利益問題全方位考量，從而確定一個順序予以排序篩選。公共利益具有相對性，它不是永恒不變的，會因社會發(fā)展進步和法律變化發(fā)展，人們對存在沖突的公共利益予于取舍的確定，合理均衡各方利益。

五、公共利益屬性的狀態(tài)分析

(一)自然狀態(tài)下公共利益的屬性

對國土資源的使用，為人類生產(chǎn)生活所必需。放眼世界各國，為了滿足本國需求，必定會使用到其國土資源。在自然狀態(tài)下，即在國土資源沒被透析利用，國土環(huán)境并未被作為一種有限的自然資源來對待，而更多是被看待為一種土地的商業(yè)開發(fā)價值的存在。土地的利用從某種程度上處于一種自然權(quán)利的狀態(tài)，更多是政策方面的規(guī)制和保護。而在經(jīng)濟新常態(tài)下，這種現(xiàn)象愈發(fā)明顯。國土資源是稀缺資源，為了適應(yīng)和滿足土地未來的發(fā)展，厘清公共利益的屬性必不可少的。

在三權(quán)分置的大格局背景下，國土資源具有有限的流動性等屬性，解決沖突的法律機制會在不能繼續(xù)合理配置稀缺資源的時候發(fā)揮法律功效，以期維護各類資源和諧利用的格局。此時的《土地管理法》，就應(yīng)將其逐漸從自然權(quán)利進化到法定權(quán)利，相應(yīng)的公共利益屬性正在接受一場新的發(fā)展和變化。

(二)土地制度下公共利益的屬性

我國的土地制度下，土地資源不再是無限資源。公共利益的原始定義邊界也將做出改變。由于土地的稀缺性和有限的流動性。因此，對公共利益的界定本質(zhì)上是在我國的土地制度下，對國土資源在主體之間的分配，從而達到合理配置國土資源。公共利益屬性制度有其研究的價值，不論是在最初分配環(huán)節(jié)還是在交易過程等環(huán)節(jié)，公共利益屬性制度都將起著重要影響。

六、結(jié)語

《土地管理法》修改完善我國的土地權(quán)利體系。經(jīng)濟新常態(tài)下，在有關(guān)土地權(quán)利制度的設(shè)計中，關(guān)于公共利益屬性問題的探討可以讓土地權(quán)利真正走入人們?nèi)罕姷臋?quán)利，賦予規(guī)范的制度標準，恢復(fù)其土地權(quán)利的功能，從而實現(xiàn)改革現(xiàn)行土地權(quán)利制度的有利進步，發(fā)揮其應(yīng)有的影響力。

［ 注 釋 ］

①［美］龐德．通過法律的社會控制——法律的任務(wù)［M］．沈宗靈，董世忠譯．北京:商務(wù)印書館，1984:81．

②［法］盧梭．社會契約論［M］．何兆武譯．北京:華夏出版社，1987:129．

③張文顯主編．法理學(xué)［M］．北京:高等教育出版社，1999:215．

④張麗娥．作為城市房屋拆遷理由的公共利益解釋［D］．廈門大學(xué)，2008．

⑤［英］哈耶克．自由秩序原理［M］．鄧正來譯．上海:三聯(lián)書店，1997:276．

［1］［美］龐德．通過法律的社會控制——法律的任務(wù)［M］．沈宗靈，董世忠譯．北京:商務(wù)印書館，1984．

［2］［法］盧梭．社會契約論［M］．何兆武譯．北京:華夏出版社，1987．

［3］［英］哈耶克．自由秩序原理［M］．鄧正來譯．上海:三聯(lián)書店，1997．