公安行政處罰裁量基準制定問題芻議

公安行政處罰裁量基準制定問題芻議*基金項目:本文系2014年度湖北警官學(xué)院湖北省高校人文社科重點研究基地社會治安治理研究中心項目“行政法治視域下的公安行政處罰裁量基準制度研究”(項目編號:2014－4)的研究成果。

袁周斌

湖北警官學(xué)院法律系，湖北武漢430035

摘要:公安行政處罰裁量基準在本質(zhì)上是公安機關(guān)主動作為、從自我約束角度對行政處罰裁量權(quán)實施內(nèi)部規(guī)制的重要技術(shù)手段。當前，各級各地公安機關(guān)爭相制定各種行政處罰裁量基準，在取得行政執(zhí)法積極成效的同時，也面臨著裁量基準制定主體權(quán)限不明、裁量基準文本命名混亂等亟需解決的問題。為了解決上述問題，合理配置不同層級公安機關(guān)之間的裁量基準制定權(quán)限，以及統(tǒng)一公安行政處罰裁量基準的命名是當前首要的努力方向。

關(guān)鍵詞:公安機關(guān);行政處罰裁量基準;制定

中圖分類號:D922．14文獻標識碼: A

作者簡介:袁周斌，湖北警官學(xué)院法律系副教授。

一、引言

近年來，為控制行政權(quán)逐漸擴張與防止行政裁量濫用的危險，我國各級各類行政機關(guān)進行了大量的探索，而制定行政裁量基準便是有益探索之一。2004年2月，浙江省金華市公安局在全國率先推出《行政處罰自由裁量基準制度》并獲得了較為顯著的執(zhí)法成效。［1］與基層行政執(zhí)法機關(guān)的成功實踐相呼應(yīng)，制定和推行行政裁量基準的必要性得到了中央層面的明確肯定。2014年11月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中強調(diào)要“建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”。當下，各級各類行政機關(guān)制定各種行政裁量基準(尤以各種行政處罰裁量基準為主)的活動可謂如火如荼，公安機關(guān)作為重要的行政執(zhí)法機關(guān)亦不例外。所謂公安行政處罰裁量基準，是指為了規(guī)范公安機關(guān)依法、合理行使行政處罰裁量權(quán)，切實保障當事人的合法權(quán)益，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的公安行政處罰行為、種類、幅度內(nèi)，各地公安機關(guān)結(jié)合本地區(qū)工作實際，根據(jù)過罰相當?shù)仍瓌t，將法定的裁量空間細化為若干裁量階次，并明確每一個階次對應(yīng)的考慮因素及量罰標準，作為實施行政處罰的參照。通過制定公安行政處罰裁量基準，明確了處罰標準，有利于壓縮行政裁量的空間;細化了處罰規(guī)定，有利于克服成文法的局限;減少了執(zhí)法中的人情干擾，有利于實現(xiàn)執(zhí)法公正。［2］然而，由于公安行政處罰裁量基準是一個新生事物，在其制定實踐中必然存在不少問題，這也阻礙著其充分發(fā)揮規(guī)制行政裁量權(quán)的應(yīng)有效用。本文擬對制定公安行政處罰裁量基準中首先亟需解決的制定主體及文本命名問題進行初步探討，并就其解決之道略抒己見。

二、關(guān)于公安行政處罰裁量基準的制定主體

(一)存在的問題:裁量基準制定主體權(quán)限不明

近年來，各級各地公安機關(guān)如雨后春筍般地開展起了制定公安行政處罰裁量基準的工作。考察已經(jīng)出臺的各種公安行政處罰裁量基準，從其制定主體來看，包括四類:一是省、自治區(qū)、直轄市的公安廳(局)制定的公安行政處罰裁量基準，例如2009年《河南省公安機關(guān)治安管理處罰裁量標準》、2012年《湖南省公安行政處罰裁量權(quán)基準》、2012年《浙江省公安機關(guān)常見出入境管理行政處罰案件裁量標準》、2013年《山東省公安機關(guān)行政處罰裁量基準》、2014年《甘肅省道路交通安全違法行為行政處罰裁量基準》、2013年《內(nèi)蒙古自治區(qū)公安行政處罰裁量權(quán)基準》、2013年《寧夏自治區(qū)公安機關(guān)行政裁量執(zhí)行基準》、2012年《重慶市公安機關(guān)道路交通行政處罰裁量基準》、2013年《上海市公安局沿海邊防行政案件處罰裁量標準》等;二是設(shè)區(qū)的市公安局制定的公安行政處罰裁量基準，例如2008年《南昌市公安機關(guān)辦理常見治安案件處罰裁量標準》、2009年《宜昌市公安部門行政處罰自由裁量權(quán)實施標準》、2010年《金華市公安機關(guān)關(guān)于違反治安管理的行為和處罰裁量基準》、2013年《長沙市公安行政處罰裁量權(quán)基準》等;三是縣級公安局制定的公安行政處罰裁量基準，例如湖南省的多個縣的公安局根據(jù)《湖南省公安行政處罰裁量權(quán)實施辦法》和《湖南省公安行政處罰裁量權(quán)基準》，結(jié)合本縣公安工作實際所制定的公安行政處罰裁量基準，諸如《長沙縣公安局行政處罰裁量權(quán)基準》、《永興縣公安行政處罰裁量權(quán)基準》、《石門縣公安局行政處罰裁量權(quán)基準》等;四是根據(jù)我國《消防法》、《道路交通安全法》的授權(quán)而具備獨立行政主體資格的公安機關(guān)消防部門和交通警察部門制定的公安行政處罰裁量基準，例如浙江省公安消防總隊制定的《浙江省消防行政處罰裁量標準(試行)》、湖南省湘潭市公安局交通警察支隊制定的《湘潭市公安交通警察行政處罰自由裁量權(quán)基準依據(jù)》、湖南省常德市澧縣公安局交通警察大隊制定的《澧縣交警大隊行政處罰自由裁量權(quán)基準制度》等。

由上可見，制定公安行政處罰裁量基準的主體明顯比較混亂，既有省、市、縣三個不同層級的公安機關(guān)，也有不同層級的公安機關(guān)消防部門和交通警察部門等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。究其主要原因在于我國現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對制定行政裁量基準的主體及其權(quán)限配置問題作出明確規(guī)定。從理論上看，

公安行政處罰裁量基準在本質(zhì)上屬于公安機關(guān)制定的內(nèi)部規(guī)定(而非行政立法)，因而只要是依法獨立享有行政處罰權(quán)的公安機關(guān)(包括法律授權(quán)的公安機關(guān)消防部門和交通警察部門)都有權(quán)制定公安行政處罰裁量基準。然而，由于公安行政處罰裁量基準的制定主體過多，加之上下級之間在制定裁量基準過程中缺乏溝通，這往往會導(dǎo)致如下兩個問題:第一，如果上下級公安機關(guān)(包括法律授權(quán)的公安機關(guān)消防部門和交通警察部門)針對相同管理事項制定的行政處罰裁量基準發(fā)生沖突，那么基層執(zhí)法民警在適用有關(guān)裁量基準時，是根據(jù)《立法法》規(guī)定的下位規(guī)范服從上位規(guī)范的原則適用上級機關(guān)制定的裁量基準，還是根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》第18條所規(guī)定的“根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際”為由而適用下級機關(guān)制定的裁量基準?這樣的問題往往使得基層執(zhí)法民警感到困惑而無所適從。第二，如果上下級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)針對相同管理事項制定的行政處罰裁量基準不發(fā)生沖突，那么，在上級機關(guān)已經(jīng)制定了裁量基準的情況下，下級機關(guān)是否仍有必要耗費大量的人力、物力和財力再行制定與上級雷同的裁量基準呢?實際上，在實踐中這種上下級之間就相同管理事項重復(fù)裁量基準雷同的裁量基準的問題是較為普遍的。［3］

(二)解決問題之道:合理配置裁量基準制定權(quán)限

要從源頭上解決當前公安行政處罰裁量基準制定的實踐困境，首先應(yīng)當科學(xué)、合理地配置不同層級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)之間的行政處罰裁量基準制定權(quán)限?？紤]到我國地域廣闊，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展存在較大差異，公安行政處罰裁量基準的制定權(quán)首先應(yīng)配置于市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)，其是制定一般性的公安行政處罰裁量基準的恰當主體;而作為上級的省級公安機關(guān)則一般只需就有關(guān)裁量基準的原則性問題作出指導(dǎo)性規(guī)定。理由有三:一是市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)是最主要的公安行政執(zhí)法主體，其對裁量基準的消費需求也最為迫切;二是市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)直接面臨現(xiàn)實復(fù)雜的社會情勢，他們所擁有的執(zhí)法經(jīng)驗最為豐富，而行政處罰裁量基準在某種意義上正是對過往執(zhí)法經(jīng)驗的歸納和總結(jié)，故由他們負責(zé)制定裁量基準較之欠缺執(zhí)法經(jīng)驗的省級公安機關(guān)顯然更為恰當;三是市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際的掌握，較之省級公安機關(guān)也更為清楚，故而在制定裁量基準時更能結(jié)合當?shù)乜陀^實際從而確保基準內(nèi)容的合理性。

目前，對于尚未普遍制定出公安行政處罰裁量基準的省份，可考慮重點制定在省級公安機關(guān)指導(dǎo)下的市、縣級別的行政處罰裁量基準;對于市、縣兩級中的市級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)已經(jīng)制定出裁量基準的，為避免重復(fù)制定而浪費資源，縣或區(qū)級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)原則上不再制定適用范圍相同的或針對同一管理事項的裁量基準，但對于同一市所轄的各區(qū)、縣的經(jīng)濟社會發(fā)展情況差別確實很大的，可以允許各區(qū)、縣分別另行制定裁量基準或?qū)ι弦患壍牟昧炕鶞试诒据爡^(qū)內(nèi)作出變通性規(guī)定。除了由市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)負責(zé)制定一般性的公安行政處罰裁量基準之外，對于一些不易受到地域因素影響的管理事項，諸如有關(guān)出入境管理、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等事項的行政處罰裁量基準，為保障行政管理的統(tǒng)一性，由省級公安機關(guān)來負責(zé)制定則更為合適。此外，省級公安機關(guān)對市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)制定的行政處罰裁量基準，應(yīng)當積極利用規(guī)范性文件審查機制，加強對裁量基準的備案審查力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法的裁量基準，以維護法制的統(tǒng)一，并最大限度地保證裁量基準的質(zhì)量。

三、關(guān)于公安行政處罰裁量基準的文本命名

(一)存在的問題:裁量基準文本的命名較為混亂

考察已經(jīng)出臺的各種公安行政處罰裁量基準的文本，其命名混亂的問題主要體現(xiàn)在如下三個方面:第一，命名的稱謂混亂。實踐中的稱謂主要有如下幾種類型:“裁量標準”、“裁量基準”、“自由裁量權(quán)實施標準”、“自由裁量權(quán)基準依據(jù)”、“自由裁量階次制度”，此外還有“指導(dǎo)意見”、“裁量方案”、“實施標準細則”等稱謂，不一而足。公安行政處罰裁量基準在名稱上的不統(tǒng)一，反映了各地各級公安機關(guān)制定行政處罰裁量基準的技術(shù)水平不高，這不僅造成了公安行政規(guī)范性文件的體系紛繁和混亂，而且給基層執(zhí)法民警帶來了理解和運用上的困惑和障礙。第二，命名方式的混亂。實踐中對公安行政處罰裁量基準的命名方式主要包括:以公安機關(guān)管轄的行政處罰案件作為整體來命名(例如《內(nèi)蒙古自治區(qū)公安行政處罰裁量權(quán)基準》、《長沙市公安行政處罰裁量權(quán)基準》等)，以公安機關(guān)管轄的行政處罰案件中的某一類處罰案件來命名(例如《南昌市公安機關(guān)辦理常見治安案件處罰裁量標準》、《湘潭市公安交通警察行政處罰自由裁量權(quán)基準依據(jù)》、《重慶市公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政處罰裁量基準》、《浙江省公安機關(guān)常見出入境管理行政處罰案件裁量標準》、《浙江省消防行政處罰裁量標準(試行)》、《上海市公安局沿海邊防行政案件處罰裁量標準》等)，以公安機關(guān)管轄的治安處罰案件中的某一種案件來命名(《浙江省公安機關(guān)辦理旅館業(yè)行政處罰案件裁量標準》、《吉林省公安廳關(guān)于辦理賭博違法案件裁量標準的指導(dǎo)意見》、《重慶市公安機關(guān)毒品違法案件行政處罰裁量基準》等)。公安行政處罰裁量基準命名方式的多樣性固然能夠滿足不同執(zhí)法情形的實際需要，但也反映出各地公安機關(guān)制定行政處罰裁量基準在規(guī)范性和統(tǒng)一性上的付之闕如。第三，文本的名稱與其內(nèi)容不相符。例如《澧縣交警大隊行政處罰自由裁量權(quán)基準制度》，雖然名稱中有“制度”二字，但審查其具體內(nèi)容，卻只有關(guān)于該縣道路交通違法行政處罰自由裁量工作的總則性規(guī)定和針對各種違法行為的具體裁量基準，而實際并無有關(guān)裁量基準的配套制度，比如公開制度、審核制度、說明理由制度等，這樣的內(nèi)容安排與其所謂“制度”的名稱明顯名不副實。

(二)解決問題之道:統(tǒng)一公安行政處罰裁量基準的命名

各省公安機關(guān)要制定出高質(zhì)量的行政處罰裁量基準，還需著力提高裁量基準制定技術(shù)水平。制定行政處罰裁量基準的具體技術(shù)包括:裁量基準的命名技術(shù)、對量罰幅度的

細化與劃分格次技術(shù)、列舉裁量因素的情境化技術(shù)、運用數(shù)學(xué)公式計算技術(shù)等。［4］但因篇幅所限，本文在此僅就提高裁量基準命名技術(shù)進而統(tǒng)一公安行政處罰裁量基準的命名問題提出若干建議。在此，筆者建議統(tǒng)一使用“裁量基準”一詞。首先，關(guān)于“裁量”和“自由裁量”二詞，建議統(tǒng)一選擇用“裁量”。有些學(xué)者認為沒有必要區(qū)分“裁量”與“自由裁量”，而且“自由裁量”在實踐中已約定俗成。然而，對于研究行政法的學(xué)者而言，無論是否有“自由”二字，都不會影響對其內(nèi)涵的把握，都能理解所謂的“自由”裁量只能是在合法基礎(chǔ)上的自由，而不可能是絕對的自由。然而，對于受我國傳統(tǒng)的權(quán)力本位主義影響頗深的廣大基層執(zhí)法人員而言，“自由”一詞在行政裁量執(zhí)法中容易造成心理暗示，很容易引起基層行政執(zhí)法人員對“自由”一詞可以是“絕對自由”的誤解，進而造成濫用行政裁量權(quán)的問題。［5］故而宜用“裁量”而不用“自由裁量”。其次，關(guān)于“基準”與“標準”、“制度”、“指導(dǎo)意見”等其他相關(guān)詞語的選擇，建議統(tǒng)一用“基準”。其中“標準”與“基準”二詞的含義相近，而且從有關(guān)文本的具體內(nèi)容上來看，二者也基本相同。目前，在中央有關(guān)文件中采用的是“標準”一詞。但是，筆者認為用“基準”似乎更為妥當一些。因為，所謂“標準”強調(diào)的是執(zhí)法根據(jù)的唯一性，而“基準”則更強調(diào)執(zhí)法依據(jù)的幅度性，二者之間還是有一定的差異，故宜用“基準”而盡量不用“標準”來命名。此外，對于“基準”與“制度”、“指導(dǎo)意見”等詞的區(qū)別，從語言習(xí)慣來看，“基準”、“制度”、“指導(dǎo)意見”、這三個詞所承載的內(nèi)容精確度應(yīng)該是逐漸下降的。其中，“基準”最為微觀、操作性最強，而“指導(dǎo)意見”最為宏觀、操作性最低，至于所謂“制度”則介于上述兩者之間。因此，在公安行政處罰裁量基準的命名上應(yīng)當考慮上述詞匯內(nèi)在的邏輯性?？傊y(tǒng)一使用“裁量基準”一詞，不僅有利于公安行政規(guī)范性文件體系的規(guī)范化，也便于執(zhí)法民警在實施行政處罰中的理解和運用，從而有利于提高公安機關(guān)的行政執(zhí)法效率和水平。

參考文獻［］

［1］周佑勇，錢卿．裁量基準在中國的本土實踐——浙江金華行政處罰裁量基準調(diào)查研究［J］．東南大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010 (4) :44．

［2］金強，李琦．公安行政處罰裁量基準制度研究［J］．武漢公安干部學(xué)院學(xué)報，2014(1) :57．

［3］章志遠，張雪薇．行政裁量基準立法面向問題研究——基于湖南省實證文本的研究［J］．浙江學(xué)刊，2012(2) :155．

［4］鄭雅方．行政裁量基準創(chuàng)制模式研究［J］．當代法學(xué)，2014(2) :22．［5］王傳干．行政裁量基準的技術(shù)范式研究［J］．北方法學(xué)，2013 (3) :160．