“生前遺囑”不應(yīng)適用于民營銀行

王 彬

華東政法大學(xué)，上海 201620

一、引言

銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在去年三月份披露，我國首批5家民營銀行試點(diǎn)方案已經(jīng)確定，民營銀行試點(diǎn)方案篩選標(biāo)準(zhǔn)之一是“有合法可行的風(fēng)險(xiǎn)處置和恢復(fù)計(jì)劃，即‘生前遺囑’?！雹佟吧斑z囑”制度因此與我國民營銀行聯(lián)系到了一起?！吧斑z囑”，也被稱為“恢復(fù)與處置計(jì)劃”(RecoveryandResolutionPlan，簡稱 RRP)，或者葬禮計(jì)劃(funeralplans)、應(yīng)急計(jì)劃 (contingencyplans)、逐漸停止計(jì)劃(winddownplans)等。②

英國第一個(gè)采納了有關(guān)“生前遺囑”的規(guī)定，隨后美國也在多德-弗蘭克法案的section165(d)確認(rèn)采納。2009年4月，英國金融服務(wù)局要求蘇格蘭皇家銀行等6家大型銀行制定“恢復(fù)和處置計(jì)劃”。這一期間，美聯(lián)儲(chǔ)也要求花旗銀行等5家大型美國銀行，制定“恢復(fù)和處置計(jì)劃”。③

中國銀監(jiān)會(huì)于2014年1月8日正式下發(fā)的《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)披露指引》中要求一定資產(chǎn)規(guī)模的銀行，需從2014年起披露全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)。區(qū)別于國際慣例，銀監(jiān)會(huì)還對民營銀行、信托行業(yè)、金融消費(fèi)公司均提出設(shè)立“生前遺囑”的要求。中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)專職副會(huì)長楊再平表示，從中國系統(tǒng)重要性銀行開始，除了村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)信社，未來所有銀行都應(yīng)該制定“生前遺囑”。④應(yīng)該來說，“生前遺囑”在中國落地生根并不奇怪，因?yàn)檫@不僅是國際組織的要求，而且也是我國金融監(jiān)管自身的要求。但是民營銀行是否也需要采納這一制度或許值得好好思量一番。

二、“生前遺囑”并非萬能

(一)“生前遺囑”可能起作用的方式

若要質(zhì)疑“生前遺囑”的作用，我們需要首先歸納其可能起作用的方式。一般認(rèn)為，“生前遺囑”可能有以下幾個(gè)好處:第一，“生前遺囑”制度可以協(xié)助建立一個(gè)更好的金融系統(tǒng)來對付“太大而不能倒”的問題;第二，“生前遺囑”可以讓銀行得以提前設(shè)計(jì)好恢復(fù)和處置計(jì)劃，以便在未來出現(xiàn)危機(jī)時(shí)能據(jù)此迅速而有序恢復(fù)或破產(chǎn);第三，便于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加容易和有效率地進(jìn)行監(jiān)管。第四，即使“生前遺囑”中設(shè)計(jì)的計(jì)劃在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)未能生效，這時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)再進(jìn)入也不會(huì)因?yàn)椴涣私庑畔⒍鵁o法著手。

(二)“生前遺囑”不能解決大而不倒的問題

目前，美國最大的五家銀行比他們2008年的時(shí)候大了20%。他們都是太大而不能倒的。而“生前遺囑”似乎并不能解決這個(gè)更加嚴(yán)重的問題，因?yàn)樗举|(zhì)上僅僅是個(gè)關(guān)于信息披露的強(qiáng)制要求，而并非一個(gè)可以改變市場負(fù)面激勵(lì)的實(shí)質(zhì)規(guī)定。

我們知道，之所以會(huì)有太大而不能倒這個(gè)問題是因?yàn)樵诎l(fā)生危機(jī)后，無論政府選擇救市與否，結(jié)果都不好。選擇救市，那就會(huì)增加納稅人的負(fù)擔(dān)，而且容易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)，但若不救，系統(tǒng)性重要銀行破產(chǎn)又會(huì)造成極大的破壞力。“生前遺囑”希望達(dá)到的效果是一方面盡量減少危機(jī)發(fā)生的可能性，另一方面是在發(fā)生危機(jī)時(shí)，銀行可以按照事先確定的計(jì)劃有序地恢復(fù)或是破產(chǎn)。對于減少危機(jī)，筆者亦以為然，但是若真發(fā)生危機(jī)，事先的計(jì)劃是否有用恐怕很難說。假如不能奏效，政府是否會(huì)真的任其破產(chǎn)恐怕就難說了。

(三)“生前遺囑”很難提前設(shè)計(jì)好恢復(fù)和處置的計(jì)劃

這并不奇怪，因?yàn)橐獮橐粋€(gè)尚未發(fā)生的事情制定計(jì)劃永遠(yuǎn)都不是一件容易的事。提前預(yù)測并為此作相應(yīng)準(zhǔn)備的困難性是“生前遺囑”有效性最明顯的限制，尤其當(dāng)我們考慮到我們制定措施總是根據(jù)過去危機(jī)發(fā)生的情況，而未來的危機(jī)并不一定按照過去的方式來發(fā)生這一點(diǎn)的話，恢復(fù)和處置計(jì)劃的作用就更要大打折扣。我們從那些系統(tǒng)性重要銀行提交的“生前遺囑”的內(nèi)容也可以看出其局限性。還有一個(gè)因素使得“生前遺囑”效力打折扣，那就是其可信性問題。須知要想“生前遺囑”發(fā)揮更大作用，就必須收集足夠多的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。但是銀行并沒有動(dòng)力去收集這些數(shù)據(jù)，因?yàn)檫@樣做的成本太高。缺乏足夠的數(shù)據(jù)支撐，必然使得“生前遺囑”在銀行處于危機(jī)時(shí)的效用變得難以預(yù)測。

(四)“生前遺囑”雖然有利于危機(jī)前的監(jiān)管和危機(jī)后的介入，但也并不盡然

雖然還不能完全確定“生前遺囑”在實(shí)踐中的效果究竟如何，但至少有一點(diǎn)是確定的，那就是他可以幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得銀行內(nèi)部的信息。這無疑會(huì)給監(jiān)管者依據(jù)特殊情況解決問題提供極大的幫助。實(shí)際上，“生前遺囑”最大的作用和優(yōu)勢就在于其信息。

“生前遺囑”要求提供很多信息，而且需要每年更新，甚至在出現(xiàn)比較重要的變化時(shí)還需要立即更新相關(guān)材料。根據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC制定的細(xì)則，“生前遺囑”需要包括以下內(nèi)容:a執(zhí)行文本，其中要包括在發(fā)生危機(jī)時(shí)打算采取的行動(dòng);b策略性分析，其中要包括出現(xiàn)危機(jī)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的假設(shè)、可供選擇的多種行動(dòng)計(jì)劃流動(dòng)性和資本的獲得以及相關(guān)的策略等;c公司治理;d組織架構(gòu)和相關(guān)信息;e信息管理系統(tǒng)(簡稱MIS);f內(nèi)部聯(lián)系和內(nèi)部依賴關(guān)系;g監(jiān)管和規(guī)范信息等。

但是，即使“生前遺囑”中包含的信息為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供了便利，我們也必須認(rèn)識(shí)到這一優(yōu)勢并不必然能產(chǎn)生。原因在前面也提過，那就是銀行沒有動(dòng)力去收集這些信息。當(dāng)然，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制要求可以在一定程度上使得這一問題得到解決。多德-弗蘭克法案實(shí)際上也是這么做的。根據(jù)該法案165(d)的規(guī)定，“生前遺囑”需要經(jīng)過美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC審查后才能通過，經(jīng)審查有問題的會(huì)被要求修改。再次修改仍不合格會(huì)施加更為嚴(yán)格的資本、流動(dòng)性和杠桿率的要求，甚至對其經(jīng)營活動(dòng)施加一定限制。兩年內(nèi)仍不合格甚至?xí)灰髲?qiáng)制性資產(chǎn)剝離。

三、“生前遺囑”不是免費(fèi)的午餐

如果“生前遺囑”沒有任何副作用，或者至少副作用不那么大的話，我想我們是可以忍受其實(shí)際效果的不確定性。我們不得不考慮的一個(gè)問題是這項(xiàng)制度的收益是否真的大于其成本，因?yàn)椤吧斑z囑”不是免費(fèi)的午餐。筆者認(rèn)為，要吃“生前遺囑”這道午餐，需要支付的費(fèi)用有以下一些:

(一)對金融機(jī)構(gòu)而言的信息收集成本

按照美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC制定的規(guī)則的要求，每一個(gè)系統(tǒng)重要性銀行都應(yīng)該投資建立一個(gè)信息管理系統(tǒng)(Managementinformationsystems，簡稱 MIS)，來獲得、儲(chǔ)存、更新并且隨時(shí)取得與金融機(jī)構(gòu)活動(dòng)和結(jié)構(gòu)有關(guān)的信息。不僅如此，由于“生前遺囑”要求每年都要對信息進(jìn)行更新，以便重新分析并更新恢復(fù)和處置計(jì)劃，甚至在出現(xiàn)比較大的事件導(dǎo)致恢復(fù)和處置計(jì)劃可能需要修改時(shí)還要立即進(jìn)行信息的更新。因此毫無疑問這對銀行等金融機(jī)構(gòu)的信息收集和儲(chǔ)存提出了較高的要求。對他們而言，在這方面的成本將大大增加。

(二)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言的監(jiān)管成本

由于信息收集的成本很高，而這個(gè)工作對于金融機(jī)構(gòu)的所有者和雇員又沒有什么利益，因此金融機(jī)構(gòu)往往沒有動(dòng)力去收集這樣的信息，這就要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)對他們嚴(yán)格監(jiān)控以確保其遵從了信息收集義務(wù)。此外，政府還要審查判斷根據(jù)信息作出的恢復(fù)和處置計(jì)劃的可信性和可行性，甚至處置計(jì)劃就是由政府主導(dǎo)來制定。毫無疑問，如若“生前遺囑”一定要對所有銀行都適用，結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致所訂立的“生前遺囑”淪為一張沒用的廢紙，這恐怕也不是決策者希望看到的結(jié)果。

(三)對金融機(jī)構(gòu)，尤其是民營銀行過于嚴(yán)厲的監(jiān)管對民營銀行發(fā)展的束縛

監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握了銀行等金融機(jī)構(gòu)充分而全面的信息誠然可以便于監(jiān)管，但同時(shí)也意味著他們對銀行的控制力度可能加強(qiáng)。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握著審查和批準(zhǔn)恢復(fù)和處置計(jì)劃的權(quán)力，而且往往被賦予了一定的懲罰措施，因此這就極有可能導(dǎo)致對銀行的經(jīng)營的過多控制。嚴(yán)格的監(jiān)管，或許會(huì)使得民營銀行的風(fēng)險(xiǎn)很小，但是毫無疑問也使得其發(fā)展受到嚴(yán)格限制，先天性與國有商業(yè)銀行不平等了。

(四)對債權(quán)人的不當(dāng)激勵(lì)

如前文所說，由于“生前遺囑”實(shí)際上無法解決“太大而不能倒”的問題，因此實(shí)際上市場上的債權(quán)人不會(huì)相信在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，國家會(huì)真的放任大銀行倒閉。另外，“生前遺囑”中的某些制度設(shè)計(jì)也可能對債權(quán)人形成不當(dāng)激勵(lì)。此外，由于“生前遺囑”會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而更新，這種不確定性也可能導(dǎo)致債權(quán)人更愿意發(fā)放短期貸款而不是長期貸款，這對于銀行等金融機(jī)構(gòu)，尤其是對民營銀行而言恐怕會(huì)是一個(gè)毀滅性打擊。

(五)保密性問題

由于“生前遺囑”需要將一些高度敏感的信息提供給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些信息如果被泄露出去可能會(huì)導(dǎo)致銀行面臨嚴(yán)重的政治性和競爭性的危害，如果被不當(dāng)?shù)赝嘎督o了市場可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)金融市場的動(dòng)蕩甚至癱瘓。因此如何保護(hù)“生前遺囑”中的信息就顯得非常重要。如果我們還沒有解決保密問題，那么匆忙地將“生前遺囑”制度大范圍適用恐怕就是有問題的。

(六)尋租的機(jī)會(huì)

國外已經(jīng)有觀察者開始質(zhì)疑監(jiān)管者為了公共利益行動(dòng)的能力和意愿，甚至有人認(rèn)為監(jiān)管者已經(jīng)被他們所監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)俘虜(captured)了。毫無疑問我們也應(yīng)該注意到“生前遺囑”可能帶來的尋租問題，即監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)勾結(jié)的情況。監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)勾結(jié)使得“生前遺囑”通過審查，從而使得“生前遺囑”完全起不到應(yīng)由的作用。

四、小結(jié)

“生前遺囑”制度是國際上普遍采納的一項(xiàng)制度，雖然該制度被賦予了極高的期望，但針對它的質(zhì)疑也著實(shí)不少，尤其是認(rèn)為它無法解決“太大而不能倒”的問題，因?yàn)椤吧斑z囑”并不能阻止危機(jī)的發(fā)生，一旦發(fā)生了危機(jī)，而事先制定的計(jì)劃不能奏效(這是極有可能的)，那么對于系統(tǒng)重要性銀行，政府恐怕仍然還是會(huì)選擇不讓他倒閉?！吧斑z囑”最大的優(yōu)勢和作用在于他能夠建立一個(gè)信息管理系統(tǒng)，他可以強(qiáng)制銀行收集非常完整和全面的信息，并對其加以分析，從而能夠便于對銀行對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行更為有針對性的監(jiān)管。但是對于民營銀行而言，一方面在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，因?yàn)槠湟?guī)模小，無論恢復(fù)還是處置問題都不會(huì)很大，因此對“生前遺囑”的需求也不那么急迫;另一方面，雖然“生前遺囑”可以便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，但是這會(huì)以限制新生的民營銀行的發(fā)展為代價(jià)的。

［注 釋］

①＜人民日報(bào) ＞2014年03月11日 01版，http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/32580F5332C64D7382F45C9CD3D67C5F. html，2014-3-26.

②漆彤，宋禹倩.“生前遺囑”能否解決銀行大而不倒困局［J］.宏觀調(diào)控法，2011:239.

③王剛.系統(tǒng)重要性銀行“恢復(fù)和處置計(jì)劃”:國際實(shí)施進(jìn)展、基本要素和政策建議［J］.金融監(jiān)管研究.2013(5):44.

④吳紅毓然.“中國版銀行‘生前遺囑’”［EB/OL］.http://www.cfcity.cn/art/art_detail-10272.html，2014-3-26.