“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”：失靈和變革

盛小偉 江蘇無(wú)錫市工商行政管理局 顧海兵 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

長(zhǎng)期迷戀審批的慣性和常態(tài)，出現(xiàn)監(jiān)管怪象的同時(shí)，對(duì)內(nèi)養(yǎng)成了管理惰性，不知管什么、如何管，有心無(wú)力、無(wú)從下手。主動(dòng)監(jiān)管、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力不足，只能通過(guò)事故、媒體曝光等，開(kāi)展應(yīng)景式監(jiān)管。

盛小偉 江蘇無(wú)錫市工商行政管理局

顧海兵 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”，這是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政審批制度設(shè)計(jì)和立法立規(guī)所遵循的基本原則之一，本意是將行政審批作為聯(lián)結(jié)行政監(jiān)管的紐帶，以權(quán)力與責(zé)任的一體化，帶動(dòng)并形成審批與監(jiān)管的一體化。然而，在頻發(fā)的各類(lèi)重特大事故中，只有審批的“痕跡”，難尋管理的“身影”，“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”被“攔腰”截?cái)?，一分為二，制度設(shè)計(jì)的良好初衷基本被無(wú)情的殘酷現(xiàn)實(shí)所粉碎?！罢l(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”怎么失靈了？

審批亂象

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府形成了運(yùn)用審批（發(fā)許可證、批文、目錄管理等）直接參與、干預(yù)、控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的傳統(tǒng)習(xí)慣，乃至產(chǎn)生了依賴(lài)癥。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)行政審批制度的改革，已取消、下放、轉(zhuǎn)移了諸多行政審批事項(xiàng)，目前仍在進(jìn)行中。但在眾多行業(yè)領(lǐng)域，審批事項(xiàng)仍在，眾多行政機(jī)關(guān)審批的慣性依舊。有的甚至“離開(kāi)了審批就不會(huì)監(jiān)管”，存在的亂象不少：

審批就是監(jiān)管。將審批等同，甚至替代監(jiān)管，以資格審查、市場(chǎng)準(zhǔn)入替代日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的行為和過(guò)程監(jiān)管、程序維護(hù)，造成一些審批機(jī)關(guān)的衙門(mén)作風(fēng)：“等上門(mén)”，靜候申請(qǐng)上門(mén)來(lái)辦審批；“求上門(mén)”，等著申請(qǐng)人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中碰壁后求上門(mén)，等等。

只審批不監(jiān)管。凡履行了審批手續(xù)的，就被視作“健康體”，在審批部門(mén)掛上了號(hào)，獲得“免檢”特權(quán)。

會(huì)審批不會(huì)監(jiān)管。梳理現(xiàn)有行政管理部門(mén)的職能，審批與監(jiān)管職能是共生共存的。但細(xì)究一下，審批職能運(yùn)用自如，例子有案可查；但監(jiān)管呢？好多部門(mén)多年沒(méi)做過(guò)一份調(diào)查筆錄，沒(méi)辦理過(guò)一件監(jiān)管案件，監(jiān)管職能被“虛置”。

不審批不監(jiān)管。以被動(dòng)不審批來(lái)規(guī)避監(jiān)管職能與責(zé)任，沒(méi)有履行報(bào)批手續(xù)，就沒(méi)在審批部門(mén)“掛號(hào)”，也就沒(méi)有監(jiān)管的“目錄”可尋，不審批不監(jiān)管。所以，現(xiàn)實(shí)中存在大量無(wú)照經(jīng)營(yíng)。

為了不監(jiān)管就不審批。這是一種主動(dòng)不審批行為，設(shè)定高門(mén)檻審批條件卡住進(jìn)口，爭(zhēng)取入市的市場(chǎng)主體“少”而“好”，方便自身監(jiān)管，降低監(jiān)管難度與風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)隱含風(fēng)險(xiǎn)但需要監(jiān)管的對(duì)象，主動(dòng)選擇了“為不管而不批”的策略，把原本屬于部門(mén)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移給他人或社會(huì)。

查閱重特大事故的調(diào)查及整改報(bào)告，無(wú)論是總結(jié)的原因，還是提出的整改措施，審批幾乎都是聚焦點(diǎn)。該批不批，變更未批，肯定是“第一罪狀”；補(bǔ)救措施往往也是把審批強(qiáng)調(diào)在前。防微杜漸時(shí)，往往有意無(wú)意地引導(dǎo)到設(shè)定“高門(mén)檻”的行政審批上，期待通過(guò)嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入的關(guān)口，來(lái)降低監(jiān)管的壓力；期待畢其功于審批一役。

審批亂象下造成的現(xiàn)實(shí)是：以批代管，只批不管，該批不批，該管不管，批管脫節(jié)；一些沒(méi)有審批但亟須納入管理的無(wú)人過(guò)問(wèn)，因?yàn)椤罢l(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”，不管有了充足理由；一些審批了的也無(wú)人過(guò)問(wèn)，因?yàn)橐呀?jīng)以審批實(shí)施了監(jiān)管……

監(jiān)管怪象

與熱熱鬧鬧的審批相比，給人留下深刻印象的監(jiān)管舉措多不尋常。一類(lèi)是“救火式監(jiān)管”，典型者如：

一、事故引領(lǐng)監(jiān)管，即“一家企業(yè)出事（故），當(dāng)?shù)仄髽I(yè)嚴(yán)查（同類(lèi)企業(yè)停業(yè)整頓），全國(guó)企業(yè)普查”。

出事前，風(fēng)平浪靜，只求手續(xù)齊全，審批到位；出事后，暴風(fēng)驟雨，才知疏漏不少，監(jiān)管缺位。殊不知，審批的門(mén)檻再高，只是一時(shí)的；檢驗(yàn)?zāi)芊翊龠M(jìn)安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等，應(yīng)更多體現(xiàn)在事中事后的有效監(jiān)管上。

二、媒體曝光引致監(jiān)管。只要媒體曝光了一個(gè)行業(yè)、一家企業(yè)存在問(wèn)題，為了給公眾一個(gè)交代，被曝光單位所在地的黨政領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)有嚴(yán)查嚴(yán)管的批示，相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)也會(huì)組成“快速反應(yīng)部隊(duì)”，“第一時(shí)間”對(duì)曝光的事項(xiàng)或單位進(jìn)行“全面體檢式”的監(jiān)督檢查，對(duì)“涉案人”在“第一時(shí)間”給予行政處罰。

異曲同工的還有領(lǐng)導(dǎo)批示的群眾舉報(bào)，往往也能獲得類(lèi)似“快速反應(yīng)”的待遇。

另一類(lèi)是“應(yīng)景式監(jiān)管”，主要有兩種情況：

一是節(jié)假日集中監(jiān)管。每逢重要節(jié)假日，監(jiān)管部門(mén)都要求集中人、財(cái)、物，開(kāi)展密集的監(jiān)管檢查。一些市場(chǎng)主體摸準(zhǔn)了監(jiān)管規(guī)律，有的放矢地規(guī)避，以致檢查結(jié)果不能準(zhǔn)確反映實(shí)情，一陣風(fēng)后，照舊。

二是重大活動(dòng)的保障監(jiān)管。每逢黨代會(huì)、兩會(huì)、國(guó)內(nèi)外重大的賽事活動(dòng)等，都有嚴(yán)格的監(jiān)管要求與安排，確保重大活動(dòng)不出任何意外。

應(yīng)景式監(jiān)管有必要，但這僅是一種例外性應(yīng)對(duì)，不能替代常態(tài)性監(jiān)管，更不能以此“秀”監(jiān)管職能。一時(shí)的規(guī)范、安全、秩序，并不必然帶來(lái)長(zhǎng)治久安。由于其選擇性太強(qiáng)，反可能招致詬病。

審批與監(jiān)管的現(xiàn)狀，一體兩面。長(zhǎng)期迷戀審批的慣性和常態(tài)，出現(xiàn)監(jiān)管怪象的同時(shí)，對(duì)內(nèi)養(yǎng)成了管理惰性，不知管什么、如何管，有心無(wú)力、無(wú)從下手。在眾多行政監(jiān)管的職能部門(mén)及其工作人員中，因監(jiān)管技能不足、本領(lǐng)恐慌而造成的監(jiān)管缺失、監(jiān)管滯后不在少數(shù)，主動(dòng)監(jiān)管、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力不足，只能通過(guò)事故、媒體曝光等，開(kāi)展應(yīng)景式監(jiān)管。

審批改革：控增量和減存量

必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，更多還權(quán)于市場(chǎng)。對(duì)各類(lèi)重特大事故中暴露出來(lái)的問(wèn)題，確立向市場(chǎng)求解，而非向?qū)徟貧w的基本原則。把盡可能取消審批，減少市場(chǎng)主體進(jìn)“廟”、求“神”、拜“佛”作為政府提供的有效公共服務(wù)：

嚴(yán)控增量。除了涉及“國(guó)家安全”和“人民生命財(cái)產(chǎn)安全”的可以設(shè)立審批事項(xiàng)外，嚴(yán)格限制設(shè)立新增的行政審批事項(xiàng)；公民、法人和其他組織自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)用事后監(jiān)督與其他行政管理方式能夠解決的，政府不但不能設(shè)立行政審批，已設(shè)立的也要退出；約束權(quán)力，做到“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)，企業(yè)的歸企業(yè)，個(gè)人的歸個(gè)人”。

削減存量。審批是政府的抓手，在政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化進(jìn)程中，還須依托政府“自我革命”，對(duì)仍廣泛存在、阻礙市場(chǎng)自由的存量行政審批事項(xiàng)，釜底抽薪；對(duì)各地、各部門(mén)自行設(shè)立的非行政許可事項(xiàng)，壯士斷腕；同時(shí)，要嚴(yán)控通過(guò)“前置變后置”、“備案”、“下放”、“轉(zhuǎn)移”等途徑，來(lái)繼續(xù)保留實(shí)質(zhì)的行政審批。

監(jiān)管轉(zhuǎn)型：寬進(jìn)嚴(yán)管、全程管理

對(duì)監(jiān)管的改革取向，是變審批的“你來(lái)”轉(zhuǎn)向監(jiān)管的“我往”，破除“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的掛鉤制度。

一方面是監(jiān)管的理念和思路要從“嚴(yán)進(jìn)寬管”轉(zhuǎn)到“寬進(jìn)嚴(yán)管”，監(jiān)管要從事前轉(zhuǎn)到事中事后。事前監(jiān)管主要辦法是審批發(fā)放許可證等，“嚴(yán)進(jìn)寬管”。相反，事中事后的監(jiān)管，就是尊重和遵從市場(chǎng)規(guī)律，保護(hù)市場(chǎng)主體的自由選擇權(quán)和合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，在促使市場(chǎng)主體自由地“出生”后，除督促其加強(qiáng)應(yīng)有的自律外，監(jiān)管部門(mén)對(duì)其的行為、信用以及對(duì)市場(chǎng)秩序的影響等，按既定的規(guī)則進(jìn)行合法合規(guī)性監(jiān)管，違反了接受處罰，使其“一處違法，處處受限”。努力促使更多的市場(chǎng)主體走上生得自由、管得嚴(yán)格、健康成長(zhǎng)之路。

另一方面要跳出審批與監(jiān)管的先后、輕重之爭(zhēng)，從“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”走向“不審批也監(jiān)管”的行業(yè)性監(jiān)管。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，凡需要政府“出手”的監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管項(xiàng)目，不應(yīng)以是否履行審批為實(shí)施監(jiān)管的前提，而應(yīng)以行業(yè)性監(jiān)管的全覆蓋為原則，織就一張無(wú)疏漏的管理網(wǎng)絡(luò)，彰顯監(jiān)管本義。