芻論國際人權(quán)法視野下我國網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管正當性要件

王清+朱曦

[摘 要] 分析國際人權(quán)法對言論自由權(quán)限制的具體規(guī)范，概括網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的正當性必須具備三個要件，即監(jiān)管的法律依據(jù)必須是法律，監(jiān)管必須符合比例原則，被監(jiān)管方應(yīng)有有效的救濟途徑。

[關(guān)鍵詞] 國際法 網(wǎng)絡(luò)信息 監(jiān)管 正當性

[中圖分類號] G230 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2015） 01-0021-03

A Discourse on Requirements for Justification for Chinese Online Information Regulation from the International Human Rights Conventions perspective

Wang Qing Zhu Xi

（School of Information Management，Wuhan University， Wuhan， 430072 ）

[Abstract] This paper analyzes specific provisions of international human rights conventions on the restrictions on the right to freedom of speech， and summarizes three requirements for justification for online information regulative activities， i.e.， regulation should have legal basis provided by the laws， regulation should comply with the principle of proportionality， and the regulated parties should have effective remedies.

[Key words] International LawOnline information Regulation Justification

網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管，是對互聯(lián)網(wǎng)運營秩序的規(guī)范以及互聯(lián)網(wǎng)信息流動的一種行政監(jiān)管。正當性是合法性的基礎(chǔ)和前提。網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管作為一種行政行為，其正當性代表著社會公眾的認同，更代表對自然公正、程序正義的追求。

20世紀90年代以來，信息網(wǎng)絡(luò)化已成為全球發(fā)展趨勢，網(wǎng)絡(luò)作為繼報紙、廣播、電視三大傳統(tǒng)媒體之后的新媒體，其開放性、共享性、便捷性為推動信息的自由流動做出了巨大貢獻。然而，隨之而來的網(wǎng)絡(luò)淫穢色情信息傳播、網(wǎng)絡(luò)欺詐、黑客攻擊、通過網(wǎng)絡(luò)招募恐怖分子成員、網(wǎng)絡(luò)策反等危害活動，嚴重威脅我國國家安全、社會穩(wěn)定和公民基本權(quán)利?？梢?，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管具有現(xiàn)實需求性。

為了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)運營秩序，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)信息流動，1994年至今，我國制定了不少法律法規(guī)和政策。有學(xué)者根據(jù)監(jiān)管強度或力度的不同，將近20年的時間分為弱監(jiān)管（1994年—1999年）、中監(jiān)管（2000年—2003年）、強監(jiān)管（2004年至今）三個階段[1]。但是，從中監(jiān)管階段至今，國際社會對我國網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的指責從未間斷。中監(jiān)管時期的批評主要來自國外非政府組織、民間機構(gòu)及學(xué)者，如記者無國界組織（Reporters Sans Fronti€鑢es）、大赦國際（Amnesty International）以及自由之家（Freedom House）等。強監(jiān)管時期，前段時期的批評者依舊活躍，同時，一些外國國家機關(guān)、國家領(lǐng)導(dǎo)人也開始關(guān)注我國網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管，甚至公然指責。在發(fā)表批評言論的同時，一些西方的政治家、學(xué)者、民間學(xué)術(shù)機構(gòu)等試圖將網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管與貿(mào)易障礙掛鉤，譴責我國政府的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管等同于設(shè)置針對外國網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的進入障礙，建議美國政府、歐盟向世界貿(mào)易組織貿(mào)易爭端解決機構(gòu)投訴中國政府。一時間，我國的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管成為“眾矢之的”。

鑒于網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管主要涉及對言論自由權(quán)的限制，而言論自由權(quán)包含通過任何媒體尋求、傳遞和獲取信息與思想的自由，本文從分析國際人權(quán)法規(guī)定入手，分析我國網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管正當性的國際法要件。我們認為，在國際法視野下，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的正當性至少滿足以下三個要件：第一，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的法律依據(jù)必須是法律層級的規(guī)范;第二，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管必須符合比例原則;第三，網(wǎng)絡(luò)信息被監(jiān)管方應(yīng)有有效的救濟途徑。

1 網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的法律依據(jù)必須是法律

首先，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管是行政行為，監(jiān)管主體應(yīng)該遵循行政法定原則，“法無明文規(guī)定不得任意行政”，即網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管必須有明確的法律依據(jù)，此為行政法的基本原則。其次，由于網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的實質(zhì)是對某些人權(quán)，尤其是作為民主社會運行基石的言論自由權(quán)的一種行政限制，其法律依據(jù)應(yīng)當是效力層級較高的法律規(guī)范形式。對此，我國已批準的和已簽署但尚未批準的相關(guān)國際人權(quán)公約，如《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（中國已于1998年簽署但尚未批準）均有相當清楚的規(guī)定。

《世界人權(quán)宣言》是第一個系統(tǒng)規(guī)定尊重和保護基本人權(quán)的國際公法。該宣言涉及社會實踐、社會生活和社會關(guān)系的30個條文規(guī)定了所有人享有其規(guī)定的一切權(quán)利與自由。其中，與政府網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管實踐密切相關(guān)的是第19條規(guī)定的意見與表達自由權(quán)，該權(quán)利包括不受干涉的保留意見權(quán)和通過任何媒體尋求、獲得、傳遞信息與思想的權(quán)利。該宣言的大部分條款屬于授權(quán)性規(guī)范，但是，需要強調(diào)的是，該宣言第29條卻是義務(wù)性規(guī)范，規(guī)定任何人在行使其權(quán)利與自由時，需受到法律規(guī)定的限制。其中，第29條第2款明確規(guī)定“人人在行使其權(quán)利和自由時，只受法律規(guī)定的限制”?？梢?，該條為各國限制包括意見與表達自由權(quán)在內(nèi)的全部人權(quán)的行使確立了限制的規(guī)范形式要件，即以“法律”對人權(quán)行使的限制予以明確規(guī)定，其他法律規(guī)范形式不得限制。

《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》是對《世界人權(quán)宣言》中有關(guān)經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利內(nèi)涵的擴展，也是對《世界人權(quán)宣言》原則性要求的法律條文化。就該公約所保護的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利的限制而言，與《世界人權(quán)宣言》一樣，該公約第4條明確規(guī)定了這些權(quán)利受“法律規(guī)定的與其性質(zhì)不相違背”的限制。

與《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》一樣，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》亦是《世界人權(quán)宣言》內(nèi)容的法律化。該公約第18條第3款、第19條第3款均明確規(guī)定，公民享有的思想、信仰和宗教自由權(quán)，言論自由和信息自由權(quán)“僅僅”受到“法律規(guī)定的限制”。同時，該公約第20條規(guī)定，任何戰(zhàn)爭宣傳、任何構(gòu)成煽動歧視、敵視或暴力的民族、種族或宗教仇恨主張，應(yīng)以法律加以禁止。

可見，《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》均為限制相關(guān)權(quán)利確立了法律規(guī)范層級要件，即“法律”。此外，美洲、歐洲和非洲的區(qū)域性人權(quán)公約與國際人權(quán)公約一樣，為了保障人們的思想自由、良心自由、意見表達自由和宗教自由等人權(quán)，也對這些權(quán)利和自由的行使確立了“法律確定的限制”。

根據(jù)權(quán)威學(xué)者的解釋，“法律規(guī)定的”（determined by law; prescribed by law）這一術(shù)語意味著“限制必須被制定在正式意義上的、一般——抽象的立法機關(guān)法令中，或是同等的、非成文的普通法規(guī)范中，并且足夠具體地規(guī)定允許執(zhí)行機關(guān)進行的干預(yù)”[2] 。因此，在非普通法國家，“法律規(guī)定的”術(shù)語具有規(guī)范形式與規(guī)范內(nèi)容兩方面的內(nèi)涵。就規(guī)范形式而言，法律必須是立法機關(guān)而非行政機關(guān)通過的法律。就規(guī)范內(nèi)容而言，內(nèi)容必須足夠具體，對此，歐洲人權(quán)法院1979年的《星期日泰晤士報》訴英國案判決亦認為，法律規(guī)范必須足夠精確，以使公民能夠因預(yù)計到可能的后果而控制其行為[3]。

2 網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管必須符合比例原則

德國行政法學(xué)鼻祖奧托·麥耶在其名著《德國行政法》一書中，闡述了行政權(quán)運行的一條重要原理，即行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法，此為許多國家行政法上的比例原則。然而，學(xué)界對比例原則的內(nèi)涵卻并未取得一致。通說認為，比例原則包括適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。適當性原則要求手段有助于目的實現(xiàn)，必要性原則要求實現(xiàn)目的的手段所造成的權(quán)利侵害是最小程度的，而狹義比例原則是通過對手段負面影響的考量，要求目的本身的適當、不過分。因此，比例原則的這三項子原則分別從“目的取向”“法律后果”“價值取向”上規(guī)范行政權(quán)力與其行使之間的比例關(guān)系。

由于國際人權(quán)法規(guī)范一般規(guī)定的是國家保護人權(quán)的義務(wù)，比例原則自然浸淫其間。

首先，在規(guī)定人權(quán)可以受到法律規(guī)定之限制的同時，國際人權(quán)法還明確規(guī)定了限制的目的，即比例原則中的適當性原則?！妒澜缛藱?quán)宣言》第29條第2款規(guī)定：法律規(guī)定的限制，“僅僅出于保證對其他人的權(quán)利與自由予以應(yīng)有的承認與尊重，且滿足民主社會的道德、公共秩序和公共福利的正當要求之目的”;《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第4條規(guī)定的限制目的為“僅僅出于促進民主社會的公共福利”。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第18條第3款規(guī)定了限制宗教或信仰自由的“保護公共安全、公共秩序、公共健康或公共道德，或者其他人的根本權(quán)利和自由”等5個目的，第19條第3款規(guī)定了限制表達自由的5個目的為“尊重其他人的權(quán)利或者聲譽”和“保護國家安全，或者公共秩序，或者公共健康或公共道德”。

其次，國際人權(quán)法還明確體現(xiàn)了限制的必要性原則?！妒澜缛藱?quán)宣言》第30條規(guī)定：“本宣言的任何內(nèi)容不可以解釋為國家、集團或個人有權(quán)從事旨在破壞本宣言規(guī)定的權(quán)利和自由的任何活動或行為”。《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第4條中的“only in so far as”條件將限制限定在“僅僅在其與這些權(quán)利的性質(zhì)不相違背的程度內(nèi)”，該公約第5條第1款在完全復(fù)制《世界人權(quán)宣言》第30條內(nèi)容的同時還規(guī)定：“本公約的任何規(guī)定不得解釋為國家、集團或個人有權(quán)從事旨在其限制的程度超過本公約所規(guī)定程度的任何活動或行為”?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條第3款規(guī)定了限制必須是前述5個目的所“必要的”（necessary）。結(jié)合歐盟法院、歐洲人權(quán)法院和聯(lián)合國人權(quán)委員會相關(guān)司法審查判例，“必要的”一語的含義為：尊重人權(quán)和自由的實質(zhì)（essence），是必要的且真正符合所承認的普遍利益或者保護其他人權(quán)利與自由所需要之目標，政府行為不得超出為了實現(xiàn)這些目標的恰當且必要的限度[4];限制必須有“緊迫的社會需要”[5];限制手段必須是限制性最小的[6];限制必須與所追求的目的相稱[7];在評估干涉的比例時，要考慮所施加懲罰的性質(zhì)與嚴重程度[8]。

因此，比例原則內(nèi)在地要求網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管方面的法律必須追求維護公共利益和保護個人合法權(quán)益之目的，法律所規(guī)定的監(jiān)管措施必須與該等目的相稱，并最大程度地減少對言論自由權(quán)的干涉程度。即便監(jiān)管目的合法，若監(jiān)管措施與監(jiān)管目的不成比例，監(jiān)管將喪失合法性和正當性。歐盟法院于2014年4月8日裁決歐盟第2006/24/EC號和第2002/58/EC號修訂指令關(guān)于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)保留的兩個指令無效，便是運用比例原則的最新判例。該院認為，雖然是為了實現(xiàn)打擊國際恐怖主義之合法目的，兩個指令卻沒有就涉案措施的范圍與應(yīng)用規(guī)定清楚且確切的規(guī)則，也沒有為通信數(shù)據(jù)被保留的個人提供有效防止其個人數(shù)據(jù)被濫用、被非法獲取和使用之風(fēng)險的最低保障措施，從而違反了比例原則[9]。

3 網(wǎng)絡(luò)信息被監(jiān)管方應(yīng)有有效的救濟途徑

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第3條賦予締約國確保給予權(quán)利被侵犯方獲得有效救濟的義務(wù)，其中，侵權(quán)人包括官員，該等救濟應(yīng)由有權(quán)的司法、行政、立法機關(guān)或者該國法律所規(guī)定的其他有權(quán)機關(guān)，而且要增強司法救濟的可能性，并且確保該等救濟的可執(zhí)行性。

確保獲得有效救濟義務(wù)也是行政法一般原則和具體制度的要求。比如，《中華人民共和國行政處罰法》第6條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán);對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。因此，無論因政府監(jiān)管行為，還是因其他主體的監(jiān)管行為導(dǎo)致言論自由權(quán)受損一方，有權(quán)通過行政復(fù)議或者行政訴訟、民事訴訟等途徑尋求救濟。

4 結(jié) 語

根據(jù)前述網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管正當性的國際法要件，我國網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管實踐尚需進一步完善。惟其如此，方能既保證監(jiān)管的正當性，又避免授人以柄。

就監(jiān)管依據(jù)必須是法律要件而言，除極少數(shù)是立法機關(guān)頒布的法律之外，中國有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的現(xiàn)行法律絕大多數(shù)是行政機關(guān)頒行的行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)范性文件，甚至還有地方性法規(guī)（比如，《徐州市計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》）。這種法律現(xiàn)狀不僅明顯有違監(jiān)管依據(jù)必須是法律之要件，而且也潛在地有悖于黨的十八屆四中全會確立的全面推進“依法治國”戰(zhàn)略及其目的——形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。

就比例原則要件而言，中國有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的現(xiàn)行法律不僅缺少監(jiān)管措施的范圍與應(yīng)用方面的明確規(guī)定，而且也缺少保障網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)的具體措施?？疾炷壳暗谋O(jiān)管實踐，至少國內(nèi)目前通行的屏蔽整個網(wǎng)站的監(jiān)管措施便有違反比例原則之嫌。在目的合法的前提下，似以采用替代性的、損害程度較小的過濾措施為宜。

就救濟要件而言，我國現(xiàn)行相關(guān)法律應(yīng)改變重監(jiān)管而輕救濟的立法模式，以保障被監(jiān)管方獲得有效的救濟。

注 釋

[1]李永剛.我們的防火墻：網(wǎng)絡(luò)時代的表達與監(jiān)管[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2009：119-123，191-199

[2][奧]曼弗雷德·諾瓦克著;畢小青，孫世彥等譯.民權(quán)公約評注：聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（上）[M].上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003：348

[3]The Sunday Times v. United Kingdom[OL].[2014-11-27].http：//hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.asp x？i=001-57584#

[4][9]Digital Rights Ireland Ltd （C-293/12） vMinister forCommunications， Marine and NaturalResources and Others and K rntnerLandesregierung （C-594/12） andOthers[OL].[2014-11-27].http：//curia.europa.eu/juris/doc ument/document.jsf docid=150642&doclang=EN /Pages/CCPR.aspx

[5] Handyside v. the United Kingdom[OL].[2014-11-27].http：//hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx#

[6]UN Human Rights Committee.General Comment No. 27（1999）[OL].[2014-11-27].http：//www.equalrights trust.org/ertdocumentbank/general%20comment%2027.pdf

[7]Lingens v. Austria[OL].[2014-11-27].http：//hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx？i=001-57523#

[8] S€黵ek v Turkey[OL].[2014-11-27].http：//hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx？i=001-58279#

（收稿日期：2014-12-01）